Система органов и должностных лиц местного самоуправления

Органам местного самоуправления, система которых определя­ется населением самостоятельно, принадлежит значительная роль в осуществлении местного самоуправления. Согласно Конституцииместное самоуправление осуществляется гражданами как путем различных форм прямого волеизъявления, так и через органы мест­ного самоуправления (ст. 130). Однако наибольший объем повсе­дневного решения всех местных вопросов в условиях различных объективных причин, ограничивающих широкое использование форм прямого волеизъявления граждан (трудоемкость подготовки и проведения референдумов, низкая политическая активность гра­ждан), приходится на органы местного самоуправления.

Органами местного самоуправления являются органы, избирае­мые непосредственно населением и (или) образуемые представи­тельным органом муниципального образования, наделенные соб­ственными полномочиями по решению вопросов местного значе­ния.

Должностное лицо местного самоуправления — это выборное либо заключившее контракт (трудовой договор) лицо, наделенное исполнительно-распорядительными полномочиями по решению во­просов местного значения и (или) по организации деятельности ор­гана местного самоуправления.

Органы местного самоуправления подразделяются на коллеги­альные (представительный орган, контрольный орган, избиратель­ная комиссия и другие) и единоличные (глава муниципального об­разования, глава местной администрации, руководитель муници­пальной милиции и другие).

Должностное лицо местного самоуправления может действо­вать в качестве органа местного самоуправления (глава муници­пального образования, глава местной администрации, руководи­тель муниципальной милиции) или в качестве члена выборного органа местного самоуправления, избираемого населением или об­разуемого представительным органом (депутат, член контрольно­го органа, член избирательной комиссии с правом решающего го­лоса).

Конституция РФ и Федеральные законы 1995 г. и 2003 г. пред­ставляют широкие возможности для самоорганизации муниципаль­ных образований, устанавливают значительную свободу выбора на­селением системы органов местного самоуправления, определяя возможные альтернативные решения, предоставляют населению право самому выбирать наиболее подходящие, исходя из условий, специфики и возможностей муниципальных образований.

По отношению к органам местного самоуправления правильнее Употреблять, что население самостоятельно определяет не структуру их, а их систему. Так же, как Конституция РФ в ст. 77 использует термин «система» по отношению к органам государственной власти субъектов Федерации. Ведь под системой понимается множест­во элементов, находящихся в отношениях и связях друг с другом, которое образует определенную целостность, единство. Структу­ра — это устойчивость чего-либо, совокупность внутренних частей органа, обеспечивающих его целостность.

Система (перечень) органов местного самоуправления должна приниматься населением на местном референдуме и закрепляться в уставе муниципального образования.

Федеральный закон 2003 г. в ст. 34 устанавливает, что систему органов местного самоуправления составляют представительный орган муниципального образования, глава муниципального образо­вания, местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования), контрольный орган муници­пального образования, иные органы местного самоуправления, пре­дусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значе­ния.

Наличие в системе органов местного самоуправления предста­вительного органа муниципального образования, главы муници­пального образования, местной администрации является обязатель­ным, за исключением случаев, предусмотренных Федеральным за­коном. В частности, представительный орган поселения не формиру­ется, если численность жителей поселения, обладающих избира­тельным правом, составляет менее 100 человек. В этом случае пол­номочия представительного органа осуществляются сходом граж­дан.

Порядок формирования, полномочия, срок полномочий, подот­четность, подконтрольность органов местного самоуправления, а также иные вопросы организации и деятельности указанных орга­нов определяются уставом муниципального образования.

Участие органов государственной власти и их должностных лиц в формировании органов местного самоуправления, назначении на должность и освобождении от должности должностных лиц местно­го самоуправления допускается только в случаях и порядке, уста­новленных Федеральным законом 2003 г. Такое участие предусмот­рено при формировании конкурсной комиссии на замещение должности главы местной администрации муниципального района (городского округа), когда одна треть указанной комиссии назна­чается законодательным (представительным) органом государст­венной власти субъекта Федерации.

\ Система органов местного самоуправления в случае образова­ний ^на межселенных территориях вновь образованного муници­пального образования или в случае преобразования существующего муниципального образования определяется населением на местном референдуме (в муниципальном образовании с численностью насе­ления менее 100 человек — на сходе граждан) или представитель­ным органом муниципального образования и закрепляется в уставе муниципального образования.

Назначение и обеспечение проведения местного референдума или схода граждан по вопросу определения системы органов мест­ного самоуправления вновь образованного муниципального образо­вания осуществляются органами государственной власти субъекта федерации при наличии соответствующей инициативы жителей вновь образованного муниципального образования.

Органы государственной власти субъекта Федерации проводят местный референдум или сход граждан по вопросу определения системы органов местного самоуправления вновь образованного му­ниципального образования в случае, если в течение одного месяца со дня вступления в силу закона субъекта Федерации об установле­нии границ соответствующего муниципального образования с ини­циативой о проведении местного референдума (схода граждан) выступила группа избирателей муниципального образования чис­ленностью не менее 3% от общей численности избирателей муници­пального образования, организовавшая сбор подписей граждан и представление подписных листов в избирательную комиссию субъ­екта Федерации в порядке, предусмотренном Федеральным зако­ном 2003 г., другими федеральными законами для проведения ме­стного референдума. Избирательная комиссия субъекта Федерации проверяет подлинность собранных подписей граждан, назначает Дату проведения местного референдума (схода граждан), осуществ­ляет иные предусмотренные Федеральным законом, другими феде­ральными законами полномочия избирательной комиссии муници­пального образования по проведению местного референдума (схода граждан). Полномочия местной администрации по организацион­ному и материально-техническому обеспечению проведения местного референдума (схода граждан) осуществляет исполнительный ор­ган государственной власти соответствующего субъекта Федера­ции. При отсутствии предусмотренной Федеральным законом 2003 г. Инициативы граждан о проведении местного референдума (схода граждан) структура органов местного самоуправления определяется представительным органом вновь образованного муниципально­го образования после его избрания.

В решении о системе органов местного самоуправления муници­пального образования, принимаемом на местном референдуме (схо­де граждан), устанавливаются:

• система (перечень) и наименования органов местного само­управления;

• порядок избрания и полномочия главы муниципального об­разования — в соответствии с ч. 2 ст. 36 Федерального закона 2003 г.

Изменение структуры органов местного самоуправления осуще­ствляется не иначе, как путем внесения изменений в устав муници­пального образования. Решение представительного органа муници­пального образования об изменении системы органов местного са­моуправления вступает в силу не ранее чем по истечении срока полномочий представительного органа муниципального образова­ния, принявшего указанное решение.

Финансирование расходов на содержание органов местного са­моуправления осуществляется исключительно за счет собствен­ных доходов бюджетов соответствующих муниципальных образо­ваний.

Выборные и иные органы местного самоуправления, а также ор­ганы местной администрации могут наделяться в соответствии с Федеральным законом и уставом муниципального образования правами юридического лица. В этом случае они подлежат государ­ственной регистрации в качестве юридических лиц.

Представительный орган муниципального образования и местная администрация как юридические лица действуют на основании общих для организаций данного вида положений Федерального закона 2003 г. в соответствии с Федеральным законом от 12 января 1996 года «О некоммерческих организациях» применительно к учреждениям.

От имени муниципального образования приобретать и осущест­влять имущественные и иные права и обязанности, выступать в су­де без доверенности могут глава местной администрации, другие должностные лица местного самоуправления в соответствии с уста­вом муниципального образования.

Органы местного самоуправления, которые наделяются права­ми юридического лица, являются муниципальными учреждениями, образуемыми для осуществления управленческих функций.

Основаниями для государственной регистрации органов мест­ного самоуправления в качестве юридических лиц являются устав (муниципального образования и решение о создании соответствую­щей органа местного самоуправления с правами юридического ли­ца В случае отсутствия устава муниципального образования осно­ваниями для государственной регистрации органов местного само­управления в качестве юридических лиц являются:

для, представительного органа муниципального образования — протокол заседания представительного органа муниципального об­разования, содержащий решение о наделении этого представитель­ного органа правами юридического лица;

для иных органов местного самоуправления — решение пред­ставительного органа муниципального образования об учреждении соответствующего органа местного самоуправления с правами юри­дического лица.

Основаниями для государственной регистрации органов местной администрации в качестве юридических лиц являются решение представительного органа муниципального образования об учреж­дении соответствующего органа и утверждение положения о нем этим представительным органом муниципального образования.

Возможные модели систем органов и выборных должностных лиц местного самоуправления и порядка их избрания или образова­ния приведены на схемах 1 и 2.

Схема 1

 

¹ Члены муниципальной избирательной комиссии с правом решающего го­лоса назначаются представительным органом местного самоуправления.

Контрольный орган муниципального образования может избираться на­селением или представительным органом.

 

Наименования органов местного самоуправления (представи­тельного, исполнительного, главы муниципального образования) устанавливаются законами субъектов Федерации с учетом нацио­нальных, исторических и иных местных традиций. Вопрос этот не второстепенный и тем более не технический. Он имеет важное зна­чение, так как позволяет людям лучше ориентироваться в системе органов! власти и управления, точнее судить о характере и статусе местных органов. Однако законы субъектов Федерации до 2004 го­да по-разному и даже на своей территории не всегда единообразно определяли наименования органов местного самоуправления, а не­редко предоставляли им свободу в установлении наименований. В результате в России представительные органы местного само­управления имели широкий спектр наименований — Совет, Дума, Собрание, Комитет и т.д. в различных с ними словосочетаниях. То же самое имеет место и в отношении исполнительных органов — глава муниципального образования, глава администрации, глава местного самоуправления, мэр и т. д. Внешне это выглядит чрезвы­чайно демократично, но на практике создает немало трудностей и путаницы.

А. И. Солженицын справедливо отмечал, что «не надо навязы­вать единую терминологию всем. Многообразие форм можно пред­ложить. Но надо что-то рекомендовать для такой огромной стра­ны — какое-то однообразие терминологии и представления, чтобы мы могли понимать, что в другой области делается».

Здравый смысл подсказывает необходимость иметь, как прави­ло, единые по названию органы местного самоуправления. Исклю­чения могут составлять только республики, автономные область и округа.