Акты местного самоуправления

Нижний, или первичный, уровень нормативного правового регулирования муниципалъно-правовых отношений образуют акты, принимаемыемуниципальными органами и непосредственно населением. Их также можно классифицировать по группам. Первую группу образуют уставы муниципальных образований: районов, городов, районов в городе, поселков, сел и иных административно-территориальных образований.

С точки зрения содержания уставы представляют собой учредительные акты, в которых определяется структура местного самоу­правления, конкретные пределы его действия (границы муниципального образования), вопросы, отнесенные к его ведению, соотношение форм непосредственной и представительной демократии, состав и структура муниципальных органов, взаимоотношения ме­ду ними, гарантии, ответственность и взаимоотношения с иными уровнями местного самоуправления и органами государственной власти и др. Конкретные требования к содержанию устава изложены в ст. 8 Федерального закона 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». По сути, это «мини-конституция», действующая в пределах отдельного муниципального образования.

Такой устав может быть утвержден населением муниципального образования на местном референдуме либо принят выборным представительным органом местного самоуправления. Независимо от формы его принятия он подлежит государственной регистрации в порядке, установленном законом субъекта Федерации. Органом, осуществляющим государственную регистрацию устава муниципального образования, может выступать администрация субъекта Федерации либо управление юстиции субъекта Федерации. Иногда это функция возлагается на регистрационную палату области, края, города федерального значения.

Необходимость государственной регистрации устава муниципального образования обусловлена двумя причинами. Во-первых, государственная регистрация в данном случае выступает одной из форм государственного контроля за местным самоуправлением, который, в свою очередь, имеет задачу наиболее полного обеспечения реализации права граждан на участие в местном самоуправлении. Во-вторых, учитывая двойственную природу актов местного самоуправления, о которой шла речь выше, государственная регистрация устава муниципального образования является обязательным элементом процедуры его принятия. Однако вступление его в силу по закону обусловлено исключительно фактом его обнародования, а не регистрации. При этом отказ в государственной регистрации может быть обжалован в судебном порядке.

Вторую группу источников муниципального права данного уровня составляют правовые акты выборных представительных и исполнительных органов местного самоуправления, а также иных должностных лиц местного самоуправления. Названные органы со­гласно ст. 20 Федерального закона 1995 г. и в соответствии с уста­вом являются юридическими лицами. Поскольку Закон предусмат­ривает обязательную государственную регистрацию устава муници­пального образования, только после нее перечисленные органы местного самоуправления приобретают статус юридического лица, а издаваемые ими акты — характер нормативных правовых актов, источников муниципального права, за исключением нормативных правовых актов, затрагивающих права, свободы и законные инте­ресы человека и гражданина, которые вступают в силу только по­сле их официального опубликования (обнародования).

Если говорить об иерархии рассматриваемых актов, то среди них наибольшую значимость имеют решения выборных представи­тельных органов местного самоуправления — собраний народных представителей (в отдельных субъектах Федерации — Советов). Особое место в системе источников муниципального права этих ак­тов обусловлено их компетенцией, о которой пойдет речь ниже, и их представительным характером. Фактически данные органы наи­более адекватно выражают волю большинства избравшего их насе­ления.

Третье по значению место в системе источников муниципаль­ного права занимают акты глав муниципальных образований. Дан­ный муниципальный орган следует отнести к числу органов испол­нительной власти на местном уровне. Поэтому его акты занимают в иерархии актов муниципальной власти положение на ступеньку ни­же, чем акты выборного представительного органа местного само­управления. Это проявляется не только в перечне вопросов, решае­мых главой муниципального образования, но и в обязательности решений представительного органа местного самоуправления для главы муниципального образования и в праве первого отменять или приостанавливать решения последнего в случае их несоответствия закону или уставу муниципального образования.

Четвертую, завершающую, группу источников муниципаль­ного права составляют нормативные правовые акты иных должно­стных лиц, назначаемых представительным органом местного само­управления или главой муниципального образования. Речь идет о функциональных подразделениях исполнительной власти на мест­ном уровне: фондах муниципального имущества, земельных коми­тетах, отделах архитектуры и т. д. Руководители этих подразделе­ний также имеют право издавать в пределах своей компетенции нормативные правовые акты по ряду вопросов.

Однако далеко не все вопросы организации деятельности мест­ного самоуправления могут быть решены выборными (назначенны­ми) органами местного самоуправления. Некоторые — наиболее значимые — решаются населением непосредственно на сходах, соб­раниях, путем опроса и проведения местного референдума. Статус каждого из перечисленных решений различный.

В том случае, если собрание, сход граждан созывается по мере необходимости для решения наиболее важных вопросов местного значения и параллельно действует выборный представительный ор­ган местного самоуправления, то решения схода имеют высшую юри­дическую силу по отношению ко всем остальным органам местного са­моуправления, действующим в данном муниципальном образовании.

Если представительный орган местного самоуправления в данном муниципальном образовании не избирается, то его функции переходят к сходу, собранию граждан, а решения имеют ту же юридическую силу, что и решения представительного органа местного самоуправления. Решения местного референдума в соответствии со ст. 3 Конституции РФ во всех случаях имеют высшую юридическую силу независимо от формы его проведения.

Что же касается опроса, то его результаты имеют значение для выборных органов местного самоуправления, однако могут быть подвергнуты коррективам в ходе дальнейшей нормотворческой дея­тельности. Однако, исходя из смысла ст. 3 Конституции РФ, реше­ния, принятые населением непосредственно, должны иметь боль­шую юридическую силу, чем акты выборных (назначенных) муни­ципальных органов соответствующего уровня.

Подводя итог сказанному, необходимо отметить, что акты мест­ного самоуправления составляют нижний (первичный) уровень ис­точников муниципального права. Это наиболее конкретные по сво­ему содержанию акты, на характер которых в наибольшей степени может оказать влияние население муниципального образования. Данные акты должны:

• отвечать требованиям законности как по форме, так и по со­держанию;

• быть изданными в пределах компетенции соответствующего органа местного самоуправления или вопросов ведения соответст­вующего муниципального образования;

• подвергаться в случаях, установленных законом, государст­венной регистрации;

• публиковаться (обнародоватъся) для всеобщего сведения;

• приводиться в соответствие с актами (решениями), издан­ными органами государственной власти и местного самоуправле­ния.

 

 

Глава

ФУНКЦИИ

МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ И ПРЕДМЕТЫ ВЕДЕНИЯ МУНИЦИПАЛЬНЫХ ОБРАЗОВАНИЙ