Организационно-правовой механизм муниципального управления

В международной практике территориальной организации ме­стного самоуправления доминирует административно-территори­альный принцип.

Структура административно-территориального деления зависит от форм государственного устройства. Территория унитарных госу­дарств непосредственно делится на административно-территори­альные единицы. В федеративном государстве субъекты федерации (штаты, земли, республики) имеют свое административно-террито­риальное деление. Система местных органов в унитарных государ­ствах относится к компетенции центральной власти, а в федератив­ных чаще всего к компетенции субъектов федерации.

В некоторых странах используется трехуровневая система тер­риториальной организации местного самоуправления.

Так, например, во Франции территориальными коллективами, имеющими право избирать органы местного самоуправления, явля­ются (по нисходящей) регионы, департаменты, коммуны.

Территориальные границы коммун устанавливаются государст­вом. Они могут подвергаться лишь незначительным корректировкам в соответствии с особой процедурой. Решение выносится орга­ном государственной власти.

Численность населения коммуны устанавливается декретом, ко­торый публикуется после переписи населения (последний такой декрет, опубликованный в 1990 г., был 32-м по счету). Численность населения имеет для коммуны важные административные последст­вия: в зависимости от нее государство устанавливает те или иные дотации, определяет их размер, нормы, регулирующие выборы му­ниципального совета, число советников.

Департаменты были созданы в 1791 г. вместо провинций. Они более жестко, чем коммуны, контролируются правительством при помощи префектов. В них сосредоточена основная часть местных служб министерств. Реформы 1982—1983 гг. существенно расши­рили самостоятельность департаментов.

До 1982 г. к их ведению в основном относились дорожная сеть и социальная помощь. В настоящее время они обладают значитель­ными полномочиями в сфере жилищного строительства, транспор­та, здравоохранения и образования. Департаменты получили право заключать между собой соглашения для достижения общих целей, контролировать хозяйственную деятельность частных лиц.

Самыми крупными административно-территориальными обра­зованиями являются регионы. Они были созданы в 1972 г. До нача­ла 80-х гг. регионы не имели собственных функций по управлению. Им поручалось осуществление отдельных мероприятий (главным образом по развитию экономики) либо государством, либо террито­риальными коллективами. После реформы 1982 г. регионы получи­ли статус местных сообществ с правом проведения в жизнь меро­приятий экономического, социального, научного и культурного развития территорий «при соблюдении целостности, автономии и полномочий департаментов и коммун».

Образование регионов было обусловлено необходимостью пре­одоления препятствий в экономическом и социальном развитии де­партаментов и коммун, связанных с небольшими размерами этих административно-территориальных единиц.

Трехуровневая система территориальной организации местного самоуправления применяется также в Италии (области, провин­ции, коммуны) и других странах.

В большинстве стран, как правило, существует два уровня мест­ного самоуправления — сельские районы (графства, провинции и т.д.) и городские и сельские общины.

Так, в США непосредственными административно-территори­альными подразделениями штатов являются графства. Они имеют-

ся во всех штатах, кроме Коннектикута (упразднены в 1960 г.), Род-Айленда и округа Колумбия. Графства отсутствуют также в от­дельных малозаселенных районах Аляски, Монтаны и Южной Да­коты. В Луизиане они называются округами, на Аляске — бороу. Размеры и населения графств варьируются в очень широких преде­лах. Например, графство Арлингттон в Виржинии занимает всего 26 кв. миль, а округ Северный склон на Аляске имеет около 58 тыс. кв. миль. В графстве Лавинг в Техасе проживает немногим бо­лее 100 человек, а графстве Лос-Анджелес в Калифорнии — около 7 миллионов. В большинстве графств проживает приблизи­тельно по 25 тыс. человек. Число графств, приходящихся на один штат, имеет очень широкий диапазон колебаний — от 3 в штатах Делавэр и Гавайи и до 254 — в Техасе.

Исторически графства создавались как подчиненные админист­ративные подразделения. Они в гораздо большей мере, чем другие административно-территориальные единицы, регламентируются конституциями и законами штатов. В отличие от муниципалитетов большинство графств не наделено правом издания собственных за­конодательных актов. Инициатива создания графств часто исходит не от населения, а от властей штата.

Муниципальным статусом обладают административные едини­цы, имеющие разные наименования — сити, тауны, бороу и вилид-жи. Реальное значение этих терминов в различных штатах неодина­ково, поэтому нельзя провести четкого разграничения между ними. Можно лишь указать на некоторую общую закономерность, кото­рая, однако, нередко нарушается. Статус сити обычно имеют боль­шие и средние города с населением не менее 10 тыс. жителей. Тау­ны и бороу чаще являются небольшими поселениями, насчитываю­щими, как правило, не более 10 тыс. жителей. Они могут быть единицами управления небольшими городами, пригородными рай­онами и сельскими поселениями. Вилиджами обычно называются наиболее мелкие муниципалитеты как в сельской местности, так и в пригородах больших городов. Объем полномочий у таунов и бороу меньше, чем у сити. Еще меньше он у вилиджей, имеющих более простую систему управления.

Процесс образования муниципалитетов (инкорпорация) макси­мально упрощен. Для инкорпорирования необходимо выполнить следующие условия (кроме указанной выше минимальной числен­ности населения).

Во-первых, должна быть составлена петиция от жителей с просьбой об инкорпорировании, содержащая указание границ и численности населения. Под петицией требуется собрать подписи от определенной части жителей поселения, имеющих право голоса (обычно 20 — 25% от их общего числа).

Во-вторых, необходимо провести общее голосование в поселе­нии. Муниципалитет образуется только в том случае, если за это высказалось большинство голосующих. Если предложение отверга­ется, то следующие попытки инкорпорирования могут быть пред­приняты только через определенный, установленный властями штата период времени.

В-третьих, секретарь штата должен официально удостоверить итоги голосования и соответствие инкорпорируемой территории ус­тановленным требованиям.

Подавляющее большинство муниципалитетов (за исключением нескольких десятков «независимых» городов и городов-графств) входит в состав графств.

Отношения муниципалитетов с графствами не строятся на нача­лах соподчинения. Муниципальные корпорации формально явля­ются самоуправляющимися единицами, подконтрольными только властям штата. Но в осуществлении некоторых функций местного управления и полномочий, делегируемых штатами, графствам при­надлежит доминирующая роль.

Необходимо отметить, что административно-территориальный принцип организации местного самоуправления хотя и доминирует, но все же не является единственным.

Так, например, в США функционируют школьные и специаль­ные округа.

Школьные округа традиционно выделяются в особую группу территориальных органов управления. В них создаются избирае­мые населением советы, которые обладают правами взимать специ­альный поимущественный налог для финансирования строительст­ва и содержания школ, получать и распоряжаться федеральными и штатными субсидиями на развитие образования, нанимать препода­вательский состав и под общим контролем штата и графства зани­маться всеми практическими вопросами организации школьного об­разования.

Специальные округа по функциональному признаку делятся на 19 типов. В число наиболее распространенных входят пожарные (4187), водоснабжения (2480), по охране почв (2431), жилищного строительства (2408), дренажные (2255), санитарные (1610). Очень распространены также округа по дорожному строительству, общественному транспорту, ирригации и охране вод, энергоснабже­нию, здравоохранению, рекреации и другие. Абсолютное больший-

ство специальных округов (93,3%) являются строго целевыми по / своему назначению.

Границы округа часто пересекаются с границами других окру­гов и административно-территориальных единиц.

В некоторых странах не во всех административно-территори­альных единицах существуют органы местного самоуправления. Например, во Франции они отсутствуют в округах и кантонах, в Германии — в правительственных округах. В Великобритании Акт о местном управлении 1985 г. упразднил органы местного само­управления Большого Лондона и метрополитенских графств в Анг­лии. Кроме того, не существует советов графств в Северной Ирлан­дии.

Определяющим признаком местного самоуправления является наличие выборных представительных органов.

Так, во Франции представительным органом коммуны является муниципальный совет. Число муниципальных советников колеб­лется в зависимости от численности населения коммуны:

— 9 человек для коммун численностью менее 100 жителей;

— 25 для коммун численностью от 2500 до 3499 жителей;

— 53 для коммун численностью от 80 тыс. до 99 999 жителей;

— 69 для коммун численностью от 300 тыс. жителей и выше (за исключением Парижа, Лиона и Марселя);

— Париж: 163 советника;

— Марсель: 101 советник;

— Лион: 73 советника.

Муниципальные советники избираются на шестилетний срок. При этом переизбирается весь состав муниципального совета.

Муниципальный совет избирает из своего состава постоянные или временные комиссии. Они обеспечивают непрерывность в рабо­те советов в период между сессиями. Кроме того, комиссии изучают конкретные вопросы, прежде чем они выносятся на сессию, и выра­батывают по ним рекомендации.

Руководящим органом департамента является Генеральный со­вет. Советники избираются на шестилетний срок. При этом каждые три года проводится переизбрание не менее половины депутатов. Это позволяет избегать резких перемен, возможных при полном об­новлении.

Генеральный совет из своего состава избирает бюро, председа­теля, его заместителей сроком на три года. Генеральный совет явля­ется постоянно действующим органом.

Представительным органом региона является Региональный со­вет, который полностью обновляется один раз в шесть лет. В США выборные муниципальные органы действуют в графст­вах, городах, таунах, тауншипах и вилиджах.

Средняя численность городских советов в США составляет 5 — 7 членов (63% муниципалитетов имеют от 5 до 10 депутатов, около 28% — менее 5 депутатов, 9% — более 10 депутатов). Исклю­чение составляют некоторые крупные города. Например, в город­ском совете Чикаго — 50 советников, Кливленда — 33, Нью-Йор­ка — 25.

Муниципальные советы графств, как правило, насчитывают 3 — 5 членов, иногда встречаются советы из 9 и совсем редко — 30, 50 и более человек. Так, население крупнейшего графства Лос-Анд­желес в Калифорнии представлено советом из 5 депутатов (на од­ного члена совета приходится более миллиона граждан). Советы специальных округов обычно состоят из 3 — 5, очень редко 7 чле­нов.

В прошлом численность муниципальных советов в США была большей. В отдельных случаях они насчитывали свыше 200 чело­век. В настоящее время коллегия из 15 советников считается уже большой.

В Германии представительным органом общины является совет (общинное представительство). Количество членов в нем зависит от численности населения: в общинах с населением до 1 тыс. чело­век избирается 8 членов, до 3 тыс. — 14, до 5 тыс. — 16 и т.д. Мак­симальное количество членов общинного совета 80 человек (если жителей более 1 млн.).

В Италии представительным органом местного самоуправления в общине является общинный совет. Он избирается сроком на 5 лет в количестве от 15 до 80 депутатов (в зависимости от численности населения).

Провинциальный совет избирается населением провинции на 5 лет в количестве от 24 до 45 членов (в зависимости от численно­сти населения).

Представительным органом самоуправления области является областной совет, который избирается гражданами тайным голосо­ванием. Количество депутатов в зависимости от численности насе­ления области колеблется в пределах от 30 до 80 человек. Област­ной совет избирает бюро в составе председателя, двух его замести­телей и двух секретарей, трех контролеров и постоянные комиссии.

В Болгарии представительным органом местного самоуправле­ния является общинный совет. Число депутатов общинного совета зависит от количества жителей общины — от 9 (до 1000 жителей) до 65 (свыше 100 тыс. жителей) человек. Столичный общинный со-

вет состоит из 101 советника. Из своего состава общинный совет / тайным голосованием избирает председателя, постоянные и вре­менные комиссии.

В Польше представительным органом гмины является совет. В 1 него входят избранные населением прямыми выборами депутаты в количестве от 15 (в гминах с населением до 4 тыс. жителей) до 45 (с населением до 200 тыс. жителей). Каждые следующие 100 тыс. жи­телей дают право увеличивать количество депутатов на 5 человек, однако общее количество депутатов совета гмины не должно превы­шать 100 человек. Срок полномочий совета — 4 года.

Совет гмины избирает из своего состава председателя и 1 — 3 ви­це-председателей. Выборы проводятся путем тайного голосования.

На территории воеводства гмины образуют представительный орган, получивший название самоуправляющегося сеймика. Выбо­ры делегатов в сеймик проводят советы гмин тайным голосованием из состава своих членов (в гминах с населением до 20 тыс. жите­лей — одного делегата, до 50 тыс. жителей — 2, до 100 тыс. — 3, более 100 тыс. — по 1 дополнительному делегату на каждые 100 тыс. жителей).

Основной формой работы представительных органов являются сессии (очередные и внеочередные). Частота их проведения неоди­накова. Так, в США муниципальные советы крупных городов обычно заседают еженедельно, а в небольших поселениях — раз или два в месяц. Такова же периодичность заседаний советов графств, таунов и тауншипов. В Великобритании закон предусмат­ривает для муниципальных советов минимум 4 заседания в год. Со­веты графств заседают чаще, обычно 6 раз в год, прочие советы — ежемесячно.

Во Франции муниципальные советы и Генеральные советы де­партаментов обязаны собираться не менее четырех раз в год.

Сессия муниципального совета, посвященная принятию бюдже­та, длится шесть недель, прочие — 15 дней. В некоторых неболь­ших городах советы собираются ежемесячно только для того, чтобы рассмотреть (утвердить или отвергнуть) решения, принятые на бю­ро совета и мэром. Бюро совета собирается еженедельно для опера­тивного решения текущих вопросов. В Японии советы собираются на очередные сессии 4 раза в год. В марте, когда утверждается про­ект местного бюджета, сессия длится от 20 до 28 дней. Продолжи­тельность остальных — в среднем 10 дней. В Италии муниципаль­ные советы обязаны собираться не реже двух раз в год. Собрание коммунальных уполномоченных в Швеции заседает один раз в ме­сяц. Применяются разнообразные способы голосования — подняти­ем руки, поименное, тайное с помощью бюллетеней и др.

В США заседания муниципальных органов проходят открыто для всех. Каждый житель по предварительной заявке может на них выступить. Для информирования населения используются специ­альные бюллетени и кабельное телевидение. Во Франции на заседа­ние сессии может прийти (правда, без права на выступление) лю­бой гражданин. Перед каждым заседанием развешиваются афиши с повесткой дня. Гласность работы обеспечивается также при помо­щи издаваемого советом ежемесячного журнала, в котором сообща­ется о проделанной и предстоящей работе. В Великобритании нака­нуне сессии вывешиваются объявления, информирующие населе­ние о дате ее проведения, а иногда и о повестке дня. Издается также бесплатная газета (до 15 страниц), в которой публикуются финан­совые отчеты, результаты контрольных проверок работы различ­ных коммунальных служб, сообщения об общественных мероприя­тиях.

Народные избранники в Германии, Норвегии и ряде других стран работают на общественных началах. Во Франции депутаты совмещают свою деятельность в муниципальном совете с основной работой по специальности. Только мэр работает постоянно. Его за­местители освобождаются для исполнения своих обязанностей в муниципалитете только на один день в месяц. Муниципальный со­вет может (но не обязан) устанавливать своим членам плату.

В Великобритании советники не получают жалованья. Считает­ся, что депутаты избираются в совет не зарабатывать, а служить ин­тересам территории. Депутатскую деятельность они совмещают с основной профессией. Правда, советники могут претендовать на единообразную налоговую льготу или на возмещение финансовых потерь, вызванных их деятельностью в совете. Они также имеют право на оплату транспортных и командировочных расходов (кро­ме членов приходских советов в пределах своих территорий).

В Японии, напротив, депутатам выплачивается ежемесячное жалованье. Например, советники средних городов получают зар­плату в размере 440 тыс. иен (это примерно на 1/3 выше среднеме­сячной зарплаты по стране). Помимо этого, каждый из них получа­ет 260 тыс. иен на «исследовательскую работу» и 120 тыс. иен на «ознакомительные поездки» в другие префектуры и города. В дни сессии советникам начисляются суточные в размере 2 тыс. иен (приблизительная стоимость завтрака и обеда). При этом не запре­щается заниматься предпринимательской деятельностью или иметь другие частные заработки. Оплата деятельности муниципальных

советников предусмотрена в США и ряде других стран в виде еже- / годных выплат определенных сумм или пособия за посещение засе­даний совета.

Для современного муниципального управления характерно со- (единение выборных органов с развитым административно-управ­ленческим аппаратом.

Аппарат муниципалитетов превратился к настоящему времени в одно из крупнейших звеньев управленческого механизма. Так, в США на муниципальной службе находится 6407 тыс. человек (55,8% общего числа наемных работников государственного секто­ра). Из каждых 10 тыс. всех наемных работников страны 268 заня­ты в сфере муниципального управления. В местном управлении Ве­ликобритании заняты 2344 тыс. наемных работников (10,4% рабо­тающего населения). Таким образом, местное самоуправление является крупнейшим работодателем. В США и Великобритании оно нередко характеризуется как «крупнейший бизнес современно­сти», это относится и к муниципальным системам других развитых стран.

В США основные требования организации муниципального ап­парата содержатся в конституциях, муниципальных и администра­тивных кодексах штатов. Однако муниципалитеты, имеющие хар­тии самоуправления, располагают возможностью выбора организа­ционных вариантов исполнительного механизма. В Великобритании законодательство определяет, какие административные должности обязательны для муниципалитетов того или иного вида. Создание других административных подразделений производится, как пра­вило, с одобрения соответствующих министерств по усмотрение са­мих муниципальных органов, кроме приходских.

Ведущими началами в строении муниципального администра­тивного аппарата являются его отраслевая (линейная) и функцио­нальная департаментализация. Департаменты и приравненные к ним органы образуются для управления отдельными отраслями или группами отраслей муниципальной деятельности. Число и виды этих подразделений варьируются по видам и ступеням органов ме­стного самоуправления.

Так, в городах Германии структура органов исполнительной власти построена на единых для всех земель принципах. Админист­рация делится на департаменты, имеющие унифицированную нуме­рацию. Во главе каждого департамента стоят избранные или назна­ченные (в зависимости от типа органа управления) руководители. Каждый департамент имеет свою структуру, которая в разных го­родах может различаться. Наиболее типичными подразделениями городской администра­ции являются следующие органы.

1. Департамент общего управления — ведомство городского со­вета и его председателя — проводит подготовку к проведению засе­даний совета и его комиссий, руководит работой администрации по выполнению их решений. Включает следующие службы:

— главное ведомство — решает основные организационные во­просы;

— управление кадрами — руководит кадровой политикой и де­лопроизводством, занимается поиском рабочих мест, увольнением и перемещением по службе, заработной платой и вознаграждением служащих;

— ведомство информации — руководит пресс-службой, забо­тится об имидже города, информирует общественность о решениях совета и его планах, готовит и обслуживает конгрессы, съезды, пуб­личные мероприятия, выпускает проспекты, схемы города, плака­ты, организует экскурсии;

— служба статистики — собирает и обобщает периодические и разовые статистические данные по всем основным параметрам го­родского развития (в том числе по результатам выборов, демогра­фии, экономике, здравоохранению, культуре и т.д.);

— ведомство ревизии — контролирует использование бюджет­ных средств, проверяет предоставление государственных заказов и годовую отчетность (подчиняется непосредственно совету города);

— городской архив — хранятся документы, карты, планы, фо­тографии, фильмы, видеокассеты, газеты, брошюры (в ряде горо­дов к нему относится и городская историческая библиотека).

2. Департамент финансов — руководит финансовой деятельно­стью городских органов. Включает следующие службы:

— городское казначейство — управляет казной, готовит бюд­жетный план, охватывающий все доходы и расходы города, опреде­ляет инвестиционную политику, готовит финансовый годовой от­чет;

— городская касса — несет ответственность за финансовые опе­рации города;

— налоговое ведомство — учитывает и взимает налоги (промы­словые, поземельный, налог на доходы со зрелищных и увесели­тельных мероприятий, налог на содержание собак, налоги на сточ­ные воды, уборку улиц, вывоз мусора и др.);

— ведомство по недвижимости —- занимается приобретением зе­мельных участков, необходимых для строительства школ, детских игровых площадок, парков, культурных и социальных учрежде-

ний, предоставлением земельных участков личным или обществен- / ным застройщикам в целях улучшения городской инфраструктуры и стимулирования предпринимательской активности (для достиже­ния этих целей практикуются такие методы, как ограничение прав I на земельные владения через завершение арендных договоров или ' договоров на временную передачу земли в право пользования);

— ведомство обновления города и землеустройства осуществля­ет работы по управлению процессом использования, восстановле­ния и поддержания городских земель.

3. Департамент безопасности и поддержания порядка — обеспе­чивает соблюдение правовых норм, осуществляет меры по поддер­жанию общественного порядка. В его состав входят следующие службы:

— правовое ведомство — осуществляет юридическое обслужи­вание городских органов, ведение судебных процессов, страхова­ние городской собственности, мировое посредничество, уголовное преследование нарушений юридических предписаний по регистра­ции продукции или загрязнению города, подготовку выборов миро­вых судей, обработку данных по нарушению общественного поряд­ка (особенно в дорожно-транспортной сфере);

— дорожно-транспортное ведомство — осуществляет допуск ав­томобилей к эксплуатации, контроль за безопасностью движения, выдачу водительских прав, обучение вождению;

— ведомство общественного порядка — занимается борьбой с эпидемиями, обустройством психиатрических клиник, эксплуата­ционным обслуживанием печных труб, гражданской обороной, чи­сткой гаваней, использованием общественных путей передвижения, защитой потребителя при открытии кафе, игровых залов, контро­лем за выставками, специальными и ходовыми ярмарками;

— адресный стол и бюро прописки — ведут регистрацию и про­чие дела, связанные с пропиской и установлением гражданской принадлежности, работу с иностранцами, занимаются предоставле­нием убежища;

— ведомство гражданских состояний — протоколирует все зна­чимые события в жизни человека и выдает свидетельства и грамо­ты, их удостоверяющие;

— пожарная команда — включает отдел управления, подготов­ки, техническую службу и противопожарную охрану.

4. Департамент культуры и образования — делится на ряд ве­домств в соответствии с расположенными в городе институтами и учреждениями образования и культуры:

— школьное ведомство — решает задачи по реализации плана школьного образования, расширению и перестройке школьных зда­ний, спортивных залов, подготовке учителей и учебных средств, про­ведению педагогических и информационных мероприятий и т.п.;

рт бюро и институты — осуществляют управление высшими и другими учебными заведениями, музеями, библиотеками, музы­кальными школами, театрами.

5. Департамент по делам молодежи, здравоохранения и соци­альным проблемам. Включает следующие службы:

— ведомство социального обеспечения — оказывает помощь престарелым, тяжелобольным, жертвам войны, бездомным;

— служба по делам молодежи — осуществляет работу с молоде­жью (забота о детях, посредничество в усыновлении, юридическая помощь и т.д.);

— спортивное ведомство — управляет работой спортивных со­оружений, организует проведение массовых спортивных мероприя­тий;

— ведомство здравоохранения — осуществляет следующие функции: охрана здоровья населения, оказание медицинской помо­щи, проведение врачебного освидетельствования и экспертизы, управление институтом правовой медицины и службой социальной психиатрии, институтом гигиены и службой медицинских исследо­ваний, службой химической и продовольственной проверки;

— ведомство компенсации и страхования — гарантирует возме­щение имущественных убытков по причинам войны, изгнания и бегства, осуществляет страхование граждан по болезни и от несча­стных случаев, пенсионное страхование рабочих и служащих.

6. Департамент строительства включает следующие службы:

— ведомство управления строительством;

— ведомство городского планирования;

— землемерное ведомство;

— строительный надзор;

— жилищное ведомство;

— высотное строительство;

— «низкое» строительство;

— служба озеленения.

Департамент управления общественными службами и департа­мент экономики и транспорта имеют существенно различающуюся в разных городах структуру (особенно департамент экономики и транспорта, связанный со спецификой городского хозяйства).

Анализ деятельности основных административных учреждений позволяет сделать вывод о наличии в Германии четко организован-

ной и достаточно унифицированной системы городской исполни-тельной власти.

В Великобритании муниципалитеты графств и городов-графств образуют в среднем по 16 департаментов; муниципалитеты неграф-ских городов и округов — 4 — 6. Обязательными для графств, горо­дов и округов является назначение клерка, казначея, руководите­лей медицинской службы и просветительных учреждений; санитар­ного инспектора, главного констебля. Эти лица являются главами соответствующих департаментов. Однако в крупнейших муниципа­литетах существует более мелкое департаментское деление; напри­мер, создаются отдельные департаменты жилищ, дорожного хо­зяйства, транспорта, социального обслуживания, музеев и т.д. Обычными для них являются департаменты планирования и обще­ственного снабжения (ведают закупками и поставками оборудова­ния и материалов для всех муниципальных служб). В ряде муници­палитетов имеются самостоятельные юридические департаменты.

Широкое распространение получили муниципальные «бюро ор­ганизации и методов» в составе одного или нескольких квалифици­рованных специалистов по организации управления, занимающих­ся проблемами модернизации структуры муниципалитета и методов деятельности его служб, разработкой методики решений различных управленческих задач. При разработке проектов и программ в об­ласти капиталовложений, использования материально-финансовых и трудовых ресурсов, развития населенных пунктов крупные муни­ципалитеты прибегают к математическим методам анализа, исполь­зуя собственные вычислительные центры и платные услуги част­ных фирм.

В США типичными отраслевыми органами муниципалитетов графств, крупных и средних городов являются следующие департа­менты: полиции, общественных работ, коммунального хозяйства, просвещения, здравоохранения, социального обслуживания, пар­ков и развлечений, пожарной охраны. Функциональное звено ис­полнительного аппарата обычно включает департаменты финансов, юстиции и кадров. В небольших городах и тауншипах нередко об­разуются лишь два департамента — общественных работ и финан­сов (или секретариат во главе с клерком). Практикуется объедине­ние двух или более департаментов под руководством одного лица, например, директор департамента общественных работ возглавляет и департамент коммунального хозяйства.

В США широкое распространение получили коллегиальные ад­министративные органы — комитеты и комиссии. Они во многом аналогичны комиссиям муниципальных советов, но входят в состав исполнительного аппарата. Комитеты и комиссии комплектуются на двухпартийной или непартийной основе. Их члены обычно на­значаются на долгий срок с применением принципа частичного об­новления состава. Досрочное смещение с должности в этих органах крайне затруднено.

В одних случаях комитет или комиссия сосуществует с соответ­ствующим департаментом, будучи его коллегиальным шефом (председатель этой коллегии нередко назначается и начальником департамента). В других случаях комитет или комиссия имеет соб­ственный аппарат, самостоятельно осуществляя управление той или иной сферой муниципальной деятельности.

Кроме того, в США мэры и управляющие нередко имеют лич­ные секретариаты (из специалистов и доверенных помощников), осуществляющие консультативные и подготовительные функции при разработке долгосрочных программ. В их составе создаются группы системного анализа, бюджетные бюро, органы, ведающие контактами с прессой и населением.

Перестройка и перевооружение администрации муниципалите­тов на базе современных организационных теорий и новейших ме­тодов менеджмента, внедрение научных требований в организацию управления способствуют ее эффективности.

Формирование кадров аппарата местного управления, регули­рование правового положения и условий труда муниципальных служащих осуществляется на основе правовых норм и организаци­онных установлений, охватываемых институтом муниципальной службы.

Правовое регулирование муниципальной службы осуществля­ется государственными органами и муниципалитетами.

Так, в США вопросы формирования кадров муниципального аппарата и правового положения органов местного самоуправления регламентируются конституциями и законами штатов, а также хар­тиями муниципалитетов. Косвенное, но весьма заметное влияние на содержание этих актов оказывает федеральное законодательство, которое ставит предоставление муниципалитетам федеральных суб­сидий по различным программам экономических и социальных ме­роприятий в зависимость от принятия этими органами определен­ных критериев организации муниципальной службы. В Великобри­тании правовой статус и оплата труда муниципальных чиновников регулируются законами, а также в известных пределах самими ме­стными властями. Специфической особенностью британской систе­мы регулирования является участие в ней профессиональных орга­низаций: Ассоциации государственных и муниципальных чиновни-

ков (НАЛГО), охватывающей 90% служащих местного управления;; Национального союза государственных и муниципальных рабочих, охватывающего 770 тыс. рабочих органов местного управления; профсоюзов учителей, пожарных и некоторых других. Их предста- • вители на паритетных началах с представителями муниципальных властей входят в общегосударственный национальный объединен­ный совет по вопросам административной, профессионально-техни­ческой и конторской службы, который разрабатывает предложения о системе подбора, подготовки, классификации и оплаты муници­пальных чиновников, и в его местные филиалы, рассматривающие конфликты между органами местного самоуправления и их штат­ным персоналом.

В ряде стран имеются специализированные органы, ведающие кадровыми вопросами. Так, в США — это муниципальные комис­сии гражданской службы, подчиненные муниципальным советам или непосредственно главам муниципальных администраций, и де­партаменты кадров; в Великобритании — комитеты муниципаль­ных советов по вопросам кадров. Важнейшими обязанностями этих органов являются разработка схем классификации служащих и схем должностных окладов, осуществление совещательных или распорядительных полномочий по отбору кандидатов и назначению на вакантные должности, рассмотрение трудовых конфликтов в му­ниципальном аппарате. В США мелкие муниципалитеты нередко лишены собственных кадровых служб, функции которых осущест­вляются комиссиями и департаментами гражданской службы шта­тов. В Великобритании к муниципальным органам управления кад­рами примыкают местные филиалы Национального объединенного совета и других подобных организаций, которые служат инстру­ментом для ведения переговоров и предотвращения конфликтов.

В США согласно действующей схеме Международной ассоциа­ции городских управляющих выделяется шесть классов муници­пальных служащих:

— общий административный, охватывающий управляющих и их непосредственных помощников;

— специальный административный, охватывающий руководи­телей департаментов и их помощников;

— класс функциональных специалистов, в который входят ве­дущие специалисты департаментов, например инженеры, медики и пр.;

— смешанный, охватывающий чиновников ниже уровня на­чальников бюро и секций департаментов;

— класс исполнителей низшего ранга;

— класс секретарей и конторских служащих.

В каждом классе выделено несколько подклассов, которые, в свою очередь, подразделяются на ступени. Продвижение чиновни­ка по служебной лестнице на вышестоящую ступень, в вышестоя­щий подкласс и класс приводит к определенному повышению его заработка. Каждый класс в муниципальных классификационных схемах охватывает должностные позиции в различных отраслях местного управления, которые определяются по признакам сходст­ва, степени сложности и ответственности функций, выполняемых чиновниками данного класса.

В Великобритании, как и в США, классификационные схемы принимаются самими муниципалитетами. Однако они в основном строятся по единой модели, рекомендованной Национальным объе­диненным советом. В британской схеме высшим классом является класс администраторов и специалистов, затем следуют смешанный класс чиновников, совмещающих функции специалистов с канце­лярскими обязанностями, высший канцелярский и низший — об­щий класс исполнителей, осуществляющих узкий круг обязанно­стей в рамках указаний начальников. Особая классификационная схема существует для муниципальных рабочих. Споры по вопросам классификации служащих рассматриваются местными отделения­ми Национального объединенного совета.