Гуманистические правовые основы местного самоуправления

Гуманистические правовые основы местного само­управления представляют собой совокупность право­вых норм-принципов, определяющих и регулирующих общественные отношения, возникающие в процессе осу­ществления конституционных норм, закрепляющих права и свободы человека высшей ценностью, которые должны определять смысл, содержание и деятельность местного самоуправления.

Гуманизм — своеобразный суперпринцип всего местного само­управления, как и всего конституционного строя.

Конституция РФ признает человека, его права и свободы выс­шей ценностью (ст. 2) и устанавливает, что права и свободы челове­ка и гражданина являются непосредственно действующими и опре­деляют смысл, содержание и деятельность не только органов госу­дарственной власти, но и местного самоуправления (ст. 18). Отсюда следует, что все органы и должностные лица местного самоуправле­ния должны служить главной цели — обеспечению прав и свобод человека и гражданина, созданию всех необходимых условий для их реализации и защиты.

Конституционное закрепление прав и свобод человека и граЖ" данина является гарантией свободы и гражданского общества и ка­ждого человека от произвола государственной власти и власти органов местного самоуправления. Их основой является учение о свободе человека как о естественном состоянии человека. Свобода состоит в возможности делать все, что не приносит вреда другому-

Свобода человека, следовательно, не может быть абсолютной, она ограничена таким же состоянием (свободой) других людей. Равен­ство возможностей для всех — основа свободы.

В науке конституционного права свободы условно делятся на три группы: а) личные, б) политические, в) экономические, соци­альные и культурные.

Подобное деление удобно при изучении прав свобод. Однако отдельные права по своему характеру могут быть отнесены к раз­ным группам. Например, свобода слова в равной мере может быть отнесена как к личным, так и к политическим правам.

В международном гуманитарном праве отвергается деление прав и свобод по степени их значимости для человека. Целостный взгляд на проблему четко выражен в тексте Итогового документа Венской встречи СБСЕ 1989 г., где сказано, что все права и свобо­ды являются существенными для свободного и полного развития личности, что все права и свободы имеют первостепенное значение и должны полностью осуществляться всеми надлежащими спосо­бами.

Законодательство РФ как полноправного члена международно­го сообщества должно соответствовать требованиям международ­ных стандартов по правам человека. Такие стандарты закреплены во Всеобщей декларации прав человека¹, в Международном пакте о гражданских и политических правах², в Международном пакте об экономических, социальных и культурных правах³, в документах Организации по безопасности и сотрудничеству в Европе, в различ­ных международных договорах.

Каждый человек вправе требовать от государства выполнения им взятых на себя международных обязательств. В этих целях он может использовать как национальные механизмы защиты своих прав, так и обращаться в международные органы, образованные Для защиты прав человека.

В Российской Федерации неуклонно возрастает число право­вых норм, ориентированных на человека. Они получают развитие и закрепление в правовых нормах, содержащих общечеловеческие стандарты по обеспечению прав и свобод и охране их от посяга­тельств, а также предоставление самой личности юридической воз­можности реализовать и защищать права и свободы.

Международное публичное право //Сборник документов. М., 1996. Т.,1. ^L 460 - 464.

jj Права человека и выборы. ООН. Женева, 1995. Там же.

 

Основу этих отношений составляет принцип уважения прав че­ловека и основных свобод, предполагающий их всеобщее значение, во-первых, их распространение на всех людей без какой-либо дис­криминации; во-вторых, осуществление со стороны государствен­ных органов и органов местного самоуправления соответствующих действий по обеспечению этих прав; в-третьих, равно уважительное и ответственное отношение к основным правам и свободам, как в нормальных жизненных ситуациях, так и в условиях чрезвычайно­го положения.

В соответствии со ст. 18 Конституции РФ права и свободы чело­века и гражданина определяют смысл и содержание деятельности не только органов государственной власти, но и органов местного самоуправления. Из этой нормы-принципа вытекают обязанности органов и должностных лиц местного самоуправления при осущест­влении своей компетенции исходить, прежде всего, из незыблемости, ненарушимости и непосредственного действия основных конститу­ционных и иных прав и свобод граждан как ведущих принципов своей деятельности. Они должны выступать главным ориентиром при принятии нормативных правовых актов органов и должност­ных лиц местного самоуправления и их правоприменительной практики. Если какие-либо положения актов органов и должност­ных лиц местного самоуправления прямо или косвенно ущемляют права человека, то этот акт подлежит отмене в соответствии с уста­новленным порядком.

В соответствии со ст. 15 Конституции РФ любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности чело­века и гражданина, не могут применяться, если они не опубликова­ны официально для всеобщего сведения. Это требование в полной мере распространяется и на акты органов и должностных лиц мест­ного самоуправления. В тех муниципальных образованиях, где нет своих средств массовой информации, тексты решений должны вы­вешиваться на стендах в специально определенных местах там, где обычно бывает многолюдно.

Конституция РФ гарантирует каждому судебную защиту прав и свобод (ст. 46). Порядок производства по делам об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государе¹" венных и муниципальных служащих регулируется нормами главы 25 Гражданского процессуального кодекса РФ¹.

¹ СЗ РФ. 2002. № 46. Ст. 4532; 2003. № 27. Ст. 2700.

Социальные правовые основы местного самоуправления

Конституция РФ закрепила, что Российская Федерация явля­ется социальным государством, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека (ст. 7). Это конституционное установление в полной мере относится к местному самоуправлению, к его органам и должностным лицам, обязанностью которых является забота о со­циальной справедливости, благополучии своих жителей, их соци­альной защищенности. В социальном государстве местное само­управление тоже должно быть социальным. Это является правовым принципом местного самоуправления, одной из его правовых ос­нов.

Идейной основой права человека на достойную жизнь является нравственно-философская категория «человеческое достоинство». Это понятие не имеет однозначного, единого определения. Многие современные ученые определяют достоинство как осознание чело­веком своих прав, своей моральной ценности и уважения к себе.

В политике обеспечения достойной жизни заложено диалекти­ческое единство двух социальных начал: создание условий для нор­мальной работы подавляющему большинству членов местных сооб­ществ и прямая социальная поддержка тех людей, которые по тем или иным не зависящим от них лично причинам не в состоянии уча­ствовать в производительном труде.

Социальные правовые основы местного самоуправле­ния — это совокупность правовых норм-принципов, за­крепляющих и регулирующих общественные отноше­ния, возникающие в процессе осуществления социаль­ной политики местного самоуправления, направленной на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь «свободное развитие человека.

Социальные правовые основы местного самоуправления озна­чают гарантирование в сфере экономической, социальной и куль­турной жизни прав и свобод человека на местном уровне, стремле­ние исключить или свести к минимуму неоправданные социальные Различия. Они также означают заботу об образовании, культуре, ^Семье, здравоохранении, жилье на местном уровне.

Права человека в указанных сферах закреплены в ст. 34 — 44 конституции РФ. Им соответствуют следующие единые конституционные обязанности для государства и местного самоуправления (ст. 7):

• охранять труд и здоровье людей;

• устанавливать минимальный гарантированный размер опла­ты труда;

• обеспечивать поддержку семье, материнству, отцовству и дет­ству, инвалидам и пожилым гражданам;

• развивать систему социальных служб;

• устанавливать государственные пенсии, пособия и иные га­рантии социальной защиты.

В соответствии со ст. 11 Международного пакта об экономиче­ских, социальных и культурных правах государственными органа­ми и органами местного самоуправления должны обеспечиваться также право каждого на достаточный жизненный уровень для него самого и его семьи, включающий достаточное питание, одежду и жилище, и на непрерывное улучшение условий жизни.

Деятельность местного самоуправления в социальной сфере строится на основе полномочий муниципальных органов, закреп­ленных в федеральных законах и законах субъектов Федерации по вопросам социальной политики, а также на основе федераль­ных и региональных социальных программ, исходя из имеющих­ся ресурсов. Органы местного самоуправления должны обеспе­чивать удовлетворение жизненных потребностей населения в сферах, отнесенных к ведению муниципальных образований, на уровне не ниже минимальных государственных социальных стандартов, выполнение которых гарантируется государством пу­тем закрепления в доходы местных бюджетов соответствующих от­числений от федеральных налогов и налогов субъектов Федерации, выравнивания уровня бюджетной обеспеченности муниципальных образований.

Социальный статус личности (как и правовой) опирается на три изначальные системообразующие категории: труд, собственность и свободу творчества. Именно они обусловливают место человека и гражданина в обществе и государстве.

Одной из важнейших составляющих, обеспечивающих реализа­цию права человека на достойное существование, является созда­ние условий для осуществления права на труд. Эта группа прав и свобод, закрепленная в ст. 37 Конституции РФ, включает свободу труда, право на труд в условиях, отвечающих требованиям безопас­ности и гигиены; вознаграждение за труд без какой бы то ни было дискриминации и не ниже установленного федеральным законом минимального размера оплаты труда; право на защиту от безработицы; право на трудовые споры и разрешение их установленными законодательством способами, включая право на забастовку; право _на отдых. Трудовые права и свободы защищают человека от произ­вола работодателей, дают ему возможность отстаивать свое досто­инство и интересы.

В реализации этих прав активную роль должны играть органы местного самоуправления, к полномочиям которых отнесено содей­ствие занятости населения. Ведь свобода труда должна реально со­четаться с возможностью получения работы, которая для большин­ства трудоспособных граждан остается основным источником средств существования.

Правовую основу деятельности органов местного самоуправле­ния в сфере содействия занятости населения составляет Закон о за­нятости населения в Российской Федерации (в ред. от 20 апреля 1996 г.)¹.

Органы местного самоуправления на основе планов экономиче­ского и социального развития муниципальных образований долж­ны проводить политику, способствующую полной занятости насе­ления и особенно молодежи. Это должно достигаться как за счет стимулирования и создания условий развития предприниматель­ской деятельности, так и за счет создания сети муниципальных предприятий, учреждений и организаций.

Решая эти жизненно важные задачи, органы местного само­управления содействуют созданию на своей территории предпри­ятий различных форм собственности, включая совместные пред­приятия с участием иностранных инвесторов. Особое внимание они должны уделять поддержке малого предпринимательства, кресть­янских (фермерских) хозяйств, производственных и потребитель­ских кооперативов, некоммерческих организаций, используя в этих Целях такой финансовый инструмент, как налоговые льготы, и пре­доставляя иные льготы и преимущества (льготные кредиты, бес­процентные ссуды, краткосрочные займы и т. д.).

Другой стороной проблемы обеспечения достойной жизни явля­ется материальная поддержка лиц, не способных к труду или нуж­дающихся в материальной поддержке.

Конституция РФ гарантирует каждому социальное обеспечение ^По возрасту, в случае болезни, инвалидности, потери кормильца,

¹ СЗ РФ. 1996. № 17. Ст. 1915; 1998. № 30. Ст. 3613; 1999. № 18. Ст 1; № 29. Ст. 3696; № 47. Ст. 5613; 2000. № 33. Ст. 3348; 2001. № 53 (часть ^1> Ст. 5025; 2002. № 30. Ст. 3033; 2003. № 2. Ст. 167.

 

для воспитания детей (ст. 39), а также закрепляет, что материнство и детство, семья находятся под защитой государства (ст. 38).

Наряду с государственными органами в этой работе участвуют и органы местного самоуправления. Они из собственных и привле­ченных средств вправе назначать и выплачивать доплаты к пенсиям и пособиям. Их органы социальной защиты населения производят назначение, перерасчет, выплату и доставку государственных пен­сий.

Муниципальные центры социального обслуживания, состоящие из комплекса различных учреждений, предоставляющих социаль­ные услуги, призваны выявлять граждан, нуждающихся в социаль­ном обслуживании, определять необходимые для них виды соци­альных услуг, обеспечивать их предоставление. При муниципаль­ных центрах социального обслуживания могут создаваться: муниципальный жилищный фонд социального назначения, а также цехи, производственные мастерские, подсобные хозяйства, магази­ны, торгующие по льготным ценам, и т. д.

Финансирование муниципального сектора системы социального обслуживания осуществляется как за счет средств местных бюдже­тов, так и за счет дотаций из средств федерального бюджета и бюд­жетов субъектов Федерации в соответствии с гарантированным го­сударством перечнем социальных услуг. Помимо бесплатного соци­ального обслуживания муниципальные социальные службы могут осуществлять услуги за плату.

Социальная сфера деятельности органов местного самоуправле­ния включает в себя также вопросы жилья, образования, культуры, здравоохранения. Эта деятельность подчинена осуществлению га­рантированных Конституцией РФ прав:

на жилище (ст. 40);

на охрану здоровья и медицинскую помощь (ст. 41);

на благоприятную окружающую среду (ст. 42);

на образование (ст. 43);

на пользование учреждениями культуры, доступ к культур­ным ценностям (ст. 44).

Экономической основой реализации указанных прав на мест­ном уровне служат находящиеся в муниципальной собственности жилищный фонд, объекты здравоохранения, образования, куль­туры, а также финансовая поддержка государства. Полномочия ме­стного самоуправления в этих вопросах регулируются соответст­вующими федеральными законами, а также вытекают из передан­ных им отдельных государственных полномочий.

Органы местного самоуправления должны поддерживать и по-оШрять разрешенную законодательством общественную и частную деятельность, способствующую удовлетворению многообразных потребностей человека, реализации его экономических и социаль­но-культурных прав и свобод.

В соответствии с Федеральным законом «О прожиточном мини­муме в Российской Федерации»¹ Правительством РФ было приня­то Постановление от 17 февраля 1999 г. № 192 «Об утверждении Методических рекомендаций по определению потребительской корзины для основных социально-демографических групп населе­ния в целом по Российской Федерации и в субъектах Российской

федерации»².

§з

Политические правовые основы местного самоуправления

Современное гражданское общество и его местные сообщества предполагают широкое политическое и идеологическое многообра­зие, вытекающее из свободы человека выражать свои взгляды и участвовать в политической деятельности.

Политические правовые основы местного само­управления представляют собой совокупность право­вых норм-принципов, закрепляющих и регулирующих об­щественные отношения, возникающие в процессе обес­печения политического и идеологического многообразия в местных сообществах, соблюдения и защиты полити­ческих прав и свобод человека и гражданина.

Политика — это государственные или общественные дела, сфера человеческой деятельности, осуществляющей управление об­ществом через структуры власти, создающей, поддерживающей или разрушающей эти структуры.

Идеология — это система взглядов и идей, в которых осозна­ется и оцениваются отношения людей к действительности и друг к ДРУгу, социальные проблемы и конфликты, а также содержатся це­ли (программы) социальной деятельности, направленной на закре­пление или изменение (развитие) данных общественных отноше­ний.

¹ СЗ РФ. 1997. № 43. Ст. 4904.

² СЗ РФ. 1999. № 8. Ст. 1039; 2000. № 13. Ст. 1371.

 

Конституция РФ закрепила политическое и идеологическое многообразие в качестве основ конституционного строя (ст. 13).

Вместо ранее используемого иностранного термина «плюра­лизм» Конституция закрепила более доступное для массового пони­мания русское слово «многообразие».

Многообразие взглядов, мнений, учений рождает как в целом в гражданском обществе, так и в его местных сообществах здоровую конкуренцию, составляет совокупный общественный интеллект. Все это способствует созданию условий для самопознания общества и поиска путей к его совершенствованию, разрешению назревших проблем и коллизий.

Идеологическое многообразие означает право каждого челове­ка, политической партии и общественного объединения разраба­тывать, исповедовать и пропагандировать теории, идеи, концеп­ции о политическом, социальном, экономическом устройстве об­щества, предлагать практические рекомендации органам власти и управления и обществу, публично защищать свои взгляды и воз­зрения.

Идеологическая нейтральность государственных органов, орга­нов и должностных лиц местного самоуправления не исключает возможности прихода к власти путем свободных выборов тех или иных политических сил, общественных объединений со своей идео­логией. Однако это не должно вести к исключению из жизни дру­гих идеологий, не должно отражаться на учебных программах, на государственных и муниципальных средствах массовой информа­ции, на подборе и расстановке государственных и муниципальных служащих.

В то же время в соответствии с конституционным правом на сво­боду слова негосударственные и немуниципальные средства массо­вой информации и учебные заведения сохраняют право пропаган­дировать свою идеологию.

Политическое многообразие означает многопартийность, много­образие различных общественных объединений. Они выступают как форма политической демократии и являются важной предпо­сылкой осуществления народовластия, формирования органов ме­стного самоуправления и организации их деятельности.

Политические права и свободы человека и гражданина включа­ют: свободу мысли и слова, право избирать и быть избранным, пра­во на участие в референдуме, право на участие в управлении дела ми государства и осуществлении местного самоуправления, прав⁰ на объединение, право на проведение собраний, митингов и демонстраций, право на обращение в государственные органы и органы местного самоуправления и др.

Политические права и свободы выполняют в системе местного самоуправления двоякую роль. Они выступают в качестве субъекта правового регулирования местного самоуправления, а также как важнейший принцип осуществления и развития местного само­управления.

Политические, как и другие, права и свободы человека и граж­данина реализуются прежде всего на местном уровне там, где люди живут и осуществляют свою трудовую, общественно-политическую и иную деятельность. Поэтому их реализация во многом зависит от деятельности органов и должностных лиц местного самоуправле­ния, которые обязаны обеспечить соблюдение и защиту на своей территории всех прав и свобод человека, создать все необходимые условия для их свободного осуществления.

С другой стороны, политические права и свободы нацелены на активное включение всех граждан в жизнь местных сообществ, в управление их делами. Эти права создают условия для укрепления связей между человеком и местным сообществом. От того, каково состояние политических прав и свобод, во многом зависит проч­ность устоев местной власти, реальность демократизма в местном сообществе, уровень политической и правовой культуры населе­ния.

Организация местного самоуправления потенциально предос­тавляет широкие возможности каждому жителю непосредственно участвовать в решении вопросов местного значения путем форм прямого волеизъявления, а также через органы и должностных лиц местного самоуправления. Подробнее эти вопросы раскрыты в гла­ве данного учебного пособия, посвященной основам народовластия местного самоуправления.

Подлинное реальное осуществление местного самоуправления определяется наличием различных общественных объединений гра­ждан, способных сложиться в местное сообщество. Местному сооб­ществу не может сопутствовать успех, если его граждане пребыва­ет в состоянии апатии, дезорганизации и не располагают в нем ce-^to общественных структур, способной мобилизовать и четко выразить волю большинства, превратить ее в эффективный инстру­мент местного самоуправления. Диалектика взаимоотношений органов местного самоуправления и местных сообществ свидетельствует, что их воздействие на Развитие и деятельность друг друга взаимное. Развитие общественных отношений, политической организованности и активности в сфере местных сообществ происходит как по инициативе органов местного самоуправления, так и в результате воздействия на них общественных структур местного сообщества. С учетом уровня де­мократии, политической и правовой культуры в местных сообщест­вах в одних из них роль локомотива в развитии местных сообществ принадлежит органам местного самоуправления, в других — самим местным сообществам.

Местное самоуправление имеет тенденцию приобретать те фор­мы и тот характер, которые соответствуют уровню развития и ха­рактеру местного сообщества и его общественных объединений. Об­щественные отношения, возникающие в связи с реализацией гражда­нами права на объединение, регулируются федеральными законами «О политических партиях» от И июля 2001 г.¹, «Об общественных объединениях» от 19 мая 1995 г.², «О профессиональных союзах, их правах и гарантиях деятельности» от 12 января 1996 г.³, «О нацио­нально-культурной автономии» от 17 июня 1996 г.⁴, «О свободе со­вести и о религиозных объединениях» от 26 сентября 1997 г.⁵

Право на объединение имеют как российские граждане, так и иностранцы и лица без гражданства, исключением являются поли­тические партии, права на создание которых и участие в которых имеют только граждане России.

Важными факторами реализации и развития политической ак­тивности граждан при осуществлении местного самоуправления яв­ляются конституционное право свободно искать, получать, произ­водить и распространять информацию любым законным способом и гарантия свободы массовой информации (ст. 29 Конституции РФ). Это право реализуется прежде всего через средства массовой ин­формации. Органы местного самоуправления должны предостав­лять сведения о своей деятельности средствам массовой инфор­мации по запросам редакций, а также путем проведения пресс-конференций, рассылки справочных и статистических ма­териалов.

Деятельность органов и должностных лиц местного самоуправ­ления должна вестись открыто, гласно. Они обязаны обеспечить

¹ СЗ РФ. 2001. № 29. Ст. 2950; 2002. № 12. Ст. 1093; № 30. Ст. 3029;

2003. № 26. Ст. 2574.

² СЗ РФ. 1995. № 21. Ст. 1930; 1997. № 20. Ст. 2231; 1998. № 30. СТ-

3608- 2002. №11. Ст. 1018; № 12. Ст. 1093.

? СЗ РФ. 1996. № 3. Ст. 148; 2002. № 12. Ст. 1093.

⁴ СЗ РФ. 1996. № 25. Ст. 2965; 2002. № 12. Ст. 1093.

⁵ СЗ РФ. 1997. № 39. Ст. 4465;, 2000. № 14. Ст. 1430; 2002. № 12. О 1093.

 

каждому возможность ознакомления с документами и материала­ми, непосредственно затрагивающими права и свободы человека и гражданина, а также возможность получения гражданами и другой полной и достоверной информации о деятельности органов местно­го самоуправления. В этом случае целесообразно руководствовать­ся ст. 10, И, 12, 24 Федерального закона от 20 февраля 1995 г. «Об информации, информатизации и защите информации»¹ о режиме использования информации, включая и право на судебную защиту в случаях отказа в доступе к открытой информации.

Граждане вправе использовать средства массовой информации не только для получения интересующих их сведений, но и для вы­ражения своих мнений.

В целях обеспечения свободы слова и информации органы мест­ного самоуправления могут сами выступать учредителями (соучре­дителями) средств массовой информации, предоставлять им льготы по уплате налогов и обязательных платежей. На муниципальные средства массовой информации распространяются все гарантии свободы печати, но органы местного самоуправления, не вмешива­ясь в редакционные дела, вправе требовать от них освещения своей деятельности.

Важным фактором народовластия, формой участия граждан в осуществлении местного самоуправления является право собирать­ся мирно, без оружия, проводить собрания, митинги и демонстра­ции, шествия и пикетирования. Цель таких действий граждан -обсуждение проблем, представляющих общие интересы, выраже­ние поддержки политики органов местного самоуправления или протеста против нее, стремление сделать свою позицию по тому или иному вопросу достоянием местного сообщества. По существу, это право напрямую связано со свободой слова и выражения своих мне­ний. Право на проведение указанных публичных мероприятий рег­ламентируется Указом Президента РФ от 25 мая 1992 г. «О поряд­ке организации и проведения митингов, уличных шествий, демонст­раций и пикетирования»², который предусматривает уведомительный порядок на проведение публичных мероприятий. Органы местного самоуправления не вправе препятствовать проведению этих меро­приятий, если при их организации соблюдается установленный по-Рядок.

¹ СЗ РФ. 1995. № 8. Ст. 609; 2003. № 2. Ст. 167.

² ВСНД РФ и ВС РФ. 1992. № 22. Ст. 1216.

 

 

глава

ФИНАНСОВО-ЭКОНОМИЧЕСКИЕ ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

 

Понятие финансово-экономических правовых основ

Существование и развитие муниципальных правовых отноше­ний не представляется возможным при отсутствии экономической основы, хотя нормы законодательства прямо и не требуют этого. Однако, как верно заметила Л.Ф. Болтенкова, «без денег нет вла­сти, без бюджета и собственности нет самостоятельности...».

Осуществление муниципальной власти обусловливается, с од­ной стороны, наибольшей близостью к источнику власти (населе­нию муниципального образования), а с другой — нижестоящим по­ложением по сравнению с другими уровнями власти (федеральным и субъектов Федерации), что мы уже рассматривали в предыдущих главах. Эти условия в сочетании с неизжитыми элементами (вклю­чая правосознание) административно-командной экономики предо­пределяют понимание местного самоуправления как «подзаконно­го» (зависимого) уровня власти. И, как следствие, финансово-эко­номическое неравенство в отношениях с субъектами Федерации и самой Федерацией. Тогда как сама природа местного самоуправле­ния подразумевает значительную экономическую самостоятель­ность этого демократического института, посредством которого на­селение решает вопросы местного значения (по собственному ус­мотрению и под свою ответственность). Поэтому очень важным представляется правильное определение содержания финансо­во-экономических основ местного самоуправления, а также четкое правовое закрепление всех их элементов и механизмов взаимодей­ствия между ними.

При этом необходимо учитывать, что именно на местном уровне непосредственно реализуется значительная часть конституционных прав и свобод граждан и предоставляются основные социальные блага, гарантируемые государством (см. главу «Социальные осно­вы местного самоуправления»). Как указано в ст. 7 Конституции РФ, «Российская Федерация — социальное государство, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достой­ную жизнь и свободное развитие человека». То есть обеспечение бюджетно-финансовой самостоятельности местного самоуправления есть, в том числе и необходимое условие для выполнения кон­ституционных гарантий равенства прав всех граждан на получение стандартного набора социальных благ вне зависимости от террито­рии их проживания.

Важным для понимания рассматриваемых вопросов является исследование зарубежного опыта, а именно принципов организа­ции местных финансов в странах Европейского Союза, поскольку данные нормативные установления имплементированы в россий­скую правовую систему, как посредством ратификации Европей­ской хартии местного самоуправления, так и в результате деятель­ности комиссий Совета Европы и Конгресса местных и региональ­ных властей Европы, на основе которых Европейский Союз принимает соответствующие рекомендации в отношении России. Данные документы непосредственно содержат международные нормы и общепризнанные принципы международного права, о при­оритете которых над федеральным законодательством говорит Кон­ституция РФ (ст. 15).

С учетом сказанного содержание финансово-экономических ос­нов местного самоуправления можно определить через совокуп­ность нижеследующих принципов.

 

Принцип субсидиарности

Один из основных, один из важнейших принципов организации власти в демократических развитых странах (в частности, странах Европейского Союза). Являет собой форму выражения децентра­лизации публичной власти, баланса интересов, полномочий и ре­сурсов различных уровней публичной власти государства. Может быть рассмотрен в двух аспектах.

А. Вертикальное распределение полномочий между властными Уровнями должно быть основано на максимальной близости источ­ника соответствующей потребности и органа определенного уровня власти, удовлетворяющего эту потребность.

При этом п. 3 ст. 4 Европейской хартии местного самоуправле­ния гласит, что «осуществление публичных полномочий должно Преимущественно возлагаться на органы власти, наиболее близкие ^к гражданам».

Например, потребности населения в благоустройстве террито­рии города могут быть наилучшим образом удовлетворены именно Муниципальными органами, которые в силу собственного каждо­дневного столкновения с ними должны лучше кого бы то ни было использовать имеющиеся возможности для решения поставленных задач.

Б. Самостоятельность каждого властного уровня в реализации собственных полномочий, недопустимость произвольного вмеша­тельства в деятельность друг друга.

Относительно местного самоуправления в Хартии это излагает­ся как «полнота и исключительность полномочий органов местного самоуправления».

Данные положения реализуются через четкое и максимально полное законодательное разграничение предметов ведения между уровнями власти в государстве, при этом органы власти, как прави­ло, вправе разрешать вопросы, только прямо отнесенные к их ком­петенции законом. Жесткое разграничение компетенции позволяет определить так называемые «расходные полномочия» и соответст­вующие им доходные источники каждого из властных уровней.

Одновременно законодательно устанавливается порядок кон­троля за деятельностью соответствующих органов власти, привле­чения к ответственности должностных лиц данных органов, меха­низм рассмотрения споров между органами власти различных уров­ней.

В то же время такой контроль не может препятствовать нор­мальной деятельности органов власти (любого уровня) и должен основываться на таких демократических элементах, как возмож­ность обжалования решений контролирующих органов, объектив­ного судебного рассмотрения спорных вопросов, обнародования ре­шений, непосредственно затрагивающих права и свободы граждан.

В отношении местного самоуправления необходимо учитывать достаточную самостоятельность муниципального уровня власти. Так, при определении предметов ведения местного самоуправления закон позволяет муниципальным образованиям принимать к своему ведению иные вопросы (помимо перечня, определенного законом), если они не исключены из их ведения специальным актом и не яв­ляются компетенцией другого муниципального образования или властного уровня. Однако реализация таких полномочий уже не обеспечивается государством, а осуществляется за счет собствен­ных средств местного самоуправления.

Если обратиться к истории, то мы находим принцип субсидиар­ное™ как принцип политической ответственности, который был впервые подробно сформулирован в 1931 году в католической со­циальной энциклике папы Пия XI «Quadragesimo Anno», где гово­рится: «Как то, что произведено человеком по его собственной инициативе и его собственными силами, не может быть отнято у него и использовано для общественных нужд, так было бы несправедливости если бы на то, что произведено малыми и нижестоящими общно­стями и должно пойти им во благо, претендовали бы более крупные _и вышестоящие общности; и в том, и в другом случае это вредит всем и нарушает все общественное устройство. Всякая обществен­ная деятельность субсидиарная по своей природе; она должна под­держивать различные члены социального тела, а ни в коем случае _не разрушать их»¹. Так, с одной стороны, поощрялась собственная инициатива, а с другой — государство принимало на себя своего рода страховочные обязательства в тех случаях, если инициатив­ные усилия на нижестоящем уровне были невозможны или оказы­вались недостаточны. В свою очередь, принцип субсидиарности служил гарантией от регламентирующего вмешательства государст­ва в сферу ответственности нижестоящих уровней. Субсидиарностью в отношениях государства с нижестоящими общественными институциями, а также солидарностью в отношениях этих институ­ций между собой регулируются обширные конституционные сфе­ры, например принцип федерализма или же горизонтальная вырав­нивающая система распределения доходов между федеральными единицами (в Германии, например)².

Таким образом, принцип субсидиарности позволяет одновре­менно экономить средства и ресурсы, повышая эффективность ре­шения государственных задач, а также дает возможность органам власти исполнять свои полномочия в непосредственном контакте с населением, на основе четкого понимания имеющихся проблем, достигать гласности действий органов и должностных лиц, привле­кать население к реальному участию в делах государства.

Принцип достаточности (соразмерности)³

Данный принцип непосредственно вытекает из принципа субси­диарноети, раскрывает его правовую природу в отношении финан­сово-экономической основы местного самоуправления и должен обязательно соблюдаться при правовом установлении объема пол­номочий и средств органов местного самоуправления.

«Средства, предоставляемые в распоряжение органов власти определенных уровней, должны соответствовать объему возложен-

¹ Kerber, Walter: Katholische Soziallehrc. Mucnchen 1975. S. 619.

Михаэль Асслендер. Культурные предпосылки экономической и пред-Ринимательской этики. Сборник «Этика предпринимательства». — Москва, •^Ицентр, 1999 г.

 

В скобках мы указываем различные варианты перевода рассматриваемого понятия, которые используются как в литературе, так и в документ