Европейская Хартия местного самоуправления как источник муниципального права России

 

Как известно, правовые основы любой отрасли права закрепляются в виде юридических норм, содержащихся в нормативно-правовыхактах, которые принято именовать источниками отрасли В соответствии со ст. 15 Конституции РФ общепризнанные и нормы международного права являются частью правовой Системы Российской Федерации. Более того, Конституция РФ устанавливает приоритет правил, установленных международным договором Российской Федерации, нал правилами, установленными федеральным законом.

К этим источникам относятся общепризнанные Принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации, направленные на регулирование мунипипально-правовых отношеннй. Это' прежде, всего универсальные между­народные акты, закрепляющие права и свободы человека: Всеоб­щая декларация прав человека, утвержденная Генеральной Ассамб­леей ООН 10 декабря 1948 г.¹; Международный пакт о граждан­ских it политических правах (196G г.)-; Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах (1466 r.V; Евро­пейская конвенции о защите прав человека и основных свобод < 19:30 г.)¹; Конвенция СИГ о правах и основных свобод**, человека (1995 г,)¹* * ДР.

Основным международно-правовым актом, регулирующим муницидально-правовые отношения, является Европейская Хар­тия местного самоуправления, принятая Советом Европы в 19К5 г., подписанная Российской Федерацией в 1996 г. и ратифицирован­ная федеральным законом от 11 апреля 1998 г А Официально Хартия вступила в силу для Российской Федерации с 1 сентября

1998 г.⁷.

Европейская Хартия о местном самоуправлении — это конеч­ный результат целого ряда инициатив и многолетней работы в рам­ках Совета Европы. Защита и укрепление местной экономики в Ев­ропе с помощью документа, провозглашающего принципы, кото­рых придерживаются все демократические государства и Европе. -это давняя цель европейских местных органов самоуправления, бoлее того, было признано, что такой документ должен обеспечить присоединение тех участников, действия которых вызывают наи­большие споры при защите местных автономии, а именно - цен­тральные правительства, европейских государств.

Совет Европы, возможно, является наиболее подходящей орга­низацией, в рамках которой можно было, разрабатывать и прини­мать этот документ, тем более что в 1957 г. он проявил свое понимание значения местных органов власти, учредив для них представи­тельный орган на европейском уровне, который пал в дальнейшем постоянной Конференцией местных и региональных органов вла­сти Европы (CLRAE).

Именно CLRAE в своей 64-й резолюции (1968 г.) предложила декларацию о принципах местной автономии и призвала Комитет министров Совета Европы принять се. Эту инициативу поддержала консультативная Ассамблея, которая в своей рекомендации № (515 (1970 г.) представила Комитету министров текст, очень близкий к тесту документа CLRAE и разработанный этими органами совмест­но. Однако декларация имела настолько общий и всеобъемлющий характер, что на ее основе было невозможно предпринимать ка­кие-либо определенные действия.

Поэтому новая инициатива CLRAE в 19Н1 г. была основана на более гибком подходе. Но была также высказана точка зрения, что не имеющая обязательной силы декларация не может полностью определить значение местной автономии. Было бы более целесооб­разным предложить правительствам взять на себя жесткие обяза­тельства. Документ должен быть гибким и учитывать различия между национальными конституционными системами и админи­стративными традициями путем предоставления правительствам определенного предела выбора положении, которые они бы счита­ли обязательными.

Логическим завершением такого подхода явилось представле­ние Комитету министров в резолюции CLRAE.Ne 126 (1981 г.) про­екта Европейской Хартии местного самоуправления с предложени­ем принять ее со статусом европейской конвенции. Комитет минист­ров решил передать предложение CLRAE в организационный Комитет но региональным и муниципальным вопросам (CDRM) 1ля их последующего обсуждения на 5-й конференции европейских 1инистров, ответственных за местное самоуправление (Лугано, — 7 октября 1982 г.). В своих заключениях присутствующие на конференции министры признали, что проект Хартии представляет собой важный шаг в выработке определения принципов местной автономии, приняв при этом к сведению пожелания о необходимости придания Хартии формы, имеющей обязательную силу конвенции, об определенных аспектах содержания Хартии, и предложили комитету министров Совета Европы дать поручение совместно с СLRAE «нести необходимые изменения в проект в соответствии с замечаниями по форме и по существу, сделанными в ходе конфе­ренций, с.тем чтобы ее можно было передать на утверждение на следующей конференции Текст пересмотренного CDRM проекта Хартии был представ­лен 6-й конференции европейских министров, ответственных за ме­стное самоуправление, которая проходила в Риме 6-8 ноября 1У84 г. Изучив текст, министры единогласно выразили свое согла­сие с содержавшимися в нем принципами. Что касается юридиче­ской формы Хартии, то большинство министров высказались в пользу конвенции.

Комитет министров Совета Европы принял Европейскую Хар­тию о местном самоуправлении в форме конвенции в июне 1985 г. и открыл се для подписания 15 октября 198.¹} г. но случаю 20-й Пле­нарной Сессии конференции CLRAE. Целью Европейской Хартии о местном самоуправлении является восполнение отсутствия обще­европейских нормативов определения и защиты прав местных орга­нов власти, которые ближе всего к гражданам и предоставляют им возможность активно участвовать в принятии решений, затраги­вающих их повседневную жизнь.

Хартия обязывает своих участников применять основные пра­вовые нормы, гарантирующие политическую, административную и финансовую независимость местных властей. Таким образом, она демонстрирует на европейском уровне политическую волю сделать жизнеспособными на всех уровнях территориального управления принципы, которые Совет Европы защищает с момента своего соз­дания, считая своей задачей воспроизводство демократического сознания в Европе и защиту прав человека в самом широком объе­ме.

Хартия состоит из трех частей. В первой части содержится по­ложение, закрепляющее принципы местного самоуправления. В ней обусловливается необходимость конституционных и право­вых основ местного самоуправления. Формируется концепция и ус­танавливаются принципы, регламентирующие характер и объем полномочий местных органов власти. Последующие статьи касают­ся зашиты границ самоуправляющихся территорий, обеспечения автономии местных властей в отношении их административных структур и найма компетентного персонала и определения усло­вий для замещения выборных должностей в местных органах власти.

Во второй части содержатся положения, касающиеся объема обязательств, которые участники могут взять на себя. В соотноше­нии с намерением обеспечить реальное равновесие между зашитой основных принципов и гибкостью, необходимой для учета право­вых и организационных особенностей разных государств -- членов Совета Европы, допускается исключение участниками определен_]Х положений Хартии из числа тех, которые они считают обязательными для себя. Таким образом, в ней содержится компромисс между признанием, с одной стороны, факта, что местное само­управление затрагивает структуру и организацию всего государст­ва, управление которым составляет главную задачу центрального правительства, и, с другой стороны, целью защиты минимального набора основных принципов, которые должны уважаться при лю-1ой демократической системе местного самоуправления. Кроме то-1, обязательства участников могут быть впоследствии расширены 1осле устранения соответствующих преград.

Потенциально закрепленные в Хартии принципы местного са­моуправления распространяются на все уровни или категории ме­стного самоуправления в каждом из государств — членов Совета Европы, а также с соответствующими изменениями на органы управлении на региональном уровне. Однако в особых случаях уча­стники вправе исключать определенные категории органов власти из сферы действия Хартии.

В Хартии не установлен порядок контроля за ее применением, за исключением требования о том, чтобы ее участники предоставля­ли всю необходимую информацию о законодательных и других ме­рах, предпринятых с целью выполнения Хартии. Рассматривался вопрос о создании международной системы контроля по аналогии с Европейской социальной хартией. Однако было признано возмож-1ым отказаться от сложного механизма контроля, учитывая, что нахождение CLRAE в составе Совета Европы с прямым выходом на Комитет министров обеспечит достаточный политический контроль выполнением участниками требований Хартии. В третьей части текста Хартии содержатся положения, соответ-ствующие обычно включаемым в конвенции, которые разрабатыва­ется под эгидой Совета Европы.

Европейская Хартия о местном самоуправлении — это первый многосторонний юридический акт, который определяет и защищает принципы местной автономии, одна из опор демократии, которую Совет Европы обязался защищать и развивать в духе общеевропей­ских ценностей.

В преамбуле Хартии изложены основные принципы, на кото­рых «на строится. Эти принципы в основном следующие:

- органы местного самоуправления составляют одну из основ

демократического строя;

- право граждан участвовать в управлении государственными Делами является общим демократическим принципом, и это право ^посредственно может быть осуществлено на местном уровне;

- с целью обеспечения эффективного и приближенного к граж­данину управления необходимо существование облеченных реаль­ной властью органов местного самоуправления;

- местные органы власти, наделенные нравом принятия власт­ных решений, должны быть созданы демократическим путем, иметь широкую автономию в отношении своей компетенции, поряд­ка ее осуществления и обладать достаточными для этого средства­ми.

Европейская Хартия местного самоуправления установила, что органы местного самоуправления составляют одну из главных ос­нов любого демократического строя, а право граждан участвовать и ведении государственных дел относится к важнейшим демократиче­ским принципам современного правового государства.

Правовые нормы Хартии, сформулированные в общей форме, носят рекомендательный характер, но их соблюдение является обя­зательным условием для присоединения к ней любого государства Европы. Оценивая реализацию требований Хартий, можно выде­лить несколько групп основополагающих положений, относящихся к конституционным основам местного самоуправления, сфере его компетенции, территориальным, организационным и финансовым основам, правовым гарантиям и контролю за деятельностью муни­ципальных образований.

I. В соответствии с Хартией (ст. 2) принципы местного само­управления должны быть признаны альтернативно там, где это це­лесообразно, в конституции государства или в законодательств

страны.

Конституция РФ закрепила ряд основных норм, непосредст­венно относящихся к организации и деятельности местного само­управления. Эти нормы, а также конституционные положения, определяющие основы государственного строя, права и свободы человека, особенности федеративного устройства государства, ор­ганизацию судебной системы, устанавливают то конституционное тюле, в рамках которого наряду и в согласии с другими органами функционирует муниципальная система России.

С учетом особенностей государственного устройства Россий­ской Федерации понятие конституционного законодательства госу­дарства включает также и конституционно-правовые акты субъек­тов Федерации. Конституции республик, уставы краев, областей, городов федерального значения, автономных областей и автоном­ных округов воспроизводят основные положения федеральной Конституции, относящиеся к сфере местного самоуправления, соз­дают необходимую правовую основу его организации и деятельности применительно к местным условиям, обеспечивая, таким образом, функционирование местной власти в рамках основных прин­ципов Европейской Хартии местного самоуправления.

2. Хартия определяет сущность местного самоуправления как право и способность населения регламентировать значительную часть публичных дел и управлять ею, действуя в рамках закона и под свою ответственность (п. 1 ст. 3). Это положение воспроизведе­но в российском законодательстве — в норме Конституции РФ о праве граждан самостоятельно решать вопросы местного значения (п. 1 ст. 130) и детализировано в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 1995 г., который определяет местное самоуправление как самостоятельную и под свою ответственность деятельность на­селения по решению непосредственно или через создаваемые им ор­ганы вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций (п. 1 ст. 2). Аналогич­ные позиции содержатся и в Федеральном законе «Об общих прин­ципах организации местного самоуправления в Российской Феде­рации», который закрепляет право граждан Российской Федера­ции¹ на осуществление местного самоуправления (ст. 3) и перечис­ляет основные правомочия этого права: граждане Российской Фе­дерации осуществляют местное самоуправление посредством уча­стия в местных референдумах, муниципальных выборах, посредст­вом иных форм прямого волеизъявления, а также через выборные и иные органы местного самоуправления.

Законом закреплены основные принципы реализации этого права:

- принцип равноправия при осуществлении права на местное самоуправление: граждане имеют равные права на осуществление местного самоуправления независимо от пола, расы, национально­сти, языка, происхождения, имущественного и должностного поло­жения, отношения к религии, убеждений, принадлежности к обще­ственным объединениям;

- принцип гарантирован ноет и: федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов Федера­ции обеспечивают государственные гарантии прав населения на осущеествление местного самоуправления; права граждан на осуществление местного самоуправления могут быть ограничены феде­ральным законом только в той мере, в какой это необходимо в це­лях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоро­вья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства.

Федеральным законом 2003 г. (ст. 1) закреплено, что местное самоуправление составляет одну из основ конституционного строя Российской Федерации, признается, гарантируется и осуществля­ется на всей территории Российской Федерации.

Местное самоуправление в Российской Федерации — форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией РФ, федеральными законами, а и случаях, установленных федеральными законами, — законами субъектов Федерации, самостоятельное и пол свою ответствен­ность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных тра­диций.¹

Конституционные нормы и нормы других законов субъектов Федерации в сфере местного самоуправления воспроизводят и де­тализируют эти формулировки, как явствует, например, из Консти­туций Республики Бурятия (п. 2 ст. 3, п. 1 ст. 109), Республики Да­гестан (ч. 2 ст, 4), Республики Карелия (ч. 1 ст. 3, ч. 2 ст. 78) и др¹. Аналогично решаются вопросы и в Уставах Липецкой (сг.65), Оренбургской (п. 1 ст, 40), Пермской (ст. 38) областей, Ставро­польского края и других субъектов Российской Федерации².

В федеральных и региональных актах Российской Федерации реализованы требования Хартии по содержанию местного само­управления, включая такие положения, как выборность местных органов, сочетание форм прямой и представительной демократии (п. 1 ст. 3 Хартии): самостоятельное принятие решений, свобод­ный выбор средств и способов осуществления собственных ини­циатив в пределах установленной компетенции (п. 2 ст. 4); пол­ные и исключительные полномочия представительных органов местногосамоуправления,гарантию невмешательства в их деятельность вне рамок закона (п. 4 ст. 4); расширение компетенции путем делегирования дополнительных государственных полномочий с передачей соответствующих ресурсов (п. 5 ст. 4); согласованное принятие тосударственными органами решений, связанных с регулированием отдельных отношений в сфере местного самоуправления (п. 6 ст. 4).

3. Регламентирование территориальных основ местного самоуправления включает следующие основополагающие положения: установленные Хартией принципы распространяются на все суще­ствующий натерритории государства категории местногосамо­управления (ст..5); самитерриториальные разграничениядолжны проводиться наоснове предварительных консультаций с соответст­вующимиобщинами ( ст. 13);ограничения в отношении отдельных категорий местного самоуправления, о чем должны быть сделаны соответствующие оговорки при подписании Хартии (ст. 16) Конституционные акты, законодательство Российской Федерации и ее субъектов нормативные правовые акты органов мест­ного самоуправления восприняли основные требования Харч ни и содержат дополнительную правовую детализацию территориаль­ных основ местного самоуправления. Так, Федеральным законом 1995 г. вводится понятие муниципальных образований и дается их примерный перечень: район, город, поселок, станица, сельский ок­руг.

Федеральным законом 2003 г. (ст. 10) устанавливается импера­тивный перечень территорий муниципальных образований: местное самоуправление осуществляется на всей территории Российской Федерации в городских, сельских поселениях, муниципальных районах, городских округах и на внутригородских территориях го­родов федерального значения.

В законодательных актах регионов отражается процедура со­гласования территориальных разграничений и т. д.

С позиций источников муниципального права следует особо от­мстить акты, регулирующие взаимоотношения муниципальных сис­тем разного уровня (по терминологий Хартии — категорий местно­го самоуправления). На практике дело сводится к включению соответствукццих соглашений между более крупными (район, город) Сходящимися на их территории муниципальными образованиями (сельский округ, поселок). В них определяются распределение взаимных прав и обязанностей и характер взаимодействия. Такого рода договоры также относятся кведениюмуниципального права.

К источникам муниципального права должно быть отнесено и законодательство о так называемых закрытых административно-территориальных образованиях.

Отметим, что принятыми в 1996 г. дополнениями к упомянуто­му Закону установлено, что организация и полномочия местного са­моуправления в закрытых административно-территориальных об­разованиях ограничиваются лишь в тех пределах, которые дикту­ются обеспечением обороны страны к безопасности государств

4. Хартия затрагивает три группы вопросив, относящихся к ор­ганизационным основам местного самоуправления: самостоятель­ное определение внутренних административных структур и их со­ответствие решаемым задачам (ст. 6)| свободное осуществление полномочий на местном уровне (ст. 7); ограничение законом адми­нистративного контроля и вмешательство в деятельность органов местного самоуправления (ст.8) Отмеченные принципы нашли свое закрепление и развитие в правовой системе Российской Феде­рации. Невмешательство органов государственной власти в 'деятельность муниципальных образований обеспечивается конститу­ционной нормой, согласно которой органы местного самоуправле­ния не входят в систему органов государственной власти (ст. 12), а структура этих органов определяется населением самостоятельно (п. 6 ст. 14 Федерального закона 1995 г.; п. 4, 5 ст. 34 Федерально­го закона 2003 г.).

Эти нормы развиваются и в законодательстве субъектов Рос­сийской Федерации. Так, в ст. 6 Закона о местном самоуправлении Воронежской области от 28 декабря 1994 г. закреплено; «Система организации и структура органов местного самоуправления опреде­ляются населением самостоятельно в соответствии с общими прин­ципами организации местного самоуправления, установленными федеральным и областным законодательствами, через представи­тельные органы местного самоуправления и посредством принятия решений на референдумах, сходах и иных аналогичных формах.

Существенная роль в конструировании свободного осуществления местным самоуправлением своих полномочий принадлежит ус­тавам муниципальных образований, которые после их принятия и регистрации в установленном порядке обеспечивают конкретный выбор возможностей организации местной власти и широкую гамму средств ее осуществления.

Административный контроль, о котором идет речь в Хартии, осуществляются и соответствии с действующими законами. Его _е1Ь — обеспечить соблюдение Конституции РФ, федеральных и региональных законодательных актов в сфере местного самоуправ­ления. Важными инструментами такого контроля являются судеб­ный контроль и прокурорский надзор, осуществляемые в соответст­вии с законодательством о суде и прокуратуре.

5. Финансовые основы местного самоуправления отражены в _ст. 9 Хартии, устанавливающей право местных органов власти на получение и свободное распоряжение достаточными собственными финансовыми средствами, часть которых должна поступать за счет местных налогов и сборов и быть соразмерной представленным полномочиям. В целях защиты более слабых в финансовом отноше­нии оpганов местного самоуправления государство должно корректировать предоставление потенциальных источников финансирова­ния но согласованию с местами, обеспечивать в необходимых слу­чаях выделение несвязанных субсидий и доступ к национальному рынку ссудного капитала. Законодательство Российской Федера­ции отражает и развивает эти требования Хартии. Конституция РФ гарантирует право каждого муниципального образования утвер­ждав и исполнять собственный бюджет, устанавливать местные налоги и сборы (ст. 132).

Федеральный закон 1995 г. «Об основных принципах организа­ции местной) самоуправления в Российской Федерации обязывает государственные органы обеспечивать сбалансированность мест­ных бюджетов и утверждать минимальные социальные стандарты (л. 6 ст. 4, п. 5 ст. 5), дополнительно финансировать осуществле­ние органами местного самоуправления государственных полномо­чий (ст..38) и оказывать содействие их доступу к национальному рынку ссудного Капитала (ст.42).

Федеральный закон 2003 г. «Об основных принципах организа­ции местного самоуправления в Российской Федерации» указывает, что финансовое обеспечение отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления, осуществляется только предоставляемых местным бюджетам субвенции из соответствующих бюджетов (ст. 19); выравнивание уровня бюджетной обеспеченности поселений осуществляется путем предоставления дотаций из образуемого в составе расходов бюджета субъекта Российской Федерации регионального фонда финансовой поддержки поселений и образуемых в составе расходов бюджетов муниципальных районов районных фондов финансовой поддержки поселений (ст. 60); выравнивание уровня бюджетной обеспеченности муниципальных районов (городских округов) осуществляется путем предоставления дотаций из региональных фондов финансо­вой поддержки муниципальных районов (городских округов) (ст. 61); в целях предоставления местным бюджетам субсидий для до­левого финансирования инвестиционных программ и проектом раз­вития общественной инфраструктуры муниципальных образований в составе расходов бюджета субъекта Российской Федерации мо­жет быть образован фонд муниципального развития (ст. 62).

Требования Хартии нашли свое отражение в других законода­тельных актах, прежде всего в Бюджетном кодексе Российской Фе­дерации от 31 июля 1998 г.¹, в Федеральном законе от 25 сентября 1997 г. № 126-ФЗ «О финансовых основах местного самоуправле­ния вРоссийской Федерации»».

Налоговым кодексом Российской Федерации-⁵ установлена сис­тема местных налогов, по большей части которых местная власть вправе самостоятельно определять максимальные ставки налого­обложения. В русле развития требований Хартии принимались акты Президента РФ и федеральных органов исполнительной вла­сти. Так, Президент РФ поручил Правительству РФ подготовить и утвердить концепцию минимальных социальных стандартов, что и было исполнено¹. В центре и на местах принимались и другие нор­мативные правовые акты, затрагивающие финансовую сферу.

6. Основой правовых гарантий местного самоуправления в соот­ветствии со ст. 11 Хартии является судебная защита, поскольку су­дебная власть в силу своего особого положения способна наиболее эффективно обеспечивать свободное осуществление полномочий и закрепленных в законе принципов организации и деятельности ме­стного самоуправления. Конституция РФ как акт прямого действия значительно расширила возможности судебного контроля,' В том числе и к сфере местного самоуправления. В соответствии с постановлением Пленума Верховного Суда РФ от 31 октября 1996 г. «О некоторых вопросах применения судами Конституции Российской Федерации» при осуществлении правосудия суд применяет конституционные нормы во всех случаях, когда оспариваемый акт содержит положения, противоречащие Конституции РФ-\ Особая роль суда в защите прав граждан закреплена в Федеральном законе •» 27 апреля 1993 г. № 4866-1 «Об обжаловании действий и решений нарушающих права и свободы граждан» (с послед, изм. и доп.)'

В сфере местного самоуправления суд в необходимых случаях применяет меры уголовной и административной ответственности. Так,Кодексом РФ об административных правонарушениях (ст. 17.1) установлена ответственность органов местного самоуправления за неисполнение законных требований члена Совета Федерацииили депутата Государственной Думы. Наряду с судебным контролем правовые гарантии в сфере местного самоуправления обес­печиваются и мерами прокурорского надзора. В соответствии с федеральным законом от 17 января 1992 г. 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» (с послед, изм. и доп.)² прокурорский надзор за исполнением федеральных законов, законов субъектов Операции, уставов муниципальных образований, а также за исполнением законов должностными лицами и законностью изда­ваемыхими актов гарантирует самостоятельность местной власти и ее защиту от необоснованного вмешательства, от кого бы оно ни исходило.

Федеральное законодательство в системе источников муниципального права

Систему нормативных правовых актов, регламентирующих дея­тельность местного самоуправления в России, можно разделить на три уровня: федеральный, региональный и местный. В то же время каждый из перечисленных уровней «расслаивается» на подуровни, образуемые актами различной юридической силы.

Конституция является основным источником любой отрасли права, и муниципального в том числе, поскольку выступает базой текущего законодательства и всей системы организаций общества и государства.

В действующей Конституции РФ 20 из 137 ее статей содержат нормы,упоминающие и регулирующие организацию и деятельность местного самоуправления. Прежде всего это нормы, составляющие, упоминающие и регулирующие организацию и деятель­ность местного самоуправления. Прежде всего это нормы, состав­ляющие основу конституционного строя, утверждающие народовластие, равенство всех форм собственности, гарантии такой важной структуры государства, как местное самоуправление. Народ, как следует из текста Конституции, осуществляет свою власть не­посредственно, а также через органы местного самоуправления (ч. 2 ст. 3), равным образом признаются и защищаются все формы собственности, в том числе и собственность муниципальная (ч. 2 ст. 8), включая и муниципальную собственность на землю (ч. 2 ст. 9); местному самоуправлению гарантируется самостоятель­ность в пределах своих полномочий, его органы не входят в систе­му государственных органов (ст. 12); органы местного самоуправ­ления и должностные лица обязаны соблюдать Конституцию РФ (ч. 2 ст. 15).

Другая важная группа конституционных норм связана с дея­тельностью местного самоуправления по обеспечению прав и сво­бод человека и гражданина. Главное требование — права и свободы человека определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность всех органов государства, в том числе и местного са­моуправления (ст. 18). В развитие этого принципиального положе­ния Конституция РФ закрепила право граждан избирать и быть из­бранными в органы местного самоуправления, а также участвовать в референдуме (ч. 2 ст. 32). Заметим попутно, что в интересах по­вышения дееспособности избранников народа устранен институт, если можно так сказать, «депутатов-многостаночников». Депутат Государственной Думы не может быть одновременно депутатом иных представительных органов, включая и органы местного само­управления (ч. 2 ст. 97).

Существенная гарантия защиты прав и свобод — право жало­бы — право гражданина лично или в иной форме обращаться в ор­ганы местного самоуправления (ст. 33). Это право подкреплено не только механизмом судебной защиты, но и конституционной нор­мой, обеспечивающей каждому возможность знакомиться с доку­ментами и материалами, непосредственно затрагивающими его пра­ва и свободы, и обязывающей органы местного самоуправления предоставлять такую возможность (ч. 2 ст. 24). Конституционно регламентировано и участие органов местного самоуправления в осуществлении других прав граждан: на жилище (ч. 2 ст. 40), на охрану здоровья и медицинскую помощь (ч. 1 — 2 ст. 41), на обра­зование (ч. 2, 3 ст. 43).

Еще ряд норм Конституции РФ прямо не адресованы местному самоуправлению, но непосредственно его затрагивают. Так, уста­новление общих принципов организации системы органов местного самоуправления отнесено к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов (л.н» ст. 72), как и право республик устанавливать свои государственные языки, которые в органах местного самоуправления употребляются наравне с государственным языком Российской Федерации(ст. 68). И, наконец, специальная глава Конституции РФ определяет правовые, экономические и территориальные основы организации и деятельности местных органов (ст. 130-133).

Приведенный перечень отнюдь не исчерпывает конституцион­ную базу местного самоуправления. Безусловно, и другие нормы Конституции РФ,регулирующие различные стороны основ конституционного строя, основы правового статуса человека и гражданина, федеративное устройство и взаимоотношения органов государственной власти с иными публично-правовыми структурами, определяют то конституционное поле, в рамках которого может функционировать наряду и в согласии с органами государства

система органов местного самоуправления Российской Федера­ции.

Статья 12 Конституции РФ устанавливает общие гарантии местногосамоуправления, а также положение о том, что органы мест­ного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Анализируя ее, нельзя не согласиться с С.А. Авакьяном в |пм, что вряд ли оправдано противопоставление государства и мест­ного самоуправления, представленного органами власти, ближе всех стоящими к населению¹. Как отмечает А.И. Черкасов, «практически невозможно провести абсолютную границу между функ­циями государственного управления и местного самоуправления. Ведь местные органы осуществляют как сугубо местные функции, та и полномочия, вытекающие из централизованного государственного управления»². Поэтому подчеркнем, что в содержании ст.

1 2 речь идет не о противопоставлении государства и муниципальных органов. а об установлении (весьма условном) границ между ними.

Следует также отметить демократическое содержание этой статьи. В ней говорится о признании и гарантиях местного самоуправления со стороны государства, его самостоятельности в пределах i no их полномочий. Это полностью соответствует общему содержа­нию гл. 1 Конституции, регламентирующей тип и характер конституционного строя современной России.

Статья 16, завершающая гл. 1 Конституции РФ, гласит, что ни­какие другие положения Основного закона не могут противоречить основам конституционного строя Российской Федерации. Это означает, что содержанию ст. 16 не могут противоречить не только иные нормативные правовые акты, но и другие нормы Конституции РФ.

Принципиальное значение для правового оформления совре­менной концепции местного самоуправления имеет и ст. 32. Она является ключевой не только для организации муниципальной власти, но и всей системы народовластия в стране, в ней идет речь о конкретных способах участия граждан в осуществлении народовластия.

Несмотря на неоспоримые достоинства данной статьи, впервые в истории российского конституционализма закрепившей право граждан избирать и быть избранными в органы власти не в разделе об этих органах, а в главе о правах и свободах человека и гражданина, тем не менее в ней есть существенный дефект. Так, ч. 1 данной статьи, закрепляющая право граждан на участие в управлении делами государства, но не общества, противоречит ч. 2, где речь 1дет именно о выборах как в государственные, так и в негосударственные (муниципальные) органы власти. В ч. 4 ст. 32 следовало бы также сказать о равном доступе граждан не только к государственной, но и к муниципальной службе.

Тем не менее, значение ст. 32 Конституции РФ в том, что она прямо закрепила право граждан на участие в местном самоуправлении и определила основные формы реализации этого права. Однако необходимо подчеркнуть, что речь идет о праве, но не обязанности граждан участвовать в данной форме осуществления публичной власти.

Особое значение для формирования современной концепции местного самоуправления имеет содержание гл. 8 Конституции РФ, посвященной регламентации вопросов организации муниципальной власти. Следует отметить, что это одна из самых лаконичных (все пять статей) и содержательных глав Конституции РФ.

В самом кратком виде содержание данной главы сводится, во-первых, к развитию и уточнению положений гл. 1 о месте и роли местного самоуправления в осуществлении народовластия. Вводится понятие «вопросы местного значения» (ч. 1 ст. 130), которое, в вою очередь, получает развитие в текущем законодательстве. При том в данной главе регламентируются важнейшие вопросы местного значения: распоряжение муниципальной собственностью, местный бюджет, местные налоги и сборы и охрана общественного порядка. Во-вторых, общие положения гл. 2 Конституции РФ о праве граждан на участие в местном самоуправлении дополняются перечнем конкретных форм такого участия: референдум, выборы, другие формы прямого волеизъявления, выборные и другие органы местного самоуправления (ч. 2 ст. 130). Обращает на себя внимание открытый перечень этих форм.

Статьи 131 и 132 закрепляют территориальные и финансовые основы местного самоуправления, а также возможность наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями.

И, наконец, завершает анализируемую главу ст. 133, содержа­щая важнейшие гарантии местного самоуправления: судебную за­щиту, компенсацию дополнительных расходов, возникающих в результате решений, принятых органами государственной власти, запрет на ограничение прав местного самоуправления, установлен­ных Конституцией РФ и федеральными законами.

Таким образом, Конституция РФ выступает основным источни­ком муниципального права, устанавливает основы системы местно­го самоуправления и создает базу для текущего законодательства в этой сфере. При этом следует учитывать, что к моменту вступления в силу дей