Особенности правового положения муниципальных казенных предприятий

По сравнению с обычными муниципальными унитарными пред­приятиями, основанными на правах хозяйственного ведения, как было указано выше, муниципальные казенные предприятия могут создаваться в очень ограниченных случаях. Особенности их право­вого статуса связаны, во-первых, со специальной правоспособно­стью и, во-вторых, с особенностями правового режима закрепляе­мого за ними имущества, который свойственен лишь учреждениям.

Права собственника (как и его обязанности) в отношении иму­щества, передаваемого казенным предприятиям в оперативное управление, гораздо шире, чем в отношении имущества, закреплен­ного на правах хозяйственного ведения, и по сути аналогичны пра­вам в отношении имущества учреждений. Любым имуществом, кро­ме произведенной продукции — казенное предприятие вправе рас­поряжаться лишь с согласия уполномоченного органа местного самоуправления, его уставом может быть предусмотрен перечень сделок, совершаемых только с согласия собственника. Деятель­ность казенного предприятия осуществляется в соответствии со сметой доходов и расходов, утверждаемой собственником имущест­ва. В отличие от обычных муниципальных предприятий, собствен­ник имущества казенных предприятий несет субсидиарную ответст­венность по долгам казенных предприятий при недостатке его иму­щества (п. 3 ст. 7 ФЗ о государственных и муниципальных предприятиях), а также в течение 6 месяцев с момента преобразова­ния казенного предприятия в обычное муниципальное предпри­ятие, основанное на праве хозяйственного ведения. В казенных предприятиях не создается уставного фонда и, соответственно, не возникает обязанностей по регулированию его размера. Порядок

распределения и использования доходов казенных предприятий должен быть в обязательном порядке описан в их уставах (п. 5 ст. 9 ФЗ о государственных и муниципальных предприятиях).

Как видим, самостоятельность казенных предприятий сущест­венно ограничена законом. В целом анализируя правовой статус ка­зенных предприятий, следует, на наш взгляд, прийти в выводу о том, что применение указанной формы предприятий на практике будет крайне редким и вообще является нецелесообразным. Реше­ние задач, возлагаемых законодателем на казенные предприятия, во многом противоречит правовой природе коммерческих организа­ций, к которым относятся и указанные предприятия. Основным признаком коммерческих организаций, отличающим их от неком­мерческих, является извлечение прибыли в качестве основной цели своей деятельности (ст. 50 ГК РФ). В то же время основной целью создания муниципальных казенных предприятий является не из­влечение прибыли, а решение вопросов местного значения и оказа­ние тех услуг, которые, как правило, не берутся оказывать другие организации.

Например, создание казенных предприятий при необходимости осуществления отдельных дотируемых видов деятельности и веде­ния убыточных производств явно расходится с основной целью коммерческой организации, так как предполагает не получение прибыли, а наличие убытков, покрываемых за счет муниципальных бюджетов (для этого и предусмотрена субсидиарная ответствен­ность собственника по долгам таких предприятий, что не должно быть свойственно предприятию как коммерческой организации во­обще). Необходимость осуществления деятельности по производст­ву товаров, выполнению работ и оказанию услуг, реализуемых по государственным ценам — другое основание создания казенных предприятий, — зачастую также означает ведение убыточной дея­тельности, поскольку на ряд товаров и услуг государство целена­правленно сдерживает цены по сравнению с рыночными для реше­ния социальных задач. Примером может являться регулирование цен на коммунальные услуги, которые в основном оказываются му­ниципальными предприятиями, зачастую вынужденными оказы­вать эти услуги себе в убыток. Их положение осложняется наличи­ем так называемых рефинансируемых государственных мандатов, то есть установленных государством льгот по оплате гражданами оказанных муниципальными предприятиями услуг и не покрывае­мых бюджетами, в результате чего предприятия также несут убыт­ки. Требования по предоставлению льгот и субсидий отдельным ка­тегориям граждан присутствуют более чем в 120 федеральных законо дательных актах, 45 из которых были приняты еще до 1992 г., но до сих пор остаются в силе. В результате, например, на получение са­мой распространенной льготы -- 50-процентной скидки при оплате жилищно-коммунальных услуг — согласно федеральному законода­тельству имеет право более 30% населения Российской Федерации.

Учитывая изложенное, налицо наличие противоречия между правовой природой коммерческой организации, каковой является казенное предприятие, и установленной законом его правоспособ­ностью. Фактически и по целям, и по режиму прав на имущество казенные предприятия являются не чем иным, как учреждениями, создаваемыми для решения вопросов местного значения в интере­сах всего местного сообщества в условиях, когда коммерческим ор­ганизациям невыгодно их решать. Гражданское законодательство допускает создание учреждений для осуществления управленче­ских, социально-культурных и иных функций некоммерческого ха­рактера, учреждения полностью или частично финансируются соб­ственником и вправе вести в том числе предпринимательскую дея­тельность, если это разрешено собственником.

Казенные предприятия, как было указано выше, создаются яв­но не для извлечения прибыли, а для решения других задач, то есть исполнения функций некоммерческого характера. Убыточный ха­рактер услуг, ради которых они создаются, явно предполагает по­крытие убытков за счет местных бюджетов, что соответствует вто­рому признаку учреждений как организаций, финансируемых соб­ственником. И, наконец, казенные предприятия наделяются имуще­ством на праве оперативного управления с крайне ограниченными возможностями по распоряжению таким имуществом, что свойст­венно именно учреждениям.

Мнение о нецелесообразности создания казенных предприятий на муниципальном уровне выражено в законопроекте, первое слу­шание которого прошло в Государственной Думе РФ. Авторы про­екта предлагают предусмотреть возможность создания лишь феде­ральных казенных предприятий, то есть вернуться к идее, первона­чально изложенной в ГК РФ.

Муниципальные учреждения

Статья 120 ГК РФ указывает на 2 основных признака учрежде­ния — наличие специальной правоспособности (учреждение созда­ется для осуществления управленческих, социально-культурных или иных функций некоммерческого характера) и наличие тесной связи с собственником через полное или частичное финансирование им деятельности учреждения. Те же признаки указаны в ст. 9 ФЗ «О некоммерческих организациях».

Отсюда вытекает и специальное правило ограниченной ответст­венности учреждения по своим обязательствам: оно отвечает лишь находящимися в его распоряжении денежными средствами, а при их недостаточности субсидиарную ответственность по его обяза­тельствам несет собственник соответствующего имущества. Таким образом, долги учреждения нельзя взыскать за счет закрепленного за ним имущества.

Имущество закрепляется за муниципальным учреждением на праве оперативного управления, содержание которого определяет­ся в соответствии со ст. 296 ГК РФ. Учреждения осуществляют права владения, пользования и распоряжения закрепленным имуществом, во-первых, в пределах, установленных законом, и, во-вторых, в соответствии с целями своей деятельности, заданиями собственника и назначением имущества. Таким образом, реализа­ция права оперативного управления тесно связана со специальной правоспособностью учреждения.

Если имущество используется учреждением не по назначению либо не используется и является излишним, оно может быть изъято у учреждения собственником. Данное правило является одним из наиболее существенных отличий прав оперативного управления му­ниципальных учреждений от прав хозяйственного ведения муници­пальных предприятий, имущество которых, как было указано вы­ше, не может быть изъято собственником без согласия на то самих предприятий.

Дополняет содержание права оперативного управления ст. 298 ГК РФ, запрещающая учреждению отчуждать или иным способом распоряжаться закрепленным за ним имуществом и имуществом, приобретенным за счет средств, выделенных ему по смете.

На наш взгляд, нормы указанных статей ГК содержат опреде­ленное противоречие в отношении содержания права учреждения по распоряжению имуществом. С одной стороны, ст. 296 ГК гово­рит о праве учреждения на владение, пользование и распоряжение имуществом при условии соответствия этих действий специальной правоспособности учреждения. Однако, с другой стороны, пункт 1 ст. 298 ГК РФ прямо и без оговорок запрещает учреждению любы­ми способами распоряжаться закрепленным за ним имуществом.

ГК РФ допускает наличие особенностей правового положения отдельных видов муниципальных учреждений, которые определя­ются законом и иными правовыми актами.

Некоторые специальные отраслевые акты прямо предоставляют Учреждениям право распоряжаться закрепленным имуществом, что позволяет обойти запрет, установленный ст. 298 ГК РФ. Например, согласно п. 11 ст. 39 Закона РФ «Об образовании» образова­тельное учреждение вправе выступать в качестве арендатора и арендодателя имущества. Средства, полученные в качестве аренд­ной платы, используются на обеспечение и развитие образователь­ного процесса в данном учреждении. Позволяет сдавать в аренду помещения спортивных учреждений и ФЗ «О физической культуре и спорте» (п. 8 ст. 33) с условием направления этих средств на раз­витие материально-технической базы спортивных сооружений.

Вместе с тем в отношении других видов учреждений в силу на­личия указанного противоречия сохраняется неопределенность в вопросе имеющихся у них прав по распоряжению имуществом. На практике учреждения заключают сделки распоряжения имущест­вом (предоставляют его в аренду, безвозмездное пользование) с со­гласия уполномоченных органов местного самоуправления, пред­ставляющих собственника.

В соответствии с ГК РФ учреждению предоставлено право осу­ществлять в соответствии с учредительными документами принося­щую доходы деятельность, при этом сами доходы и приобретенное на них имущество поступают в самостоятельное распоряжение уч­реждения и учитываются на отдельном балансе (ст. 298). По-иному право распоряжаться заработанными средствами учреждений регу­лируется Бюджетным кодексом РФ (БК РФ), согласно которому указанные доходы должны отражаться в доходах местного бюдже­та и расходоваться в соответствии с утвержденной собственником сметой, и лишь доходы, полученные сверх сметы, могут быть ис­пользованы учреждением на самостоятельное финансирование сво­их расходов. Подобный подход противоречит содержанию права оперативного управления на имущество муниципального учрежде­ния, предполагающему наличие определенной имущественной са­мостоятельности учреждения и не относящему указанное имущест­во к казне муниципального образования, куда входит и местный бюджет. Отнесение заработанных муниципальным учреждением средств к доходам бюджета нарушает предусмотренный граждан­ским законодательством принцип разделения муниципальной каз­ны и имущества, находящегося в хозяйственном ведении и опера­тивном управлении муниципальных предприятий и учреждений.

Гражданское законодательство не указывает перечня конкрет­ных ограничений прав муниципальных учреждений на совершение каких-либо сделок, как в отношении муниципальных предприятий, ссылаясь лишь на общий запрет распоряжаться муниципальным имуществом. Подобные конкретные ограничения содержатся в бюджетном законодательстве, которое, в частности, запрещает

бюджетному учреждению получать кредиты у кредитных организа­ций и других физических и юридических лиц, за исключением ссуд из бюджетов и государственных внебюджетных фондов (ст. 118 БК РФ).

Муниципальные учреждения используют бюджетные средства в соответствии с утвержденной сметой доходов и расходов. Направ­ления расходования бюджетных средств, передаваемых учрежде­ниям, описаны в ст. 70 БК РФ и включают:

- оплату труда в соответствии с заключенными трудовыми до­говорами и правовыми актами, регулирующими размер заработной платы соответствующих категорий работников;

- перечисление страховых взносов в государственные внебюд­жетные фонды;

- трансферты населению, выплачиваемые в соответствии с фе­деральными законами, законами субъектов Федерации и правовы­ми актами органов местного самоуправления;

- командировочные и иные компенсационные выплаты работ­никам в соответствии с законодательством РФ;

- оплату товаров, работ и услуг по заключенным государствен­ным или муниципальным контрактам;

- оплату товаров, работ и услуг в соответствии с утвержденны­ми сметами без заключения государственных или муниципальных контрактов.

Расходование бюджетных средств бюджетными учреждениями на иные цели не допускается.

На муниципальном уровне создаются учреждения, призванные способствовать решению вопросов местного значения. Это, как пра­вило, муниципальные учреждения образования (муниципальные школы), здравоохранения (муниципальные больницы и поликли­ники), культуры и спорта (муниципальные досуговые центры, спортивные секции, библиотеки), учреждения социальной под­держки (социальные приюты, центры социального обслуживания и т.п.), другие учреждения.

Следует упомянуть о некоторых особенностях деятельности му­ниципальных учреждений образования. К вопросам местного зна­чения ФЗ об общих принципах 2003 г. относит в том числе органи­зацию предоставления общедоступного и бесплатного начального общего, основного общего, среднего общего образования, за исклю­чением полномочий по финансовому обеспечению образовательно­го процесса, отнесенных к полномочиям органов государственной власти субъектов РФ. Ранее финансирование муниципальных уч­реждений образования входило в обязанности муниципалитетов. Новая норма призвана обеспечить учреждения образования необхо­димым финансированием в целях полноценной реализации госу­дарственных стандартов в области образования в условиях, когда у местных бюджетов зачастую не хватает средств для выполнения указанных задач. Вместе с тем, подобный подход противоречит гражданско-правовому статусу муниципального учреждения, пред­полагающему финансирование его деятельности собственником с соответствующей субсидиарной ответственностью собственника по долгам созданного им учреждения. В связи с этим не совсем ясно, каким образом будет реализован на практике указанный принцип дополнительной ответственности муниципалитета по долгам соз­данных им образовательных учреждений, если указанные долги бу­дут образованы в результате невыполнения государством своих обязанностей по финансовому обеспечению образовательного про­цесса.

Отдельно следует остановиться на особом виде муниципальных учреждений, в статусе которых должны действовать органы мест­ного самоуправления, наделяемые правами юридического лица (ст. 41). Пункт 2 ст. 41 определяет: «Представительный орган муници­пального образования и местная администрация как юридические лица действуют на основании общих для организаций данного вида положений настоящего федерального закона в соответствии с ФЗ «О некоммерческих организациях» применительно к учреждени­ям».

Полагаем, что положения данной статьи не согласуются с граж­данским законодательством, регулирующим создание и деятель­ность учреждений в главе 4 ГК РФ «Юридические лица» (ст. 120), тогда как участию органов местного самоуправления в гражданских правоотношениях посвящена самостоятельная статья ГК — глава 5 «Участие Российской Федерации, субъектов Федерации, муници­пальных образований в отношениях, регулируемых гражданским законодательством». Указанные главы называют участниками гра­жданских правоотношений юридические лица, в том числе учреж­дения и публичные образования, участвующие в этих отношениях наравне с юридическими лицами. Органы местного самоуправле­ния вправе выступать лишь от имени публичных образований и не могут иметь собственного интереса, а следовательно, обладать обо­собленным имуществом и нести ответственность за счет собствен­ных средств, поскольку таковых не имеют. Например, в соответст­вии со ст. 1069 ГК РФ вред, причиненный незаконными действия­ми органов местной власти гражданам или юридическим лицам, подлежит возмещению за счет казны муниципального образования.

§ 4

Муниципальные земли

и другие природные ресурсы

Б то же время учреждение в соответствии со ст. 120 ГК РФ и ст. 9 у ФЗ «О некоммерческих организациях» отвечает по своим обяза­тельствам находящимися в его распоряжении денежными средства­ми, и только при их недостаточности субсидиарную ответствен­ность по его обязательствам несет собственник имущества, поэтому механизм ответственности органов местного самоуправления, как учреждений, не соответствует ГК РФ. Абсолютно неясно, как раз­граничивать «собственные» права и обязательства органов местно­го самоуправления и права И обязательства, приобретенные ими от имени муниципального образования, и в каких случаях реализовывать ответственность за счет казны, а в каких — за счет средств, вы­деленных на обеспечение деятельности органов местного само­управления по смете. Представляется, что органы местного само­управления в силу своей правовой природы представителей не могут иметь ни собственных прав, ни собственных обязательств по­мимо прав и обязательств, приобретенных от имени муниципаль­ных образований. Кроме того, основные функции органов местного самоуправления как органов публичной власти, призванных регу­лировать соответствующие отношения, явно не вписываются в огра­ниченную правоспособность учреждений, описанную выше.

Наличие указанных противоречий в концепции правового ста­туса органов местного самоуправления по ГК РФ и ФЗ об общих принципах 2003 г. безусловно вызовет значительные проблемы в практическом применении новых норм, наделяющих органы мест­ного самоуправления статусом юридических лиц в форме муници­пальных учреждений.

Политические преобразования начала 90-х годов, связанные с реформированием системы власти в стране на основах демократии, федерализма и местного самоуправления, обусловили появление муниципальной собственности на землю и иные природные ресур­сы. Конституционное закрепление права муниципальной собствен­ности на землю было произведено в 1992 г. с внесением изменений в Конституцию РСФСР, согласно которым в Российской Федерации устанавливались следующие формы собственности на природные ресурсы: «государственная (федеральная), республик в составе Российской Федерации, автономной области, автономных округов, краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, муниципальная, частная (юридических лиц и граждан), коллективная (об­щая совместная, общая долевая). Владение, пользование и распо­ряжение природными ресурсами регулируются законодательством Российской Федерации и республик в составе Российской Федера­ции, правовыми актами Советов народных депутатов автономной области, автономных округов, краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, актами местных Советов народных депутатов, изданными в пределах их полномочий».

Как известно, в советском государстве вся земля находилась ис­ключительно в государственной собственности, при этом функция­ми управления наделялись органы власти (Советы народных депу­татов) на местах, которым земля передавалась в ведение. При этом, Законами Российской Федерации «О местном самоуправлении в Российской Федерации» и «О краевом, областном совете народных депутатов и краевой, областной администрации» с 1991 г. преду­сматривалась возможность нахождения земельных участков в му­ниципальной собственности и собственности краев, областей, го­родов федерального значения. Однако ни упомянутая норма Кон­ституции РСФСФ, ни данные положения законов не были реализо­ваны.

После проведения конституционной реформы право муници­пальной собственности на землю было установлено и действующей Конституцией РФ. Согласно ст. 9 Конституции РФ «земля и дру­гие природные ресурсы могут находиться в частной, государствен­ной, муниципальной и иных формах собственности». В прежнем ФЗ об общих принципах 1995 г. муниципальные земли упомина­лись в качестве составляющей части финансово-экономической ос­новы местного самоуправления.

Гражданский кодекс РФ, регулируя в ст. 214 право государст­венной собственности, установил, что государственную собствен­ность в Российской Федерации составляет имущество, находящееся в федеральной собственности и собственности субъектов РФ. При этом земля и другие природные ресурсы, не находящиеся в собст­венности граждан, юридических лиц либо муниципальных образо­ваний, являются государственной собственностью.

Принятый в 2003 г. Федеральный закон об общих принципах организации местного самоуправления в РФ определил, что муни­ципальным образованиям могут принадлежать земельные участки, отнесенные к их собственности федеральным законом.

Более подробно общие принципы отнесения земель к муници­пальной собственности регулируются ЗК РФ. Согласно ст. 19 в му­ниципальной собственности находятся земельные участки:

• которые признаны таковыми федеральными законами и при- > нятыми в соответствии с ними законами субъектов РФ;

• право муниципальной собственности на которые возникло при разграничении государственной собственности на землю;

• которые приобретены по основаниям, установленным граж­данским законодательством (например, в качестве бесхозяйной ве­щи).

Безусловно, самым существенным основанием приобретения прав муниципальной собственности на землю является разграниче­ние государственной собственности, которое в настоящее время проводится в соответствии с упомянутым выше Федеральным зако­ном «О разграничении государственной собственности на землю» (ФЗ о разграничении земли).

Закон содержит критерии отнесения земель к федеральной соб­ственности, собственности субъектов РФ и муниципальной собст­венности, которые можно подразделить на следующие основные группы:

по наличию на земельных участках объектов, находящихся в федеральной собственности, собственности субъекта РФ или муни­ципальной собственности (земли относятся также к соответствую­щему виду собственности);

по категории земель (например, земли обороны и безопасности могут находиться только в федеральной собственности);

по собственнику приватизированных объектов до их приватиза­ции (право на земли устанавливается в зависимости от того, какому уровню собственников принадлежали приватизированные на соот­ветствующем земельном участке объекты).

Данные критерии, установленные для каждого из публичных собственников, являются основанием внесения земельных участков в соответствующий перечень.

В частности, основанием внесения земельных участков в пере­чень земельных участков, на которые у муниципальных образова­ний возникает право собственности, является включение этих зе­мельных участков в состав:

- земель особо охраняемых природных территорий местного значения, земель водного фонда, занятых обособленными водными объектами, находящимися в муниципальной собственности;

— земель сельскохозяйственного назначения; земель населен­ных пунктов; земель промышленности, транспорта, связи, радио­вещания, телевидения, информатики, энергетики и иного назна­чения; земель природоохранного, рекреационного и истори­ко-культурного назначения; земель водного фонда, если на этих на ходящихся в государственной собственности земельных участках располагается недвижимое имущество, находящееся в муниципаль­ной или частной собственности, за исключением недвижимого иму­щества, указанного в статьях 3 и 4 Федерального закона; эти нахо­дящиеся в государственной собственности земельные участки предоставлены гражданину, коммерческой организации, органу ме­стного самоуправления, а также муниципальному унитарному предприятию, муниципальному учреждению, другой некоммерче­ской организации, которые созданы органами местного самоуправ­ления, за исключением земельных участков, указанных в статьях 3 и 4 Федерального закона; под поверхностью этих земельных участ­ков находятся участки недр местного значения;

- земель запаса в границах муниципальных образований, если на них не располагается недвижимое имущество, находящееся в го­сударственной собственности, или приватизированное недвижимое имущество, находившееся до его приватизации в государственной собственности.

Как видим, основным принципом разграничения прав государ­ственной собственности на землю является так называемый «оста­точный принцип», когда к муниципальным относятся земли, на ко­торых нет объектов государственной или частной собственности, воз­никшей в результате приватизации государственного имущества.

Однако для того, чтобы муниципальные образования стали полноправными собственниками земли в определении ст. 209, а также недавно введенных в действие ст. 260, 261 главы 17 ГК РФ о правомочиях собственников земли, необходимо завершить процесс передачи земель в собственность муниципальным образованиям.

Поскольку до настоящего времени разграничения государствен­ной собственности на землю не произведено (о проблемах разгра­ничения говорилось выше), полноценными собственниками земли ни субъекты РФ, ни муниципальные образования не являются. При этом нельзя говорить и о том, что в отсутствие разграничения прав вся государственная земля принадлежит на правах собствен­ности Российской Федерации.

В отсутствие определенных субъектов права собственности на государственные (муниципальные) земли полномочия по управле­нию ими были предоставлены органам местного самоуправления. Согласно ст. 70 Земельного кодекса РФ, действовавшего до приня­тия нового земельного закона, все земли в пределах городской, по­селковой черты и черты сельских населенных пунктов находились в ведении городских, поселковых, сельских Советов народных де­путатов.

Гражданское законодательство не содержало и не содержит та­кого вещного права, как «ведение». Многие авторы подчеркивают, что передача земли в ведение Советов народных депутатов ни в ко-ем случае не означала ее передачу в муниципальную собственность.

Однако ранее понятие ведения раскрывалось через полномочия органов местного самоуправления в Законе РФ «О местном само­управлении в Российской Федерации», где устанавливалась их компетенция в области распоряжения и использования землей. Так, например, органы местного самоуправления наделялись сле­дующими полномочиями в отношении земель, находящихся в гра­ницах муниципального образования:

— самостоятельно в рамках законодательства РФ и субъектов Федерации устанавливать порядок предоставления и изъятия зе­мельных участков;

- предоставлять в пожизненное владение и изымать в соответ­ствии с генеральным планом, проектом планировки и застройки зе­мельные участки, бессрочное (постоянное) и временное пользова­ние, передавать в собственность и сдавать в аренду земельные уча­стки;

- устанавливать условия пользования муниципальными зем­лями;

— взимать плату за землю.

Однако в отсутствие законодательного определения права веде­ния органов местного самоуправления в отношении земель содер­жание и объем указанных полномочий зачастую по-разному толко­вались на практике, что вызывало многочисленные споры между различными участниками земельных правоотношений. Крайне про­тиворечивой была и судебная практика. Например, при рассмотре­нии спора между администрацией города Екатеринбурга и Прави­тельством Свердловской области о полномочиях по управлению зе­мельными участками на территории области Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда РФ вообще не признала на­личия у органов местного самоуправления права ведения земельны­ми участками. Ссылаясь на то, что земли не находятся в муници­пальной собственности, а закон, наделяющий органы местного са­моуправления государственными полномочиями по управлению или распоряжению государственными землями, не принят, суд от­казал органам местного самоуправления в праве управлять госу­дарственной землей, так как «согласно ст. 12 Конституции Россий­ской Федерации органы местного самоуправления выведены из системы органов государственной власти, все государственные функции, которые они выполняли, являясь государственными органами, остались у соответствующих федеральных органов госу­дарственной власти и государственных органов субъектов Россий­ской Федерации» (Дело № 45-ГОО-35).

С момента введения в действие нового Земельного кодекса (ЗК РФ) указанная неопределенность в полномочиях органов ме­стного самоуправления по управлению землями ликвидирована. До разграничения государственной собственности на землю им предос­тавлено право распоряжения указанными землями в пределах их полномочий, если законодательством не предусмотрено иное (п. 10 ст. 3 ФЗ «О введении в действие Земельного кодекса РФ», далее — Вводный закон).

Таким образом, до возникновения прав собственности на госу­дарственную землю у РФ, субъектов РФ и конкретных муници­пальных образований всеми государственными землями распоря­жаются органы местного самоуправления. Это их право может быть ограничено только законом, поскольку понятие земельного законо­дательства включает в себя только акты высшей юридической си­лы. Примером такого ограничения может являться Федеральный закон «О приватизации государственного и муниципального иму­щества», согласно которому решение о продаже земельных участ­ков под приватизируемыми объектами принимает орган, приняв­ший решение о приватизации соответствующих объектов недвижи­мости (ст. 28). Кроме того, в соответствии с упомянутой статьей Вводного закона порядок распоряжения землями может опреде­лить Правительство РФ.

Следует, однако, обратить внимание на то, что, распоряжаясь государственными землями, органы местного самоуправления вы­ступают представителями не муниципальных образований, а госу­дарства, которое предоставило им такие полномочия. В этой связи нельзя говорить о правоотношениях в рамках финансово-экономи­ческой основы местного самоуправления, пока муниципальные об­разования не будут наделены собственными землями и не приобре­тут статус полноценных собственников земель.

Статус муниципальных образований как собственников зем­ли регулируется в основном Земельным и Гражданским кодекса­ми РФ.

ЗК РФ регулирует полномочия собственников земли как в от­ношении Российской Федерации, субъектов РФ, так и муници­пальных образований, что в полной мере соответствует конституци­онным принципам Российской Федерации как федеративного госу­дарства.

Согласно концепции ЗК РФ каждое публичное образование бу­дет управлять и распоряжаться только теми земельными участка­ми, которые будут находиться в его собственности, определять раз­мер арендной платы, порядок, условия и сроки ее внесения также только за те земельные участки, которые находятся в его собствен­ности. Так, согласно п. 2 ст. И ЗК РФ органами местного само­управления осуществляются управление и распоряжение земель­ными участками, находящимися в муниципальной собственности. Как было указано выше, в настоящее время органы местного само­управления реализуют эти полномочия в отношении всех государ­ственных земель в силу Вводного закона.

Ряд значимых нормативных положений, регулирующих основы статуса субъектов права собственности на землю, а также правовое содержание полномочий собственника земли, содержит ГК РФ (глава 17).

Как представители собственников земли — муниципальных об­разований, органы местного самоуправления будут иметь право в рамках действующего законодательства предоставлять муници­пальные земли в постоянное бессрочное, безвозмездное срочное пользование, пожизненное наследуемое владение, аренду, переда­вать ее в собственность других лиц, устанавливать сервитута, при­обретать права на землю, прекращать предоставленные права. При этом ссылка на действующее законодательство означает, что ука­занные полномочия муниципалитетов, как собственников, могут быть реализованы лишь с соблюдением правил, установленных фе­деральным и субъектовым законодательством.

Так, регулируются федеральным законодательством и закона­ми субъектов РФ параметры определения цены на отчуждаемые из муниципальной собственности земельные участки (ст. 2 — 3 Ввод­ного закона), арендной платы за земли, переоформляемые пользо­вателями из бессрочного постоянного пользования (ст. 2 Вводного закона), устанавливаются особенные правила предоставления му­ниципалитетами земель для строительства (ст. 30 ЗК), существует ряд других ограничений.

Со дня введения в действие Земельного кодекса РФ приватиза­ция зданий, строений, сооружений, в том числе зданий, строений, сооружений промышленного назначения, без одновременной при­ватизации земельных участков, на которых они расположены, не Допускается, за исключением случаев, если такие земельные участ­ки изъяты из оборота или ограничены в обороте.

Земельные участки, находящиеся в государственной или муни­ципальной собственности, в постоянное (бессрочное) пользование предоставляются только субъектам, перечисленным в н. 1 ст. 20 Зе­мельного кодекса РФ, а именно — государственным и муниципаль­ным учреждениям, федеральным казенным предприятиям, а также органам государственной власти и местного самоуправления.

Кроме того, статус собственника муниципальных земель, как собственника публичного, предполагает наличие ряда особенно­стей.

Во-первых, действуя в интересах муниципального образования, органы местного самоуправления обладают правом изъятия земель­ного участка у собственника путем его выкупа для муниципальных нужд (ст. 279 ГК РФ, 49-55 ЗК РФ).

Во-вторых, муниципальные учреждения и органы местного са­моуправления наряду с федеральными казенными предприятиями, государственными учреждениями и органами государственной вла­сти могут получить используемые ими земли на правах постоянного бессрочного пользования, что является по действующему земельно­му законодательству исключением из общего правила (ст. 20 ЗК РФ).

В-третьих, в случае установления публичного сервитута, приво­дящего к невозможности использования земельного участка, орга­ны местного самоуправления обязаны по требованию собственника выкупить у него земельный участок с возмещением убытков или предоставить равноценный земельный участок (ст. 23 ЗК РФ).

В-четвертых, часть находящихся в муниципальной собственно­сти земельных участков ограничивается в обороте, (п. 5 ст. 27 ЗК РФ).

В-пятых, отчуждение находящихся в муниципальной собствен­ности земельных участков производится только за плату, за исклю­чением случаев бесплатного предоставления земель, указанных в законах; не допускается отказ в приватизации земель, за исключе­нием изъятия их из оборота, установленного федеральным законом запрета на приватизацию, резервирования земель для муниципаль­ных нужд (ст. 28 ЗК РФ).

Земельным законодательством установлено, что органы местно­го самоуправления обязаны обеспечить управление и распоряжение земельными участками, которые находятся в их собственности и (или) в ведении, на принципах эффективности, справедливости, публичности, открытости и прозрачности процедур предоставления таких земельных участков (ст. 34). При этом не допускается уста­новление каких-либо приоритетов или особых условий для той или иной категории граждан. Более того, органы местного самоуправ-