Становление местного самоуправления в России и в мире

Местное управление с элементами самоуправления в том или ином виде существовало на всех этапах развития человеческого об­щества¹. Однако его становление как самостоятельного правового института и системы органов власти приходится на период Средне­вековья, когда в крупных европейских городах происходит форми­рование муниципального управления². Создание собственной сис­темы управления, независимой от центральной, «коронной», вла­сти, явилось естественной реакцией городского населения — купцов, ремесленников, городских обывателей — на усиление вла­сти монарха в период формирования централизованных госу­дарств. В сельской местности этот процесс шел значительно мед-

------------------------

См.: Институты самоуправления: историко-правовое исследование. М., 1995.

² Термин municipium в переводе с латинского означает «самоуправляющая-^Ся община». Так в Древнем Риме называли города с правом самоуправления.

 

ленней по причине сохранявшегося в большинстве государств Ев­ропы крепостного права и мелкособственнической психологии крестьянства.

В современном виде местное самоуправление сложилось в XIX в. как результат победы либерально-демократических реформ, выра­зившихся в признании правовыми системами большинства госу­дарств теории естественного права, свободы как высшей ценности, автономии человека, его прав и свобод от государства и в ряде слу­чаев —,от общества. Все эти принципы получили закрепление в конституциях европейских государств и вызвали серию муници­пальных реформ в Англии, Франции, Германии и других евро­пейских государствах. Не случайно английский исследователь Д.Е. Эшфорд называет концепцию местного самоуправления данного периода продуктом либерально-демократического государ­ства XIX в.¹.

В этот период, как отмечает Г.В. Барабашев, местные предста­вительные органы считались «как бы четвертой властью, связанной законами и судебным контролем, но не подчиненной правительству и его органам в центре и на местах»².

Вместе с тем либеральная модель общественного устройства яв­ляется переходной к более высокому уровню общественного разви­тия — демократическому государству. И в силу своего переходного характера данная модель редко бывает устойчивой. Переход от нее возможен как в прогрессивном направлении к более стабильным формам демократий, так и в сторону регресса — установлению ав­торитарного, недемократического политического режима. В качест­ве характерного примера можно привести Россию, где на смену ли­беральным реформам середины XIX в. (в том числе и муниципаль­ной) пришел более жесткий политический режим конца XIX — начала XX в.

К тому же либеральная модель общественного устройства имеет и ряд недостатков по существу: эгоистическое, ограниченное пони­мание свободы; отсутствие механизмов, препятствующих росту со­циального неравенства, и, как следствие, нарастание социальных конфликтов. Все эти факторы усиливают неустойчивость либераль­но-демократического режима. Как отмечает В.Г. Игнатов, «по мере экономического и социального развития чрезмерный акцент на лич-

-------------------------

¹ Игнатов В. Г. и др. Региональные особенности местного управления и са­моуправления. Ростов-на-Д., 1996. С. 5.

² Барабашев Г.В. Муниципальные органы современного капиталистиче­ского государства. М., 1971. С. 102.

 

ности, ее свободе не позволяет быстро реагировать на политические изменения в обществе, направленные на расширение государствен­ного регулирования, проведение активной инвестиционной, налого­вой или любой другой хозяйственной политики»¹.

В таких условиях органы местного самоуправления либо слива­ются с системой органов государственной власти, становясь «аген­тами» центра на местах, решающими наряду с общими вопросы ме­стного значения, либо приобретают внешние черты государствен­ных органов, в действительности имея иную правовую природу, но отвечающую общим принципам публичного управления.

Характерными особенностями современного этапа развития ме­стного самоуправления за рубежом являются децентрализация и деконцентрация власти, автаркия органов местного самоуправле­ния.

В основном различают две системы местного самоуправления, действующие в развитых странах: англосаксонская, или англо-аме­риканская, и континентальная, или французская, модели. Некото­рые авторы выделяют еще советскую модель организации местного самоуправления, но, как будет показано ниже, Советы имели весь­ма отдаленное сходство с реальным местным самоуправлением.

Для англосаксонской модели характерна значительная автоно­мия органов местного самоуправления от государства, выборный характер органов представительной и исполнительной власти на местах. Различаются две формы соотношения между этими органа­ми: «слабый мэр — сильный совет» и «слабый совет — сильный мэр». В первом случае мэр избирается муниципальным советом, ему подотчетен и может быть в любой момент смещен со своей должности. Во втором случае он избирается населением, ему подот­четен и обладает высокой степенью самостоятельности по отноше­нию к муниципальному совету.

Естественно, что такая автономия не означает отсутствие кон­троля за органами местного самоуправления со стороны государст­ва. Правда, в большинстве случаев он осуществляется косвенным путем: через центральные министерства (в Великобритании эта Функция возложена на министерство окружающей среды) и суды.

Для континентальной модели характерно прямое государствен­ное управление, осуществляемое по принципу «пирамиды» — вер­тикального подчинения нижестоящих звеньев вышестоящим. Во Франции, на родине континентальной системы местного само-

----------------------

Игнатов В.Г. и др. Указ. соч. С. 6.

 

управления, исполнительную власть в областях осуществляет пра­вительственный комиссар, а в провинциях — подчиненный ему префект, назначаемый президентом. Наряду с осуществлением го­сударственных функций: руководство полицией, железными доро­гами, органами юстиции и др. — названные органы контролируют деятельность органов местного самоуправления — муниципальных советов, избираемых населением провинций и коммун. Последние, помимо решения местных вопросов, имеют право обжаловать дей­ствия государственных органов исполнительной власти вплоть до президента, который вправе освободить того или иного префекта от занимаемой должности по требованию Совета коммуны, если ус­мотрит в его действиях нарушение закона. Правда, столь жесткая система характерна только для централизованных унитарных госу­дарств.

В децентрализованных унитарных государствах (по форме ор­ганизации власти близких к федерациям — Италии и Испании) го­сударственный контроль за органами местного самоуправления осуществляется не в столь жесткой форме и сводится преимущест­венно к контролю за законностью издаваемых муниципальными ор­ганами актов. Так, Конституция Италии (ст. 130) предусматривает право администраций областей контролировать законность актов провинций, коммун и иных местных образований. В случае их не­соответствия закону муниципальному органу предъявляется моти­вированное требование о пересмотре этого решения¹.

Несколько иначе местное самоуправление организовано в феде­ративных государствах континентальной Европы. В Германии, на­пример, конкретные вопросы его организации регламентируются конституциями земель (субъектов федерации). Глава исполнитель­ной власти округа также назначается государственными органами, но субъектов федерации. На уровне района и общины действует выборный представительный орган местного самоуправления — муниципальный, или районный, совет, который избирает свой ис­полнительный орган — бургомистра или исполнительный комитет. Однако в некоторых землях бургомистр избирается населением не­посредственно.

В последнее время (особенно после проведения в 80-х годах му­ниципальных реформ во Франции и Великобритании) в развитых зарубежных странах наблюдается тенденция к сближению рассмот­ренных выше моделей организации местного самоуправления.

-------------------

¹ См.: Конституции зарубежных государств. М., 1996. С. 271.

 

Что касается России, то некоторые авторы указывают на зачат­ки местного самоуправления начиная с 988 г.¹. Однако даже нали­чие в губернских и уездных учреждениях (конец XVIII — начало XIX в.) выборных лиц и органов еще не свидетельствовало о само­управлении в современном смысле этого слова².

Начало формированию местного самоуправления положили земская (1864 г.) и городская (1870 г.) реформы. В свою очередь, они стали следствием хронического разложения сословно-крепостнического строя, вызвавшего к жизни крестьянскую реформу 1861 г., в результате которой от крепостной зависимости освободились де­сятки миллионов крестьян, которыми прежде «управляли» (если можно так сказать о юридическом статусе как собственности) не­сколько тысяч российских помещиков. Самодержавная власть не была готова к управлению такой массой в большинстве своем мало­грамотных и необразованных людей. Поэтому единственным выхо­дом из положения стали децентрализация местного управления и развитие на этом уровне начал местного самоуправления.

Положением о губернских и уездных земских учреждениях от 1 января 1864 г. вводились два важнейших принципа организаций местной власти: выборность и самофинансирование. По Положе­нию населением избирались губернское и уездное собрание. Несмотря на то, что выборы были сословными, ограниченными высо­ким имущественным цензом (наличие недвижимого имущества ценой не менее 15 тыс. руб.), они ставили формируемые представи­тельные органы под контроль избирателей. Губернское земское со­брание состояло из 29 — 62 гласных и избиралось сроком на три го­да. Во главе собрания стоял губернский предводитель дворянства, назначаемый императором.

Собрание созывалось один раз в год (не позднее декабря) на сессию продолжительностью до 20 дней. К ведению земских учреж­дений были отнесены:

• устройство путей сообщения;

• общественное призрение (в понимании сегодняшнего дня — со­циальное обеспечение);

• народное продовольствие;

• народное здравоохранение;

• народное начальное образование;

---------------------

См.: Постовой Н.В. Местное самоуправление: история, теория, практика. М., 1995. С. 19-62.

^^м-^: Лазаревский Н.И. Лекции по русскому государственному праву.

 

• общественное устройство;

• тюремное управление;

• составление смет-раскладок, расходование земских сборов;

• раскладка государственных налогов;

• мировой суд и суд присяжных;

•некоторые другие вопросы местной жизни.

Естественно, что все перечисленные вопросы не могли быть ре­шены на сессии. Поэтому на ней прежде всего избирались исполни­тельные органы — губернские управы, состоящие из председателя и двух членов. Им в помощь избирались комиссии, состоящие из гласных, а также лиц, обладавших избирательным правом¹. При­мерно по той же схеме формировались и работали уездные органы местного самоуправления.

Городское самоуправление формировалось на основе Городово­го положения от 16 июня 1870 г. Схема его организации была с тем отличием, что органами городского самоуправления являлись го­родская дума и городская управа. Возглавлял управу городской го­лова, утверждаемый в должности министром внутренних дел или губернатором². Нижний уровень местного самоуправления — воло­стное управление — был создан в 30 —40-е годы XIX в. В ходе ре­формы 1861 г. волостное управление претерпело незначительные изменения и весьма удачно вписалось в структуру местного само­управления пореформенной эпохи. Оно состояло из волостного схода, волостного старшины волостного крестьянского суда.

Вторым важнейшим принципом организации городского и зем­ского самоуправления было его самофинансирование. В рассматри­ваемый период до 60 % собираемых на соответствующей террито­рии платежей оставалось в распоряжении земства (для сравнения: сегодня местные налоги и сборы составляют 10—12 % всех собирае­мых в стране налогов) и до 20 % уходило в казну и губернские фонды. Таким образом, земская и городская реформы 1860-х годов но­сили либерально-демократический характер и имели общие черты, характерные для муниципальных реформ XIX в., проводимых в

странах Европы.

В 90-е годы в России была осуществлена еще одна серия ре­форм органов местного самоуправления. В исторической литерату­ре советского периода такая акция получила наименование «контр­реформ», хотя, на наш взгляд, это слишком поверхностное суждение. Основная цель данных реформ состояла в усилении 5 государственного контроля за местным самоуправлением. Выбор­ные лица представительных органов местного самоуправления счи­тались состоящими на государственной службе, получали чины, звания и носили мундир. Для надзора за земским и городским са­моуправлением были созданы губернские присутствия. Губернатор получил право утверждения наиболее важных решений, принимае­мых органами местного самоуправления; был введен институт зем­ских участковых начальников¹.

Очевидно, что эти действия коронной власти отвечали общеми­ровой тенденции рубежа XIX —XX вв., состоящей в усилении госу­дарственного контроля за местным самоуправлением, осуществляемого не в интересах отдельного человека или группы лиц, а всего общества в целом. Конечной целью реформы должен был стать переход от либерального общества к демократическому, во всяком случае на местном уровне.

В этом же ключе действовало и Временное правительство. Од­нако принятому им 21 мая 1917 г. Закону о земской реформе, к со­жалению, не суждено было осуществиться — началась Октябрь­ская революция.

Безусловно, монархический режим в России к концу своего су­ществования превратился в уродливое явление и был заменен бур­жуазно-демократической республикой. Однако необходимо под­черкнуть, что до октября 1917 г. большинство публично-правовых институтов, и местное самоуправление в их числе, формировалось под воздействием объективных законов общественного развития, чего нельзя сказать о последующем периоде господства Советов.