Правовые основы непосредственной демократии в системе местного самоуправления

Современный этап развития форм непосредственной демократии в системе местного самоуправления России является состав) неотъемлемой частью общей государственной политики по совершенствованию избирательного законодательства и законодательства о референдуме с учетом как отечественных традиций и опыта так и международных стандартов в осуществлении законодателей иного регулирования и проведения демократических выборах референдумов. В Российской Федерации за короткий nepиод (1994 — 2000 годы) создано современное избирательное законодательство и законодательство о референдуме, соответствующее международным избирательным стандартам и отвечающее основным гражданским и политическим правам и свободам человека¹.

Важное место в закреплении форм народовластия местного самоуправления и регулировании его механизма на федеральном законе занимает Федеральный закон от 28 августа 1995 г. «Об об-П2х принципах организации местного самоуправления в Россий­ской Федерации», который устанавливает основополагающие позиции в отношении форм народовластия местного самоуправления в Российской Федерации. Как уже упоминалось, в тексте ФЗ 1995 г. перечислены формы народовластия: местный референдум, муниципальные выборы, собрания (сход) граждан, народная правотворче­ская инициатива, обращения в органы местного самоуправления, территориальное общественное самоуправление.

Федеральным законом 1995 г. перечислены основные требования к осуществлению форм народовластия. Законодательно закреплены основные принципы регулирования как осуществления самого местного самоуправления, так и форм его народовластия.

Согласно Федеральному закону 1995 г., местное самоуправление вРоссийской Федерации — признаваемая и гарантируемая Конституцией РФ самостоятельная и под свою ответственность деятель­ность населения по решению непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из инте­ресов населения, его исторических и иных местных традиций.

В подгруппе федеральных законов ведущее место занимает Фе-деральный закон от 12 июня 2002 г. «Об основных гарантиях изби­рательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» (далее — Федеральный закон от 12 июня 2002 г.)², устанавливающий основные гарантии прав граждан Российской Федерации на уровне местного самоуправления проведения выбо­ров и референдумов в России.

Согласно Конституции РФ граждане Российской Федерации имеютправо участвовать в управлении делами государства как не­посредственно, так и через своих представителей. Демократические свободные и периодические выборы в органы государственной вла­сти, органы местного самоуправления, а также референдум являютсявысшим непосредственным выражением принадлежащей народу власти. Без их нормального функционирования Россия не может

------------------------

' См.: Вешняков А. А, Избирательные стандарты в международном праве и се реализация в законодательстве Российской Федерации. М., Весь мир., 1997. ² СЗ РФ. 2002. № 24. Ст. 2253; 2002. № 52 (часть 1). Ст. 5132.

 

называться демократическим государством. Государством гаранти­руются свободное волеизъявление граждан на выборах и референ­думе, защита демократических принципов и норм избирательного права и права на участие в референдуме.

Поскольку в Конституции РФ 1993 г. нет главы, посвященной избирательному процессу, Федеральный закон от 12 июня 2002 г. «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» обладает базовым значением. Следует отметить, что это один из первых гарантийных законов в российской правовой системе. Он стал преемником Феде­рального закона от 6 декабря 1994 г. «Об основных гарантиях изби­рательных прав граждан Российской Федерации».

Федеральным законом от 12 июня 2002 г. определяются основные гарантии реализации гражданами Российской Федерации их консти­туционного права на участие в местном референдуме, а также права избирать и быть избранными в органы местного самоуправления.

Федеральный закон от 12 июня 2002 г. имеет прямое действие и применяется на всей территории Российской Федерации. Феде­ральные законы, законы субъектов Федерации, нормативные пра­вовые акты о выборах и референдумах, принимаемые в Российской Федерации, не должны ему противоречить. В случае если феде­ральные законы, законы субъектов РФ, нормативные правовые ак­ты о выборах и референдумах, принимаемые в Российской Федера­ции, ему противоречат, применяются нормы ФЗ «Об основных га­рантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации».

Федеральными конституционными законами, иными федераль­ными законами, законами субъектов Федерации могут устанавли­ваться гарантии избирательных прав и права на участие в референ­думе граждан Российской Федерации, дополняющие гарантии, ус­тановленные Федеральным законом.

Федеральный закон от 26 ноября 1996 г. «Об обеспечении кон­ституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления»' является одним из базовых в системе правовых основ, закрепляющих формы непосредственного народовластия при осуществлении муниципаль­ной власти населением.

Демократические свободные выборы в выборные органы местного самоуправления Российской Федерации являются высшим непосред­ственным выражением принадлежащей народу власти. Государство

-------------------

¹ СЗ РФ. 1996. № 49. Ст. 5497; 1998. № 26. Ст. 3005.

 

называться демократическим государством. Государством гаранти­руются свободное волеизъявление граждан на выборах и референ­думе, защита демократических принципов и норм избирательного права и права на участие в референдуме.

гарантирует свободное волеизъявление граждан на выборах путем за­щиты демократических принципов и норм избирательного права.

Федеральный закон устанавливает правовые нормы, обеспечи­вающие реализацию конституционных трав граждан России изби­рать и быть избранными в органы местного (самоуправления в слу­чаях нарушения указанных прав. Он применяется в целях защиты конституционных прав граждан Российской «Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления в части, не урегулированной законами субъектов Федерации и нормативными правовыми актами органов местного самоуправления.

Следует отметить, что это один из первых:: отраслевых гарантий­ных законов в российской правовой системе.

Федеральный закон состоит из семи статей, регулирующих его сферу действия, определяющих территорию местного самоуправле­ния, устанавливающих сроки и порядок проведения выборов, регу­лирующих обеспечение проведения выборов и устанавливающих ответственность должностных лиц органов государственной власти и должностных лиц органов местного самоуправления, нарушаю­щих конституционные права граждан Российской Федерации изби­рать и быть избранными в органы местного) самоуправления.

Федеральным законом утверждено Временное положение о проведении выборов депутатов представительных органов местного самоуправления и выборных должностных лип местного само­управления в субъектах Федерации, не обеспечивших реализацию конституционных прав граждан Российской (Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления.

Временное положение устанавливает порядок проведения выбо­ров депутатов представительных органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления в соответ­ствии с федеральным законодательством об общих принципах орга­низации местного самоуправления в Российской Федерации и Фе­деральным законом «Об обеспечении конституционных прав граж­дан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления»¹.

----------------------------

¹ Нормы Федерального закона были предметом конституционного судо­производства. Так, например, в ноябре 1997 года проверялась конституцион­ность пункта 1 статьи 2. См., например: Постановление Конституционного Су­да РФ от 3 ноября 1997 года № 15-П «По делу о проверке конституционности пункта 1 статьи 2 Федерального закона от 26 ноября 1996 года «Об обеспече­нии конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления» в связи с запросом Тульского областного суда»// СЗ РФ. 1997. № 45. Ст. 5241.

 

Нормами временного положения закрепляются общие поло 1я; регулируется процедура образования избирательных округов, избирательных участков, составление списков избирателей, избирательных комиссий; закрепляются формы общественного кот i за подготовкой и проведением выборов; регулируется порядок движения и регистрации кандидатов, предвыборная агитация, финансирование выборов, голосование и определение результата сборов, ответственность за нарушение Положения.

Федеральный закон от 11 июля 2001 г. № 95-ФЗ «О полита:их партиях»' закрепляет участие политических партий в муниципальных выборах и референдумах, в осуществлении местного самоуправления в иных формах. Федеральный закон от 10 января 200 Э Государственной автоматизированной системе Российской <;рации «Выборы»² регулирует отношения, возникающие при пользовании Государственной автоматизированной системы Российской Федерации «Выборы» при подготовке и проведении вы боров и референдума. Использование Государственной автоматизированной системы Российской Федерации «Выборы» при подготовке и проведении референдума является одной из гарантий реализации граждан Российской Федерации на основе обеспечения гласности, достоверности, оперативности и полноты информации о референдуме.

Федеральный закон от 25 июля 2002 г. «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» (ст. 12)³ расшифровывает ст. 32 Конституции Российской Федерации: «Иностранные граждане в Российской Федерации не имеют права избирать и быть избранными в федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, также участвовать в референдуме Российской Федерации и референдумах субъектов Российской Федерации». Тем не менее законодатель устанавливает исключение для местного уровня власти: «Постоянно проживающие в Российской Федерации иностранные граждане в случаях и порядке, предусмотренных федеральными законами, имеют право избирать и быть избранными в органом местного самоуправления, а также участвовать в местном референдуме».

---------------------------

' СЗ РФ. 2001. № 29. Ст. 2950.

Там же. № 2. Ст. 172.

³ Там же. 2002. № 30. Ст. 3032

Уголовный кодекс РФ от 13 июня 1996 г. № 63-ФЗ¹, Кодекс РФ об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 г. устанавливают ответственность за проступки и преступления при подготовке и проведении выборов, референдумов в России.

Группа подзаконных актов, регулирующих правовые основы народовластия местного самоуправления, может быть условно подразде­ляя по времени действия (постоянные и временные) и по регулирует отношениям (общие и конкретные), а также по органам, их при­нявшим: акты Президента, Правительства, парламента, ЦИК России.

Одним из субъектов, активно участвующих в регулировании процедурных вопросов подготовки и проведения референдумов в?1хсии, является Центральная избирательная комиссия РФ. Поста­новления этого органа могут быть подразделены по регулируемым отношениям на акты общего и конкретного характера.

К постановлениям общего характера можно отнести Постановления Центральной избирательной комиссии РФ от 15 февраля 1002 г. «О Сводном плане основных мероприятий по повышению профессиональной подготовки организаторов выборов и референдумов и правовому обучению избирателей Российской Федерации * 2002 год»³; от 20 октября 2000 г. «О Комплексе мер по повыше-Е2ю профессиональной подготовки организаторов выборов и рефе­рендумов и правовому обучению избирателей в Российской Феде­рации на 2000 — 2005 годы»⁴; от 13 августа 1999 г. «Об Инструкции: порядке открытия и ведения счетов, учета, отчетности и перечис­ления денежных средств, выделенных Центральной избирательной комиссии Российской Федерации, другим избирательным комисси­ям, комиссиям референдума»⁵; от 12 июля 2002 г. № 156/1373-3 «О Методических рекомендациях о порядке формирования терри­ториальных избирательных комиссий, избирательных комиссий муниципальных образований, окружных и участковых избиратель­ных комиссий»⁶; от 4 ноября 1995 г. № 40/332-П «Об использова-

---------------------------

¹ СЗ РФ. 1996. № 25. Ст. 2954; 2002. № 44. Ст. 4298.

² СЗ РФ. 2002. Часть I. № 1. Ст. 1.

³ Вестник Центральной избирательной комиссии Российской Федерации. 2002. № 1.

⁴ Сборник законодательных актов по вопросам выборов и референдума. 2000.

⁵ Сборник законодательных и иных правовых актов по вопросам выборов в федеральные органы государственной власти и референдума Российской Фе­дерации. 1997-1999. М., 2000.

⁶ Вестник Центральной избирательной комиссии Российской Федерации. 2002. № 6

 

нии списков избирателей, составленных для проведения выборов депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Pоссийской Федерации второго созыва, при проведении выборов в о государственной власти субъектов Федерации, органы местного самоуправления и референдумов».

К постановлениям, регулирующим конкретные инициативы можно отнести Постановление Центральной избирательной к сии РФ от 18 марта 2002 г. № 150/1350-3 «Об обращении Из тельной комиссии Ханты-Мансийского автономного округа о в жении на территориальную и участковые избирательные к< сии по дополнительным выборам депутата Государственной I Федерального Собрания Российской Федерации третьего со по Нижневартовскому одномандатному избирательному о* № 221, Ханты-Мансийский автономный округ, полномочий по ведению местного референдума в муниципальном образовани город окружного значения Сургут»¹.

Не останавливаясь на характеристике подзаконных актов федерального уровня, следует обратить внимание на постановления Конституционного Суда РФ. Постановление Конституционного Суда РФ от 2 апреля 2002 г. № 7-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений Закона Красноярского края «О порядке отзыва депутата представительного органа местной самоуправления» и Закона Корякского автономного округа «О рядке отзыва депутата представительного органа местного с; управления, выборного должностного лица местного самоуправления в Корякском автономном округе» в связи с жалобами заявителей А.Г. Злобина и Ю.А. Хнаева»², которым высказана праве позиция о том, что отзыв выборного должностного лица места самоуправления, как институт непосредственной демократии, предполагает недопустимость искажения смысла выборов и предназначения каждой из форм непосредственной демократии.

Чрезвычайно важным для теоретического осмысления институтов прямого народовластия в России является Постановление Конституционного Суда РФ от 10 июня 1998 г. № 17-П «По делу о проверке конституционности положений пункта 6 статьи 4, подпункта «а» пункта 3 и пункта 4 статьи 13, пункта 3 статьи 19 и пункт; статьи 58 Федерального закона от 19 сентября 1997 года «Об основ-

--------------------------

¹ Вестник Центральной избирательной комиссии Российской Федерации 2002. № 2.

² СЗРФ. 2002 г. № 14. Ст. 137.

 

вых гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»¹.

В нем высказана правовая позиция о том, что на местный рефе­рендум не могут быть вынесены вопросы о досрочном прекращении полномочий органов местного самоуправления и о проведении досрочных выборов органов местного самоуправления, поскольку вы­боры и референдум — две высшие формы непосредственного воле­изъявления народа, две самостоятельные формы. Из самостоятельных, конституционно закрепленных форм непосредственного народовластия вытекает характер и содержание законодательного регулирования не только условий и порядка проведения референ­дума и выборов, но и обеспечение гарантии свободного формирова­ния волеизъявления и его осуществления гражданами в процессе осуществления обеих форм народовластия.

В Постановлении Конституционного Суда РФ № 17-П подчер­кивалось, что каждая форма непосредственной демократии имеет собственное предназначение в системе народовластия и реализация одной из них не должна препятствовать осуществлению других, не-:<6основанно замещать их.

Внесли свою лепту в становление института референдума в России и Постановления Конституционного Суда РФ от 13 марта 1992 г. № 3-П ², от 21 апреля 1993 г. № 8-П³.

Правовые позиции Конституционного Суда России высказаны во многих его постановлениях. В качестве примеров можно привес­ти Постановления Конституционного Суда РФ от 3 ноября 1997 го- za «По делу о проверке конституционности пункта 1 статьи 2 Феде­рального закона от 26 ноября 1996 года «Об обеспечении конститу­ционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления» в связи с запро­сом Тульского областного суда»⁴; Постановление Конституционно­го Суда РФ от 15 января 2002 г. «По делу о проверке конституционности отдельных положений статьи 64 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в ре­ферендуме граждан Российской Федерации»⁵; Постановление Конституционного Суда РФ от 10 июня 1998 г. «По делу о провер­ке конституционности положений пункта 6 статьи 4, подпункта «а»

-----------------------------

¹ СЗ РФ. 1998. № 25. Ст. 3002.

² КСНЛ и RC РФ 199? МЬ 13 Ст. К71

 

пункта 3 и пункта 4 статьи 13, пункта 3 статьи 19 и пункта 2 статьи 58 Федерального закона от 19 сентября 1997 года «Об основных га­рантиях избирательных прав и права на участие в референдуме гра­ждан Российской Федерации»¹.

Законодательной основой форм народовластия при осуществле­нии местного самоуправления, помимо Конституции РФ и феде­рального законодательства, являются конституции, уставы субъек­тов Российской Федерации, их законы.

Как следует из ст. 32 (ч. 1 —3), 71 (п. «в») Конституции РФ, регулирование прав на управление делами государства, на участие в выборах и референдумах и определение тем самым их конкрет­ного содержания, установление соответствующих правил, про­цедур, мер правовой защиты — компетенция федерального зако­нодателя.

Федеральный законодатель устанавливает общефедеральные стандарты в силу того, что регулирование прав и свобод, включая право на непосредственное осуществление местной власти, отнесе­но Конституцией РФ к ведению федерации (п. *в* ст. 71). Субъек­ты Федерации самостоятельны в установлении своей системы властеотношений и порядка ее функционирования, что составляет предмет их конституций (уставов) и специальных законов. Вместе с тем установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления, защита прав и свобод, в том числе права на местное самоуправление, на выборы, на референдум, Конституцией РФ отнесено к совместному ведению Федерации и ее субъектов (п. «б», «н» ч. 1 ст. 72). Следовательно, подлежит регулированию федеральными законами и принимаемы­ми в соответствии с ними актами субъектов Федерации (ч. 2 ст. 76). Законы субъектов Федерации, регулирующие институт референду­ма, не могут противоречить названным принципам, общефедераль­ным референдарным стандартам², ограничивать федеральные га­рантии избирательных прав и права на участие в референдуме гра­ждан Российской Федерации. В противном случае они признаются неконституционными, о чем свидетельствует обширная практика Конституционного Суда.

Законодательное регулирование субъектами Федерации вопро­сов местного самоуправления и форм народовластия осуществляет­ся в соответствии с Конституцией РФ и федеральным законода­тельством. В случае противоречия норм муниципального права, со­держащихся в законах, положениям Конституции РФ, Федерально­го закона 1995 г. применяются положения Конституции РФ, Феде­рального закона 1995 г.

Обширное нормативное регулирование форм народовластия, используемых при осуществлении местного самоуправления, в субъектах Федерации можно условно подразделить по тем же осно­ваниям, которые были использованы при рассмотрении источников федерального уровня. А именно: по юридической силе (нормы за­конов и подзаконных актов); по предмету регулирования: нормы законов, устанавливающие общие положения для нескольких форм непосредственного волеизъявления на территории субъек­та, регулирующих отдельные формы народовластия, регулирую­щие правовой статус субъектов, участвующих в подготовке и проведении форм народовластия. При этом следует учитывать, что, как правило, законодатель в субъектах Федерации не разделя­ет формы осуществления государственной и местной (муниципаль­ной) власти. Безусловно, существует специфика при непосредст­венном волеизъявлении, при реализации представительного прав­ления на разных уровнях властеотношений, которая закрепляется соответствующим законодательством.

Группа законов субъектов РФ включает в себя основные зако­ны субъектов: конституции и уставы.

Анализ норм конституций, уставов (основных законов) субъек­тов Федерации, регулирующих формы народовластия, в том числе и при осуществлении местной власти, позволяет условно подразде­лить их на несколько групп.

Первая группа норм посвящена установлению общих принци­пов народовластия, уровней властеотношений (государственной и местной властей).

В большинстве уставов и конституций субъектов РФ можно найти перечень форм осуществления народовластия, которые могут быть использованы при реализации народом государственной вла­сти и населением — муниципальной.

Высшие формы народовластия перечислены в ст. 2 Консти­туции Адыгеи¹; ст. 6 Устава (Основного закона) Алтайского края¹, ст. 9 Устава Амурской области; ст. 3 Устава Липецкой об­ласти; ст. 3 Устава Магаданской области²; ст. 2 Конституции Мор­довии³; ст. 10.1 Устава Мурманской области⁴; ст. 3 Конституции Республики Марий Эл⁵; ст. 3 Устава Новгородской области⁶; ст. 4 Устава Новосибирской области⁷; ст. 3 Устава Орловской области.

Например, в ст. 99 Конституции Республики Марий Эл закреп­лена система местного самоуправления республики: «Система мест­ного самоуправления включает формы непосредственной демокра­тии (местные референдумы, собрания (сходы), конференции граж­дан), представительные органы (районные, городские собрания), глав местного самоуправления, местные администрации, органы территориального общественного самоуправления населения (сове­ты микрорайонов, домовые, уличные, сельские комитеты и иные формы самоуправления)».

Уставом Московской области от И декабря 1996 г.⁸ предусмот­рено, что местное самоуправление в муниципальном образовании осуществляется местным сообществом как непосредственно, так и через органы и должностных лиц местного самоуправления. Формами местного самоуправления, осуществляемыми местным сообществом непосредственно, являются местный референдум, сход, выборы органов и должностных лиц местного самоуправле­ния.

Практически это закрепление такой основы конституционного строя, как народовластие.

Вторая группа норм основных законов субъектов Российской Федерации — нормы, закрепляющие общие принципы института народовластия. Это нормы, устанавливающие субъективное право

-----------------------

¹ Сборник законодательства Алтайского края. 1995. № 10, 15; 1996. № 20; 1999. № 41(61); 2000, № 54; 2001. № 63, № 66, № 67; 2002 г. № 69. С. 103.

² Магаданская правда 29.12.2001 № 201; 17.07.2002 № 079; 14.08.2002. № 091; 18.12.2002 г. № 145 (19068).

³ Ведомости Государственного Собрания Республики Мордовия. 1997. № 16. Ст. 558; № 19. Ст. 742, 1999. № 29-30. Ст. 1345; № 31. Ст. 1416; 2001. № 5-7 (38). Ст. 212; № 8 (39). Ст. 298; № 11 (42). Ст. 336; № 13-14 (45), 2002.

⁴ Мурманский Вестник, 2002, № 230. Стр. 3.

⁵ Собрание законодательства Республики Марий Эл. 1997. №11. Ст. 402; 1998. № 1. Ст. 1; 2000. № 3. Ст. 64. № 7. Ст. 186; 2001. № 1. Ст. 1, 2; Марийская правда. 2001, № 97.

⁶ Новгородские ведомости от 27.03.2001; 18.09.2002, № 25; 19.02.2003.

⁷ Сборник нормативных правовых актов Новосибирского областного Сове­та депутатов. 2002, ч. 5, с. 67.

⁸ Вестник Московской областной Думы, 1997, № 1; Ежедневные Новости. Подмосковье. 2003, № 118.

 

на участие в выборах и референдуме, выборные органы; принципы избирательного права и понятие референдума, вопросы референду­ма, его виды; нормы, закрепляющие понятие референдума, выбо­ров и отзыва, основы территориального общественного самоуправ­ления, народную правотворческую инициативу, и иные.

Примерами норм, закрепляющих право граждан на участие в прямом народовластии, является ст. 30 Конституции Адыгеи; ст. 100 Конституции Республики Алтай; ст. 22 и 23 Устава Амурской области; ст. 18, 19 Устава Липецкой области; ст. 31 Конституции Мордовии; ст. 32 Конституции Республики Марий Эл; ст. 16 Уста­ва Новосибирской области.

Уставом Амурской области (ст. 121) закрепляются следующие принципы местного самоуправления, на которых основывается об­ластное законодательство:

а) населению конкретных муниципальных образований предос­тавляется возможность использования форм непосредственной де­мократии (референдумов, собраний, народной инициативы, выбо­ров, отзыва должностных лиц и др.);

б) представительные органы местного самоуправления состоят из депутатов, избираемых на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании;

в) глава муниципального образования, если это должностное лицо предусмотрено уставом, избирается на основе всеобщего рав­ного и прямого избирательного права при тайном голосовании либо представительным органом местного самоуправления из своего со­става;

г) при наличии возможности регулярного проведения собраний всего населения представительные органы в пределах конкретных муниципальных образований могут не создаваться, их полномочия передаются данным собраниям;

д) компетенция муниципальных образований и органов местно­го самоуправления предполагает их достаточную административ­ную независимость, наделение полномочиями издавать в рамках за­кона правовые акты.

Законы Амурской области предусматривают возможность орга­низации местного самоуправления с учетом национальных, истори­ческих, социально-этнических и других особенностей конкретных административно-территориальных единиц; запрещается измене­ние границ муниципальных образований без учета мнения населе­ния соответствующей территории (ст. 122).

Уставом Амурской области (ст. 31) предусмотрено принятие за­конов области, регулирующих порядок проведения референдума области, областных выборов, реализации права народной право­творческой инициативы, в том числе подачи петиций, а также поря­док публичного обсуждения проектов государственных решений, общественных слушаний; порядок проведения выборов в органы местного самоуправления области; порядок деятельности органов местного самоуправления.

Уставом Московской области от 11 декабря 1996 г.¹ предусмот­рено, что порядок назначения и проведения местного референдума, принятия и изменения решений местного референдума; порядок со­зыва и проведения схода членов местного сообщества, принятия и изменения его решений, пределы компетенции; порядок организа­ции и осуществления территориального общественного самоуправ­ления; порядок проведения выборов органов и должностных лиц местного самоуправления устанавливаются федеральным законом и законом Московской области.

Третья группа' — группа специальных норм, закрепляющая элементы механизма подготовки, назначения, проведения высших форм непосредственного волеизъявления, юридической силы ре­зультатов референдума; полномочий и деятельности выборных ор­ганов и выборных должностных лиц.

Например, в статье 25 Устава Амурской области устанавливает­ся обязанность по соблюдению и защите избирательных прав и пра­ва на участие в референдуме граждан при подготовке и проведении выборов в федеральные органы государственной власти на террито­рии области, в органы государственной власти области, референду­ма Российской Федерации, референдума области, проведении му­ниципальных выборов, местных референдумов, отзыва депутатов и выборных должностных лиц на избирательную комиссию Амур­ской области.

Статьей 101 Конституции Адыгеи от 10.03.1995 (ред. 21.05.2002) устанавливается, что Конституционный Суд Республики Адыгея по запросам Президента Республики Адыгея, Совета Представителей, Совета Республики, депутата Государственного Совета — Хасэ Республики Адыгея, Кабинета Министров Республики Адыгея, Верховного Суда Республики Адыгея, Арбитражного Суда Респуб­лики Адыгея, Прокурора Республики Адыгея, местных органов го­сударственной власти, органов местного самоуправления разреша­ет дела о соответствии Конституции Республики Адыгея проекта

¹ Устав Московской области от 11.12.1996 М> 55/96-ОЗ, с изм. от 02.07.2003. // Вестник Московской областной Думы. 1997. № 1; Ежедневные Новости. Подмосковье, 2003. № 118.

нормативного правового акта или проекта иного решения, предла­гаемого для вынесения на референдум Республики Адыгея или ме­стный референдум.

Основная масса группы законов, помимо норм конституций и уставов, собственно сами законы. Перечень законов, закрепляющих и регулирующих механизм осуществления форм народовластия ме­стного самоуправления в субъектах Российской Федерации, следует начать с актов, регулирующих местное самоуправление в субъектах.

Например, Законы Республик: Адыгея — № 54 «О местном са­моуправлении»; Алтай — от 23.09.2002 (ред. от 14.03.2003) № 6 —9 «О местном самоуправлении в Республике Алтай»; Башкорто­стан 1995 г. «О местном самоуправлении в Республике Башкорто­стан» 1995 г. с изм. от 23.12.2002.; Бурятия - от 07.12.04 № 896-Ш¹ «Об организации местного самоуправления в Республике Бурятия»; Кабардино-Балкарской Республики от 18.10.1995 (ред. от 11.09.2003) «О местном самоуправлении в Кабардино-Балкар­ской Республике»; Закон Алтайского края от 5 декабря 1995 года № 29-ЗС «Об основах местного самоуправления в Алтайском крае» с изм. от 01.12.2003 г. и многие другие. Законами о местном само­управлении закрепляются формы народовластия, понятие и основы различных институтов непосредственного волеизъявления при осу­ществлении местной власти; закрепляются основы представитель­ного правления на местном уровне.

Вторая группа законов — комплексные акты, закрепляющие не­сколько форм непосредственного волеизъявления. В качестве приме­ра можно привести «Кодекс Алтайского края о выборах, референду­ме, отзыве депутатов выборных должностных лиц» от 05.11.1999 35-ЗС (ред. от 05.07.2002)²; Закон Республики Коми «О выборах и референдумах в Республике Коми» от 14 октября 2002 года³.

Институт выборов также регулируется комплексными актами. Например, Избирательный кодекс города Москвы от 11 июня 2003 г. с изм. от 10 сентября 2003 г.⁴; Избирательный кодекс Владимир­ской области 7 июля 2000 года⁵ и др.

Выборы на местном уровне регулируются как общими актами, как, например, Закон Республики Марий Эл от 01.07.2003 «О вы­борах депутатов представительных органов местного самоуправле­ния глав муниципальных образований и иных выборных должност­ных лиц местного самоуправления в Республике Марий Эл» *, так и специальными.

В отдельных субъектах (Волгоградской, Костромской, Перм­ской и Ульяновской областях) один и тот же закон регулирует по­рядок проведения как референдума субъекта Российской Федера­ции, так и местных референдумов на территории данного субъекта Российской Федерации. Например, Кодекс о референдумах Кост­ромской области от 14.10.1999 г.²; законы «Об областном и мест­ном референдуме в Омской области», «О референдумах в Перм­ской области» от 22.03.96 г.³; «О референдумах в Саратовской об­ласти» от 22 октября 1996 (в ред. законов Саратовской области от 06.04.1999 г.⁴.

Следует отметить, что законодатели в Федерации в некоторых случаях объединяют институт собраний и институт митингов, шест­вий, демонстраций и пикетирований. В качестве примера можно привести Законы: Республик Тыва от 04.11.1996 (ред. от 10.05.2001) «О собраниях, митингах, демонстрациях, пикетированиях и иных публичных мероприятиях»⁵, Башкортостан от 02.04.93 (ред. от 11.12.2002) «О свободе собраний, демонстраций и других публич­ных мероприятий в республике Башкортостан»⁶, Калмыкия от 13 марта 1995 года «О собраниях, митингах, демонстрациях, шестви­ях и пикетированиях» с изм. от 25 декабря 2002 г.⁷.

-------------------------

¹ Собрание законодательства Республики Марий Эл. 2003. № 8. Часть 1. Ст. 248.

2Северная правда, 1999. № 73.

•⁽ Бюллетень законодательных и иных нормативных актов Пермской об­ласти. 1996. № 4; 2002. № 5, 10-11; 2003. № 796-153 // Звезда. 2001. № 1880-332; 2003. № 933-182.

⁴ Саратовские вести по понедельникам, 1999. № 69 (2306) // Саратов — Столица Поволжья, 2003. № 89-90 (775-776).

⁵ Признать утратившим силу Закон Республики Тыва «О собраниях, ми­тингах, демонстрациях, пикетированиях и иных публичных мероприятиях» от 04.11.1996. № 434 (с изменениями от 10.05.2001 № 1061).

⁵ Ведомости Верховного Совета и Правительства Республики Башкорто­стан, 1993. № 9. Ст. 250; Ведомости Государственного Собрания, Президента и Кабинета Министров Республики Башкортостан. 2001. № 2 (122). Ст. 75; 2002. № 3 (141). Ст. 174; Республика Башкортостан. 2003. № 12 (25444).

⁷ Хальмг Унн. 2003. № 20.

 

Законы о наказах избирателей представительным органам и вы­борным должностным лицам местного самоуправления и государст­венным органам приняты в таких субъектах Федерации, как Воронежская¹, Пензенская² области.

В большей степени законодатели субъектов Федерации разде­ляют институт собраний и институт митингов, шествий, демонст­раций и пикетирования. В субъектах действуют специальные за­коны, регулирующие собрания (сходы)³ и публичные мероприя­тия (митинги, шествия, демонстрации и пикетирования). Напри­мер, в Санкт-Петербурге принят Закон 14 февраля 2001 г. «О по­рядке проведения гражданских акций (митингов, демонстраций, уличных шествий и пикетирования) в Санкт-Петербурге»⁴, в Тю­менской области Закон от 4 февраля 2003 г. «О порядке организа­ции и проведения митингов, уличных шествий, демонстраций и пикетирования»⁵.

Группа специальных законов, т. е. законов, регулирующих ме­ханизм реализации является одной из форм непосредственного на­родовластия.

Специальные законы о выборах в представительные органы местного самоуправления приняты во многих субъектах Россий­ской Федерации. В качестве примера можно привести Законы Ка­бардино-Балкарской Республики от 20 августа 2003 г. (ред. от 11.09.2003) «О выборах депутатов представительных органов мест­ного самоуправления»⁶, Республики Карелия от 27.06.2003 (ред. от 25.12.2003) «О выборах депутатов представительных органов и глав местного самоуправления в Республике Карелия»⁷, Удмурт­ской Республики от 11 ноября 2003 г. <<О выборах депутатов пред­ставительных органов местного самоуправления в Удмуртской Рес­публике»⁸.

В некоторых субъектах Российской Федерации приняты зако­ны, регулирующие процедуру выборов главы муниципального об­разования. Следует отметить, что глава муниципального образова­ния может избираться населением непосредственно, как, например,

-------------------------

¹ Коммуна. 2003. № 118.

² Ведомости ЗС Пензенской области. 2003. № 9 (ч. 1). Ст. 206.

³ Институт собраний будет рассмотрен в отдельной главе.

⁴ Новое в законодательстве Санкт-Петербурга. 2001. № 4.

⁵ Вестник Тюменской областной Думы. 2003. № 2.

⁶ Кабардино-Балкарская правда. 2003. № 201-204.; 2003. № 150-153.

⁷ Собрание законодательства РК. 2003. № 6 (ч. 1).

⁸ «Известия Удмуртской Республики». 2004. № 2 — 3.

 

 

предусмотрено Законом Республики Дагестан от 02.12.2002 «О вы­борах главы муниципального образов