Порядок обжалования нарушений законодательства о референдуме и выборах

Субъектами защиты прав граждан Российской Федерации на участие в референдумах являются:

а) система комиссий референдумов;

б) система судов.

Законодатель регламентирует поведение субъектов соответст­вующих правоотношений. Так, например, регулируется процедура обжалования решений и действий (бездействия), нарушающих право на участие в референдуме граждан Российской Федера­ции, сроки подачи и рассмотрения жалоб и заявлений.

Решения и действия (бездействие) органов государственной вла­сти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц, а также решения и действия (бездействие) ко­миссий и их должностных лиц, нарушающие избирательные права и право граждан на участие в референдуме, могут быть обжалова­ны в суд.

Решение комиссий об итогах голосования, о результатах выбо­ров, референдума, отзыва выборных лиц, роспуска выборного ор­гана обжалуются в районные суды.

Решения и действия (бездействие) комиссий и их должностных лиц, нарушающие избирательные права граждан и право граждан на участие в референдуме, могут быть обжалованы в непосредст­венно вышестоящую комиссию. Подобные действия муниципаль­ной избирательной комиссии или ее должностного лица могут быть обжалованы в избирательную комиссию субъекта Федерации, а ре­шения или действия (бездействие) комиссии субъекта Федера­ции — в Центральную избирательную комиссию РФ.

С жалобами на решения и действия (бездействие), нарушаю­щие избирательные права граждан и право граждан на участие в ре­ферендуме, могут обратиться избиратели, участники референдума, кандидаты, их доверенные лица, избирательные объединения, из­бирательные блоки и их доверенные лица, иные общественные объ­единения, инициативная группа по проведению референдума, на­блюдатели, а также избирательные комиссии, комиссии референ­дума.

Заявление в суд может быть подано в течение трех месяцев со дня, когда заявителю стало известно о нарушении избирательного законодательства, законодательства о референдуме.

Жалоба или заявление на решение комиссии о регистрации, об отказе в регистрации кандидата, списка кандидатов, инициативной группы по проведению референдума, отзыва выборного лица, рос­пуска выборного органа, отмене регистрации кандидата (списка кандидатов) могут быть поданы в течение 10 дней с момента приня­тия соответствующего решения.

Заявление об отмене регистрации кандидата, списка кандида­тов может быть подано в суд не позднее чем за 8 дней до дня голосо­вания (в том числе повторного). Решение суда должно быть приня­то не позднее чем за 5 дней до дня голосования.

После опубликования результатов выборов, референдума, отзыва выборного лица, роспуска выборного органа жалоба (заявление) в суд может быть подана в течение одного года со дня опубликования.

Предварительное обращение в вышестоящую комиссию не яв­ляется обязательным условием для обращения в суд.

В случаях, предусмотренных федеральными законами (напр., ст. 77 ФЗ «Об основных гарантиях...»), суд может отменить реше­ние соответствующей комиссии об итогах голосования, о результа­тах выборов, референдума или иное решение комиссии.

В случае принятия жалобы к рассмотрению судом и обращения того же заявителя с аналогичной жалобой в соответствующую ко­миссию эта комиссия приостанавливает рассмотрение жалобы до вступления решения суда в законную силу. Суд извещает комиссию о поступившей жалобе. В случае вынесения решения судом по су­ществу жалобы комиссия прекращает ее рассмотрение.

Решения по жалобам, поступившим в ходе избирательной кам­пании или подготовки референдума, принимаются в пятидневный срок, но не позднее дня, предшествующего дню голосования, а в день голосования или в день, следующий за днем голосования, — немедленно. Если факты, содержащиеся в жалобах, требуют до­полнительной проверки, решения по ним принимаются не позд­нее чем в десятидневный срок. По жалобе на решение комиссии об итогах голосования, о результатах выборов, референдума, от­зыва выборного лица, роспуска выборного органа суд обязан принять решение не позднее чем в двухмесячный срок со дня ее подачи.

Суды и органы прокуратуры обязаны организовать свою работу (в том числе в выходные дни) таким образом, чтобы обеспечить своевременное рассмотрение жалоб.

 

Правовые основы и осуществление регулятивных форм прямого волеизъявления граждан

Как уже отмечалось выше, к регулятивным формам непосредст­венной демократии, включающим в себя императивную и консуль­тативную функции, относим:

гражданскую правотворческую инициативу, деятельность поли­тических партий; собрания граждан; конференции граждан¹; обра-

---------------------

¹ См. главу 8 настоящего издания.

 

щения граждан; наказы избирателей; отчеты депутатов представи­тельных органов и выборных должностных лиц местного само­управления; территориальное общественное самоуправление.'

 

Гражданская инициатива

 

Гражданская правотворческая инициатива — это новая фор­ма осуществления власти на местном уровне, заключающаяся в официальном внесении в органы местного самоуправления проек­та правового акта по вопросам местного значения группой граж­дан в порядке, установленном уставом муниципального образова­ния.

Народная инициатива как институт права граждан на обраще­ния в органы власти имеет многовековую историю развития. Воз­никнув как естественная реакция отдельных слоев населения на деспотизм авторитарной власти, первоначально она существова­ла как стихийное социальное движение и только много позже по­лучила правовое закрепление, соответствующее национально-по­литическим и историческим особенностям тех или иных госу­дарств.

Впервые эта форма волеизъявления граждан получила призна­ние в Швейцарии. Согласно ст. 121 действующей Конституции Швейцарии «народная инициатива состоит в требовании, предъяв­ленном 100 тыс. швейцарских граждан, имеющих право голоса, о включении, отмене или изменении определенных статей действую­щей Конституции»¹.

В Российской Федерации право народной (гражданской) ини­циативы пока получило признание не на общегосударственном уровне.

Практически институт народной (гражданской) инициативы в Рос­сии трансформировался из конституционно-правового института об­ращений граждан, который получил адекватное его содержанию конституционно-правовое закрепление лишь в Конституции РФ 1993 г.

Как уже указывалось, в ст. 33 Конституции России речь идет об обращениях граждан, без раскрытия конкретных форм, причем на­правляемых во властные структуры: государственные органы и ор­ганы местного самоуправления.

------------------

¹ См.: Современные зарубежные конституции. М., 1992. С. 256.

 

Институт народной (гражданской) инициативы как формы осу­ществления государственной власти закреплен в законодательстве субъектов РФ: в Конституциях (Уставах), в специальном законода­тельстве.

Например, само существование народной инициативы закреп­ляется в Конституциях (Уставах), законах о местном самоуправле­нии и законодательстве об обращениях¹, затем механизм детализи­руется в специально посвященных этому вопросу законах. Напри­мер, Законы г. Москвы от 11.12.2002 «О гражданской законода­тельной инициативе в городе Москве»², ЯО от 07.02.2002 «О по­рядке осуществления народной правотворческой инициативы»³.

Наибольшее закрепление и распространение институт народной инициативы получил на муниципальном уровне.

Федеральным законом 1995 г. «Об общих принципах организа­ции местного самоуправления в Российской Федерации» (статья 25) закрепляется институт правотворческой инициативы: «Населе­ние в соответствии с уставом муниципального образования имеет право на правотворческую инициативу в вопросах местного значе­ния. Проекты правовых актов по вопросам местного значения, вне­сенные населением в органы местного самоуправления, подлежат обязательному рассмотрению на открытом заседании с участием представителей населения, а результаты рассмотрения — офици­альному опубликованию (обнародованию)».

Федеральным законом 2003 г. «Об общих принципах орга­низации местного самоуправления в Российской Федерации» (ст. 26) правотворческая инициатива граждан закреплена более подробно.

С правотворческой инициативой может выступить инициатив­ная группа граждан, обладающих избирательным правом, в поряд-

-----------------------

¹ Закон ЯН АО от 21.06.2003 № 32-3 АО «Об обращениях граждан» (при­нят Государственной Думой Ямало-Ненецкого автономного округа 18.06.2003)// Ведомости Государственной Думы Ямало-Ненецкого автоном­ного округа, июнь 2003 г., № 6/2; Закон г. Москвы от 18 июня 1997 г. № 25 «Об обращениях граждан» с изм. от 21 июня 2000 г.// Ведомости Московской городской Думы. 1997, № 7; август 2000, № 18; Закон ХМАО от 03.12.2001 № 79-ОЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан в органах государст­венной власти и органах местного самоуправления Ханты-Мансийского авто­номного округа» (принят Думой Ханты-Мансийского автономного округа 27.11.2001) // Собрание законодательства Ханты-Мансийского автономного округа, 17 декабря 2001 г., № 11, ст. 1350.

Ведомости Московской городской Думы. 17.03.2003, № 2 (ст. 340). ³ Губернские вести. 15.02.2002, № 11.

 

ке, установленном нормативным правовым актом представительно­го органа муниципального образования.

Согласно ФЗ 2003 г., минимальная численность инициативной группы граждан устанавливается нормативным правовым актом представительного органа муниципального образования и не может превышать 3 % от числа жителей муниципального образования, об­ладающих избирательным правом.

Установлена существенная гарантия института гражданской правотворческой инициативы: в случае отсутствия нормативного правового акта представительного органа муниципального образо­вания, регулирующего порядок реализации правотворческой ини­циативы граждан, принятие к рассмотрению и рассмотрение проек­та муниципального правового акта, внесенного гражданами, осуще­ствляются в соответствии с нормами ФЗ 2003 г.

Проект муниципального правового акта, внесенный в порядке реализации правотворческой инициативы граждан, подлежит обя­зательному рассмотрению органом местного самоуправления или должностным лицом местного самоуправления, к компетенции ко­торых относится принятие соответствующего акта, в течение трех месяцев со дня его внесения.

Представителям инициативной группы граждан должна быть обеспечена возможность изложения своей позиции при рассмотре­нии указанного проекта.

В случае, если принятие муниципального правового акта, про­ект которого внесен в порядке реализации правотворческой ини­циативы граждан, относится к компетенции коллегиального органа местного самоуправления, указанный проект должен быть рассмот­рен на открытом заседании данного органа.

Мотивированное решение, принятое по результатам рассмотре­ния проекта муниципального правового акта, внесенного в порядке реализации правотворческой инициативы граждан, должно быть официально в письменной форме доведено до сведения внесшей его инициативной группы граждан.

По Закону члены местного сообщества обладают этим весьма важным для них правом, только если оно закреплено в Уставе му­ниципального образования. Такой порядок регулирования объяс­няется, вероятно, стремлением законодателя учесть особенности ус­ловий осуществления местного самоуправления в разных муници­пальных образованиях, степень подготовленности населения к проявлению правотворческой инициативы и т. д.

Законодатели субъектов иногда в уставах субъектов Федера­ции, как, например, Уставы Алтайского края 1995 г., Ярославской области от 1995 г., Томской области 1995 г., закрепляют народную инициативу — способ осуществления муниципальной власти. Зако­ны о местном самоуправлении большинства субъектов Российской федерации закрепляют право нормотворческой инициативы за жи­телями муниципальных образований. Например, в Законе Ярослав­ской области, статьей 50 Закона Новосибирской области «О местном самоуправлении в Новосибирской области», статьей 24 Закона Ни­жегородской области 1996 г. «Об организации местного самоуправ­ления в Нижегородской области», статьей 39 Закона Московской области 1996 г. «О местном самоуправлении в Московской облас­ти»¹ безоговорочно устанавливается право жителей всех муници­пальных образований на правотворческую инициативу.

В то же время есть и такие законы, в которых вообще отсутству­ет какое-либо упоминание о ней (Белгородская, Вологодская, Са­ратовская области и др.).

В последнем случае вряд ли можно говорить о несоответствии законов субъектов Федерации Федеральному закону: он действует непосредственно, и поскольку в нем не предусмотрено нормативное регулирование по данному вопросу на уровне субъектов Федера­ции, муниципальные образования полностью свободны в выборе целесообразного, по их мнению, решения².

Предпочтительнее все же участие в правовой регламентации но­вого института прямого волеизъявления граждан со стороны субъ­ектов Федерации. Как показывает практика, это является сущест­венной помощью органам местного самоуправления в тех случаях, когда они закрепляют указанное право в своих уставах.

Предоставляя муниципальным образованиям самим решать — устанавливать или нет это право, законы некоторых субъектов Феде-

рации предлагают элементы процедуры его осуществления. На­пример, в Законе «О местном- самоуправлении в Воронежской об­ласти» записано: в случае закрепления права на народную инициа­тиву в уставе (положении) о местном самоуправлении порядок и процедура сбора подписей под народной инициативой регулируется в соответствии с областным законодательством о выборах в части порядка и процедуры сбора при петиционном порядке выдвижения кандидатов. Число подписей, необходимых для внесения народной Инициативы, определяется в уставе (положении) о местном само-

--------------------

Вестник Московской областной Думы, август 1996 г., № 8.

Постатейный комментарий к Федеральному закону «Об общих принци­пах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // Под Р^еД- Ю. А.Тихомирова. Москва, 1996.

 

управлении, но не может быть более 15 процентов от числа избира­телей, принявших участие в последних по времени выборах. При­мерно такие же правила установлены Законом Омской области Принятые в этих областях уставы муниципальных образований да­леко не всегда предусматривают право населения на правотворче­скую инициативу. Но в тех случаях, когда оно установлено, в про­цедуре его осуществления учитывается, что на этот счет сказано в законах субъектов Федерации.

Муниципалитеты на своем уровне закрепляют и регулируют осуществление народной инициативы своими уставами: Устав ме­стного самоуправления г. Самары 1996 г., статьей 19 Устава города Новосибирска, ст. 9, 14, 15-й Устава города Тюмени, ст. 18-й Уста­ва города Нижнего Новгорода.

Помимо закрепления самой формы осуществления местного са­моуправления — народной инициативы иногда встречается регулиро­вание существенных ее элементов. Так, например, в соответствии со ст. 15 Устава города Тюмени народная правотворческая инициатива принимается к рассмотрению, если она подписана не менее чем одной тысячей жителей города, достигших восемнадцатилетнего возраста.

Принимают специальные акты, регулирующие механизм осуще­ствления народной инициативы.

В качестве примера можно привести Решение Тюменской го­родской Думы от 29.05.2002 «О порядке реализации жителями го­рода Тюмени народной правотворческой инициативы»¹, Решение Совета депутатов г. Серпухова МО от 18.09.2002 «Об утверждении положения о народной правотворческой инициативе в вопросах местного самоуправления в городе Серпухове»², Постановление Городской Думы от 20.03.2002 «О положении о порядке реализа­ции народной правотворческой инициативы по вопросам местного значения»³, Решение городского совета от 19.05.1999 «О положе­нии «О правотворческой инициативе населения в городе Новосибир­ске»⁴.

Следует отметить различия в терминологическом наименовании и содержании этого нового на уровне местного самоуправления ин­ститута. Федеральным законом «Об общих принципах организа­ции местного самоуправления в Российской Федерации» 2003 г. (ст. 25) закрепляется термин «народная правотворческая инициа-

--------------------

¹ Серпуховские вести, 10.10.2002, № 188-189.

² Нижегородский рабочий. 29.03.2002, № 70/14987.

³ Вечерний Новосибирск. 01.06.1999, № 101.

⁴ Тюменский курьер. *08.06.2002, № 71-72.

тива»: «Население в соответствии с уставом муниципального обра­зования имеет право на правотворческую инициативу в вопро­сах местного значения. Проекты правовых актов по вопросам местного значения, внесенные населением в органы местного са­моуправления, подлежат обязательному рассмотрению на откры­том заседании с участием представителей населения, а результаты рассмотрения — официальному опубликованию (обнародова­нию)»-

При этом следует иметь в виду, что Федеральный закон 2003 г. говорит о праве внесения проектов правовых актов в органы мест­ного самоуправления вообще, а не только в представительные ор­ганы.

Законодатель в субъектах закрепляет процедуры реализации гражданской законодательной инициативы в представительных ор­ганах местного самоуправления, народную инициативу по иниции­рованию референдумов.

Таким образом, в законодательстве встречаются такие опреде­ления, как «гражданская инициатива», «гражданская законода­тельная инициатива». Очевидно, что первое понятие шире второго. В понятие «гражданская инициатива» включается широкий круг вопросов: право на инициирование правотворчества во всех орга­нах местного самоуправления, по всем вопросам, отнесенным к компетенции местного самоуправления; инициирование референду­ма и отзыва выборных должностных лиц и депутатов органов мест­ного самоуправления¹.

Устав города Тюмени² разделяет гражданскую инициативу и народную правотворческую инициативу. Так, гражданская инициа­тива — право жителей города непосредственно либо через органы территориального общественного самоуправления внести интере­сующий их вопрос на рассмотрение городской Думы, потребовать от Главы города или иного должностного лица выступить с публич­ным сообщением по определенному жителями вопросу.

-------------------

¹ Региональное законодательство пошло по пути перечисления предметов гражданской инициативы. Так, Московский областной Устав 1996 г. закрепля-^ет Цели гражданской инициативы: проведение областного или местного рефе­рендума; внесение в органы государственной власти и местного самоуправле­ния государственным должностным лицам и должностным лицам местного са­моуправления Московской области предложений о рассмотрении и разрешении ^в°просов, относящихся к их компетенции и затрагивающих интересы населе­ния области; отзыв депутатов, иных государственных должностных лиц, долж­ностных лиц местного самоуправления, избранных населением области.

² Тюменский курьер. 1997, № 89.

 

Народная правотворческая инициатива — право вносить в го­родскую Думу проекты нормативных правовых актов по вопросам местного значения.

Таким образом, конституционно-правовой институт народной (гражданской) инициативы — это совокупность нормативных пра­вовых норм, регулирующих порядок осуществления в виде обяза­тельной для рассмотрения в установленном законом порядке граж­данской инициативы, направленной на принятие органом местного самоуправления в пределах установленной компетенции норматив­но-правового акта, не противоречащего Конституции РФ и зако­нам, или решения им в иной форме общественно значимого вопро­са, содержащегося в предложениях граждан.

Особенность народной (гражданской) инициативы состоит, во-первых, в том, что она направляется особому кругу органов мест­ного самоуправления: представительным органам. Во-вторых, она в обязательном порядке подлежит не только рассмотрению, как и иные обращения граждан, но удовлетворению, если не содержит в себе не­устранимых противоречий с действующим законодательством.

Содержание гражданской правотворческой инициативы, оче­видно, так же как и аналогичная инициатива любого другого субъ­екта инициирования правотворческого процесса, может быть на­правлено на изменение нормативно-правового акта, его отмену или принятие нового. Так, Устав местного самоуправления г. Самары 1996 г. предусматривает возможность инициировать предложения об изменении и дополнении устава в порядке народной правотвор­ческой инициативы.

Граждане вправе обращаться в органы местного самоуправле­ния города Нижнего Новгорода с инициативой принятия правовых актов, внесения изменений в уже действующие правовые акты, из­дание которых входит в компетенцию органов местного самоуправ­ления; граждане вправе обратиться в Городскую Думу города Ниж­него Новгорода с предложением использовать право законодатель­ной инициативы в Законодательном Собрании Нижегородской области¹

Правотворческая инициатива граждан должна быть выражена в виде проекта, предлагаемого к принятию правового акта и поясни­тельной записки, обосновывающей необходимость принятия пред­лагаемого правового акта.

--------------

¹ Постановление Городской Думы от 20.03.2002 № 17 «О положении о по­рядке реализации народной правотворческой инициативы по вопросам местно­го значения» // «Нижегородский рабочий», № 70/14987, 29.03.2002.

 

Под правотворческой инициативой в городе Новосибирске¹ понимается право членов городского сообщества:

— вносить в городской Совет проекты правовых актов от имени жителей города;

— вносить в городской Совет предложения по принятию право­вого акта по вопросам местного значения или об отмене действую­щего акта городского самоуправления.

Субъекты народной инициативы можно разделить на следую­щие группы: субъекты инициативы, субъекты исполнение инициа­тивы, субъекты подготовки и проведения инициативы.

Первый вопрос, возникающий при рассмотрении проблемы реа­лизации гражданской правотворческой инициативы, состоит в оп­ределении субъекта права на обращения. В нашей стране сложи­лась различная практика определения легитимного количества гра­ждан, имеющих право поддержать ту или иную гражданскую инициативу. Существуют два подхода: установление абсолютного числа граждан, которые должны выступить в поддержку инициати­вы, или относительного — процентного — состава от числа зареги­стрированных избирателей.

Возникает вопрос: какой из способов определения числа граж­дан — участников гражданской законодательной инициативы — является наиболее оптимальным? Очевидно, что установление аб­солютного числа граждан значительно упрощает дело, поскольку освобождает инициативную группу и представительный орган вла­сти (или избирательную комиссию) от необходимости вычисления процентного отношения и ведения споров, от какого числа избира­телей необходимо вычислять конкретный процент. Применение процентного отношения в какой-то мере объективизирует ситуа­цию. Необходимо только унифицировать это число для всех граж­данских инициатив соответствующего уровня и выразить его в абсо­лютном числе для упрощения подсчетов и исключения споров.

Что же касается практики реализации гражданской законода­тельной инициативы, то соответствующие акты устанавливают чис­ло граждан, которые могут высказаться в поддержку инициативы: Для внесения в повестку дня сессии городского Совета Новосибир­ска вопроса, отнесенного к правотворческой инициативе, инициа­тивной группе необходимо собрать не менее 1 % подписей избирате-

-------------------

¹ Решение городского Совета от 19.05.1999 № 229 «О положении «О пра­вотворческой инициативе населения в городе Новосибирске» // «Вечерний Новосибирск», № 101, 01.06.1999.

 

лей, зарегистрированных на момент проведения последних муни­ципальных выборов или последнего городского референдума.

Уставом города Тюмени закреплено, что обращения и требова­ния гражданской инициативы принимаются к рассмотрению, если они подписаны не менее чем одной тысячей жителей города, достиг­ших восемнадцатилетнего возраста, либо направлены не менее чем тремя органами территориального общественного самоуправления.

Обращения граждан с правотворческой инициативой в Нижнем Новгороде могут быть как индивидуальными, так и коллективными¹.

Таким образом, круг субъектов гражданской инициативы шире, чем круг субъектов народной правотворческой инициативы.

Следует отметить, что в состав субъектов гражданской законо­дательной инициативы может входить любое лицо независимо от гражданства, возраста и других социальных различий, если иное не установлено российским законодательством.

Механизм реализации гражданской правотворческой инициати­вы можно условно подразделить на несколько стадий и состав­ляющих их этапов:

1. Стадия инициирования и регистрации инициативы. Она со­стоит из нескольких этапов: организационный порядок формирова­ния инициативной группы; рассмотрения гражданской правотвор­ческой инициативы избирательной комиссией или комиссией пред­ставительного органа местного самоуправления; регистрации гражданской инициативы; установление сроков сбора подписей; ут­верждение бланка подписного листа.

2. Подготовка к официальному внесению инициативы. Эта стадия состоит из следующих этапов: сбора подписей, предвари­тельная подготовка вопроса к рассмотрению в представительном органе местного самоуправления; информирование о сборе подпи­сей под петицией; финансирование.

3. Официальное внесение петиции. Эта стадия включает два этапа: организационный — представление пакета документов ини­циативной группой; проверка подписных листов; подготовка доку­ментов для официальной регистрации, и официальный (регистра­ция внесения петиции).

4. Процедура реализации предложений. Состоит из следую­щих этапов: разработка проекта нормативно-правового акта (если

----------------------

¹ Постановление городской Думы от 20.03.2002 № 17 «О положении о по­рядке реализации народной правотворческой инициативы по вопросам местно­го значения» // «Нижегородский рабочий», № 70/14987, 29.03.2002.

 

это необходимо); рассмотрение проекта (выступления в прениях) и 4\ голосование по проекту; контроль за исполнением.