Реформирование системы местного управления

После распада СССР

Как уже говорилось выше, 19 апреля 1990 г. был принят Закон СССР «Об общих началах местного самоуправления и местного хо­зяйства». Он определил основные направления развития местных органов власти, принципы их формирования и деятельности. Ос­новным звеном в системе местного самоуправления становились ме­стные Советы как органы представительной власти. Они образовы­вали свои исполнительные органы, определяли в соответствии с За­коном их полномочия, структуру и штаты. Законом было введено понятие коммунальной собственности и определены пути ее форми­рования.

Законодатель по-новому подошел к оценке известного тезиса «Вся власть Советам», заменив его, по существу, на лозунг «Вся ^власть народу», и отказался от проведения в жизнь на местном

----------------------

См.: Хроника Магаданской партийной организации. 1923—1986 гг. Ма-н 1987. С. 285-318.

 

уровне принципа демократического централизма. Кроме того, на базе коммунальной собственности закладывалась идея финансовой самостоятельности местных органов власти¹. Вместе с тем очевид­ны и недостатки нового законодательного акта. Многие правовые нормы не подкреплялись действенным механизмом их реализации, отсутствовал дифференцированный подход к организации и дея­тельности различных звеньев местных органов власти, не было чет­кого распределения компетенции по уровням местных Советов, от­сутствовали, по существу, нормы, регулирующие полномочия и по­рядок организации органов общественного территориального управления, имелись и другие упущения.

Безусловно, названный Закон сыграл определенную положи­тельную роль в становлении и развитии общих начал местного са­моуправления. Но в силу того, что он был введен «сверху», не ре­формировал существующую систему советского местного управле­ния, был не до конца последовательным и содержал серьезные недостатки и упущения, он не дал и не мог дать ожидаемых резуль­татов.

Декларация «О государственном суверенитете Российской Со­ветской Федеративной Социалистической Республики», принятая 12 июня 1990 г., ознаменовала, по существу, начало нового этапа государственного строительства, что затронуло и управление мест­ными делами. Провозглашение суверенного, демократического, правового государства, во главу угла которого поставлено право че­ловека на достойную жизнь и свободное развитие личности, с неиз­бежностью порождало вопрос о новых подходах к организации ме­стного самоуправления².

Местное самоуправление является логическим выражением процесса демократизации государственного устройства. Оно как форма регионального управления наиболее соответствует рыноч­ной экономике и политическому плюрализму. Необходимость по­литической и экономической свободы как основы процветания об­щества диктует такую организацию власти, которая обеспечивала бы самостоятельность, инициативу и ответственность населения, его представительных органов и администрации в решении местных вопросов.

--------------------------

¹ См.: Доклад Комиссии Верховного Совета СССР по вопросам работы Совета народных депутатов, развитию управления и самоуправления //Из­вестия. 1989. 26 ноября.

² См.. ВСНД РСФСР и ВС РСФСР. 1990. № 62. Ст. 22.

 

Однако, как подчеркивает М.А. Краснов, местное самоуправле­ние не рождается вдруг и его нельзя объявить в одночасье. Оно — результат определенной эволюции, показатель отхода государства от административно-командных методов, создания определенных политических и экономических условий и, несомненно, свидетель­ствует о зрелости общества и его граждан, готовых взять на себя всю полноту власти и ответственности за решение местных дел¹.

Как показал дальнейший опыт, первый законодательный акт о местном самоуправлении новой России — Закон РСФСР «О мест­ном самоуправлении в РСФСР», принятый 6 июля 1991 г.², в силу отсутствия соответствующих объективных условий оказался актом промежуточным, неся в себе отпечаток нерешенных проблем того времени.

В нем удалось провести определенные демократические идеи организации местного самоуправления. Был установлен порядок формирования органов местной власти и управления при активном участии населения, сделана попытка на законодательном уровне провести принцип разделения властей, создать предпосылки основ территориального общественного самоуправления.

Но в то же время сохранялась прежняя организационная струк­тура Советов, не вписывающихся в современную организацию ме­стного самоуправления, отсутствовали четкие параметры разделе­ния компетенции, механизм распределения собственности, не были четко определены пути формирования финансовых основ деятель­ности. Главный недостаток заключался в том, что Советы народных депутатов, будучи реорганизованными в муниципальные Советы и оставаясь основным звеном власти на местах, не были (и добавим, что в тех условиях и не могли быть) должным образом обеспечены ни в материальном, ни в организационном, ни в правовом отноше­нии³.

Дальнейшая реформа законодательных основ местного само­управления осуществлялась в сложных условиях противостояния законодательной и исполнительной властей. Обстановка обостри­лась к осени 1993 г. Воссоздавая, реформируя новые начала организации государственной власти зачастую вопреки позиции Съезда ^и верховного Совета народных депутатов РФ, Президент РФ сери-

-------------------------

Краснов М.А. Местное самоуправление — государственное или об-

менное? // Советское государство и право. 1990. № 10. С. 82-83. _з ВСНД РСФСР и ВС РСФСР. 1991. № 29. Ст. 1010.

Подробнее см.: Дмитриев Ю.Л., Пылин В.В. Закон о местном самоуправлениии //Ленинградская панорама. 1990. № 3. С. 2-3.

 

ей указов предпринял попытку изменить существующую систему органов местного самоуправления, минуя установленный конститу­ционный порядок.

Указом от 9 октября 1993 г. № 1617 «О реформе представитель­ных органов власти и органов местного самоуправления» с целью реформирования органов местного самоуправления предлагалось прекратить деятельность районных, поселковых и сельских Сове­тов, а их функции передать соответствующей местной администра­ции. Такая передача осуществлялась в случае самороспуска Сове­тов или невозможности исполнения ими своих обязанностей ввиду отсутствия необходимого кворума, право утверждения местных бюджетов временно передавалось главе администрации. В разъяс­нении Государственного правового управления Президента РФ указывалось, что администрация исполняет упомянутые выше обя­занности вплоть до формирования и начала работы новых органов представительной власти. Для реализации намеченных в соответст­вии с указом мер создавалась Федеральная государственная комис­сия по реформе местного самоуправления, которой поручалось в недельный срок внести предложения по дальнейшей работе в этом

направлении¹.

Следующим актом (Указ Президента РФ от 26 октября 1993 г. № 1760 «О реформе местного самоуправления в Российской Феде­рации») было подтверждено, что деятельность городских и район­ных Советов народных депутатов прекращается, а их функции пе­редаются соответствующей местной администрации. Устанавлива­лось, что глава местной администрации, назначенный или избран­ный до вступления в силу данного Указа, является главой местного самоуправления. Органам государственной власти субъектов Феде­рации поручалось осуществлять практические меры по реформиро­ванию местного самоуправления.

Этим же Указом было утверждено Положение об основах орга­низации местного самоуправления в Российской Федерации на пе­риод поэтапной конституционной реформы. Отметим ряд норм По­ложения, которые нашли свое отражение и развитие в последую­щем законодательстве. Это выборность органов местного само­управления всех уровней и возможность образования единого орга­на местного самоуправления на территории нескольких поселений. В городских и сельских поселениях с числом жителей менее 5 тыс допускалось осуществление местного самоуправления непосредст-

-------------------------

САПП РФ. 1993. № 41. Ст. 3924.

 

венно населением на собраниях и сходах во главе с выборным гла­вой муниципального образования. Определялись исключительная компетенция представительных органов местного самоуправления, утверждение бюджета, установление местных налогов и т. д. Орга­нам местного самоуправления предоставлялось право самим опре­делять свою структуру, они могли наделяться отдельными государ­ственными полномочиями с передачей для этих целей необходимых материальных и финансовых ресурсов. Подчеркивалось, что орга­ны государственной власти Федерации и ее субъектов не вправе ог­раничивать права местного самоуправления, установленные Кон­ституцией РФ и федеральными законами¹.

Указом Президента РФ от 29 октября 1993 г. № 1797 были ут­верждены Основные положения о выборах в органы местного само­управления. Органам государственной власти субъектов Федера­ции рекомендовано принять свои положения о выборах в органы местного самоуправления и в соответствии с ранее принятым Ука­зом «О реформе местного самоуправления в Российской Федера­ции» провести в срок до июня 1994 г. выборы представительных органов местного самоуправления городов, сельских поселений и других населенных пунктов.

В соответствии с Основными положениями выборы должны проводиться на основе всеобщего равного и прямого избирательно­го права при тайном голосовании по мажоритарной системе и одно­мандатным округам. В органы местного самоуправления избирают­ся граждане Российской Федерации, достигшие 18-летнего возрас­та и постоянно проживающие на соответствующей территории. Устанавливался порядок образования избирательных округов и участков, работы избирательной комиссии, выдвижения и регист­рации кандидатов, предвыборной агитации, а также порядок голо­сования и определения результатов выборов. Выборы признава­лись действительными, если в них приняли участие от 25 до 50 % населения. Вводился судебный порядок рассмотрения жалоб и кон­фликтов².

Особое место занимает Указ Президента РФ от 22 декабря 1993 г.

2265 «О гарантиях местного самоуправления в Российской Федерации».Этим актом Президент решил вопрос о собственности муниципальных образований и о судебной защите их прав. Установлено право органов местного самоуправ

ления самостоятельно

---------------------------

САПП РФ. 1993. № 44. Ст. 4188. ^там же. Ст. 4197.

 

утверждать перечень объектов муниципальной собственности в со­ответствии с приложением № 3 к постановлению Верховного Сове­та от 27 декабря 1991 г. № 3020-1 «О разграничении государствен­ной собственности в Российской Федерации на федеральную собст­венность, государственную собственность республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, ав­тономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга и муници­пальную собственность». Принятые органами местного самоуправ­ления решения по этим, а также по другим вопросам своей компе­тенции могут быть оспорены только в судебном порядке. Тогда же Президент РФ признал недействующей гл. 2 Закона «О местном самоуправлении в РСФСР» о структуре и организационных осно­вах деятельности местных органов власти и управления¹.

Указы Президента РФ октября — декабря 1993 г., нормативные правовые акты, принятые на их основе субъектами Федерации, сыграли важную роль в реформировании системы местного само­управления России. Были решены по крайней мере две кардиналь­ные задачи. Во-первых, в основном была сломана действующая многие десятилетия советская модель управления местными делами и, во-вторых, были заложены принципиальные основы норматив­ного правового регулирования дальнейшего развития законода­тельства в этой сфере.

Вместе с тем, будучи вызваны к жизни назревшими политиче­скими задачами периода острого противостояния властей, указы со­держали ряд положений, которые не соответствовали новым демо­кратическим принципам развития российской государственности, будущему конституционному устройству Российской Федерации. Укрепляя вертикаль исполнительной власти, они расширительно толковали права глав администраций своими распоряжениями фор­мировать, вплоть до уровня поселка, органы местного самоуправле­ния. Негативные последствия таких решений с особой остротой сказались в условиях отсутствия реально действующего механизма координации властных отношений по вертикали и несбалансиро­ванности действий всех ветвей власти в самих субъектах Федера­ции².

Политическая направленность указов Президента РФ, неопре­деленность их некоторых положений допускали возможность на местах принимать решения, явно расходящиеся с основными прин-

-------------------

¹ САПП РФ 1993. № 52. Ст. 5071.

² Подробнее см.: Лесников Г.П. Власть, ее формирование и реализация в России в пореформенный период. М., 1996. С. 70 — 72.

 

ципами организации местного самоуправления демократического государства. На некоторых территориях вводилось местное госу­дарственное управление, не исключалась практика нормативного регулирования деятельности органов местного самоуправления ак­тами органов исполнительной власти субъектов Федерации. Оста­вались нерешенными вопросы определения и изменения границ му­ниципальных образований. Не во всех случаях конкретно разреша­лись вопросы управления муниципальной собственностью, формирования местных финансов и ряд других.

Проблемы организации местного самоуправления в России кар­динально могло решить только принятие новой Конституции и ос­нованного на ее положениях законодательства.