Ответственность перед физическими и юридическими лицами

Эта ответственность наступает вследствие нарушения законных прав и интересов граждан и юридических лиц в порядке, установ­ленном федеральными законами, законами субъектов Федерации, уставами муниципальных образований. Существуют два порядка рассмотрения и защиты законных прав и интересов физических и юридических лиц - административный и судебный.

Граждане согласно ст. 33 Конституции РФ вправе обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обра­щения в государственные органы и органы местного самоуправле­ния. Порядок реализации данных прав регулируется Указом Пре­зидиума Верховного Совета СССР от 12 апреля 1968 г. (в ред. «^т марта 1981 г.) «О порядке рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан».

Органы и должностные лица в пределах своей компетенции обязаны принимать обращения граждан, рассматривать их в установленные законодательством порядке и сроки, давать на них моти­вированные ответы, принимать меры в случаях нарушения прав гражданина по их защите и восстановлению, а также привлекать виновных к дисциплинарной или административной ответственно­сти.

Аналогично в административном порядке могут обращаться за защитой своих законных прав и интересов юридические лица.

Недостатком административного порядка разрешения жалоб является то, что они часто рассматриваются заинтересованными ор­ганами, связанными с теми, чьи акты и действия (бездействие) об­жалуются ведомственными и корпоративными интересами; при этом рассматриваются негласно, в отсутствие заявителя, к тому же нередко работниками, не имеющими правовой подготовки.

Возможности для объективного рассмотрения жалобы-иска в суде повышаются, так как стороны в процессе равны. Если судеб­ному разрешению вопроса по закону не должно предшествовать рассмотрение его в порядке подчиненности органом или должност­ным лицом, то граждане непосредственно выбирают администра­тивный или судебный порядок обжалования либо административ­ный, а затем судебный порядок.

Согласно ст. 16 и 1069 Гражданского кодекса убытки или вред, причиненные гражданину или юридическому лицу в результате не­законных действий (бездействия) органов местного самоуправле­ния либо должностных лиц этих органов, в том числе в результате издания не соответствующего закону или иному правовому акту ак­та органа местного самоуправления, подлежат возмещению за счет казны муниципального образования.

Требование о возмещении убытков или вреда, причиненных в сфере управления, предъявляет физическое или юридическое ли­цо, права которого нарушены, в суд общей юрисдикции или в ар­битражный суд по подведомственности. Данные требования явля­ются гражданско-правовыми, и при их рассмотрении применяются соответствующие нормы ГК РФ. Дела по таким требованиям отне­сены к делам в сфере управления.

Убытки или вред подлежат возмещению при наличии вины и доказанности причинной связи между убытками или причинен­ным вредом и незаконными действиями (бездействием) либо акта­ми причинителя вреда. В отличие от юридических лиц, граждане могут требовать за причинение убытков или вреда в сфере власт­но-административных отношений и компенсацию морального вреда.

Сами должностные лица, незаконными действиями (бездейст-вием) которых причинены убытки или вред, гражданско-правовой ответственности перед потерпевшим не несут. Возмещение убытков или вреда производится из казны муниципального образования. Орган местного самоуправления, возместивший убытки или вред, причиненный его работником при исполнении им служебных, должностных или иных трудовых обязанностей, имеет право обрат­ного требования (регресса) к этому лицу в пределах его среднего месячного заработка, а в случаях, предусмотренных ст. 243 Трудо­вого кодекса РФ, в полном размере причиненного ущерба. Работо­датель имеет право с учетом конкретных обстоятельств, при кото­рых был причинен ущерб, полностью или частично отказаться от его взыскания с виновного работника.

При выявлении случаев законности суд вправе вынести частное определение и направить его в соответствующие организации или соответствующим должностным лицам, которые обязаны в течение месяца сообщить о принятых мерах. Если при рассмотрении граж­данского дела либо заявления на неправомерные действия и реше­ния, нарушающие права и свободы граждан или права и законные интересы юридических лиц, суд обнаружит в действиях должност­ного или иного лица признаки преступления, он сообщает об этом прокурору (ст. 226 ГПК РФ).

Прокурору, государственным органам отдельные законы пре­доставляют право предъявлять иски в суд в защиту прав граждан и (или) юридических лиц. Так, в соответствии со ст. 12 и 22 Закона РСФСР о конкуренции такие иски могут предъявлять антимоно­польные органы.

Заявления на противоправные решения или действия (бездей­ствие) органов и должностных лиц местного самоуправления, если ранее гражданин обжаловал эти решения или действия (бездейст­вие) в судебном либо административном порядке, но не согласен с решениями, принятыми по его жалобе, согласно ст. 16 ФКЗ «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации»¹ могут быть направлены на рассмотрение Уполномоченному по пра­вам человека в Российской Федерации.

Гражданин вправе в соответствии с международными договора­ми Российской Федерации обращаться в межгосударственные орга­ны по защите прав и свобод человека, если исчерпаны все имею­щиеся внутригосударственные средства правовой защиты.

¹ СЗ РФ. 1997. № 9. Ст. 1011.

§3

Ответственность государственных органов за развитие местного самоуправления

Все равны перед законом и судом — это закреплено в Конститу­ции РФ (ст. 19). Ответственность перед государством и граждана­ми несут не только муниципальные органы и их должностные лица, но и государственные органы и государственные служащие за неис­полнение или ненадлежащее исполнение своих полномочий в об­ласти развития и осуществления местного самоуправления. На многие государственные органы и обеспечивающих их функции в сфере местного самоуправления государственных служащих возло­жены значительные полномочия, от степени исполнения которых непосредственно зависит эффективность государственной полити­ки в этой важной области.

Местное самоуправление как выражение власти народа, состав­ляя одну из основ конституционного строя Российской Федерации, являясь важнейшей составной частью системы управления общест­вом, обеспечения прав и свобод граждан, создания условий, обеспе­чивающих достойную жизнь и свободное развитие человека, долж­но занимать ведущее место во всей государственной политике по становлению Российской Федерации как современного демократи­ческого федеративного правового социального государства.

Конституция РФ установила гарантии местного самоуправле­ния, а также закрепила, что права и свободы человека и граждани­на, в том числе и в области осуществления местного самоуправле­ния, должны определять смысл, содержание и применение законов, деятельности законодательной и исполнительной власти и обеспе­чиваться правосудием.

Федеральные органы государственной власти, органы государ­ственной власти субъектов Федерации обязаны создавать необхо­димые правовые, организационные, материально-финансовые ус­ловия для становления и развития местного самоуправления, ока­зывать содействие населению в осуществлении права на местное самоуправление, обеспечивать гарантии реализации предусмотрен­ных Конституцией и законами Российской Федерации обязанно­стей государства в области местного самоуправления, контролиро­вать соблюдение действующего законодательства в области местно­го самоуправления.

В последние годы в стране осуществлен ряд мер, направленных на становление и развитие местного самоуправления. Однако его основные принципы и задачи реализуются во многих местах мед­ленно, неполно и неэффективно. В частности, в Основных положе-

ниях государственной политики в области развития местного само­управления в Российской Федерации¹ справедливо отмечены сле­дующие проблемы и недостатки:

• несогласованность и несистематизированность законодатель­ства Российской Федерации о местном самоуправлении;

• неполное и непоследовательное законодательное регулирова­ние вопросов организации и деятельности местного самоуправле­ния, что вызывает неоднозначность в понимании некоторых норм муниципального права;

• несоблюдение законодательства о местном самоуправлении органами и должностными лицами государственной власти и муни­ципальных образований;

• принятие актов регионального законодательства и норматив­ных актов органов местного самоуправления, противоречащих фе­деральному законодательству;

• бездействие органов государственной власти субъектов Феде­рации и органов местного самоуправления;

• отсутствие четкого правового разграничения полномочий ме­жду органами государственной власти (федеральными и регио­нальными) и органами местного самоуправления;

• недостаточное обеспечение финансово-экономической само­стоятельности муниципальных образований;

• нехватка квалифицированных муниципальных кадров;

• несовершенство механизмов судебной защиты местного само­управления.

Эти и другие проблемы хорошо известны. Они многократно от­мечались в последние годы на многих научно-практических конфе­ренциях, в научных трудах и публикациях². Причины их кроются в отсутствии целостной теории как системы научных положений осу­ществления и развития местного самоуправления, в низких темпах нормотворческой деятельности по вопросам местного самоуправле­ния, в субъективизме и формально-бюрократическом отношении к его осуществлению на практике, в непоследовательности и несис­темности государственной политики в этой области.

Нельзя согласиться с тем, что в Федеральном законе «Об об­щих принципах организации местного самоуправления в Россий­ской Федерации» 2003 г. закреплена ответственность органов и

¹ СЗ РФ. 1999. № 42. Ст. 5011.

² Государство и право. 1997. № 5. С. 24 — 45; Российская Федерация. 1997. № 22. С. 17 — 23; Выборы. Законодательство и технологии. 2001. № 2. С. 3 — 4; Российская Федерация сегодня. 2002. № 10. С. 5 — 7, 27-32.

должностных лиц местного самоуправления, а ответственность госу­дарственных органов и государственных служащих не установлена.

Представляется, что недостатков и нерешенных проблем было бы намного меньше, если бы действовал эффективный контроль за реализацией государственными органами и должностными лицами государственной политики и конституционных гарантий в области развития местного самоуправления, а также четко осуществлялась система ответственности за неисполнение или ненадлежащее испол­нение законодательства и принимаемых программ.

Конечно, это не означает, что действующее законодательство не со­держит мер юридической ответственности для государственных ор­ганов и их служащих. Однако то, что они не кодифицированы, негатив­но сказывается на становлении и развитии местного самоуправления.

Государственные органы могут быть субъектами государствен­но-правовой и гражданско-правовой ответственности. Государст­венные служащие в зависимости от характера совершенного право­нарушения могут быть привлечены к дисциплинарной, администра­тивной и уголовной ответственности.

Государственно-правовая ответственность государственных ор­ганов в виде досрочного прекращения их полномочий в настоящее время применяется только на региональном уровне в форме отзыва (отрешения от должности) высшего должностного лица субъекта Федерации, роспуска законодательного (представительного) орга­на государственной власти субъекта Федерации.

Основанием гражданско-правовой ответственности государст­венных органов может стать нарушение прав и законных интересов муниципальных образований в результате принятия незаконных актов или совершения незаконных действий (бездействия).

В соответствии с Федеральным законом «Об основах государст­венной службы в Российской Федерации» ⁱ за неисполнение или не­надлежащее исполнение государственным служащим возложенных на него обязанностей, в том числе и в области обеспечения местного самоуправления, на государственного служащего могут налагаться органом или руководителем, имеющим право назначать государст­венного служащего на государственную должность, следующие дисциплинарные взыскания: замечание, выговор, строгий выговор, предупреждение о неполном служебном соответствии, увольнение.

Государственный служащий, допустивший должностной про­ступок, может быть временно (но не более чем на месяц), до реше­ния вопроса о его дисциплинарной ответственности, отстранен от

СЗ РФ. 1995. № 31. Ст. 2990.

 

исполнения должностных обязанностей с сохранением денежного <' содержания. Отстранение государственного служащего от исполне­ния должностных обязанностей в этом случае производится распо­ряжением руководителя, имеющего право назначать на данную го­сударственную должность.

Государственный служащий в случае сомнения в правомерно­сти полученного им для исполнения распоряжения обязан в пись­менной форме незамедлительно сообщить об этом своему непосред­ственному руководителю, руководителю, издавшему распоряже­ние, и вышестоящему руководителю. Если вышестоящий руководи­тель, а в его отсутствие руководитель, издавший распоряжение, в письменной форме подтверждает указанное распоряжение, госу­дарственный служащий обязан его исполнить, за исключением слу­чаев, когда его исполнение является административно либо уголов­но наказуемым деянием. Ответственность за исполнение государст- i венным служащим неправомерного распоряжения несет подтвердив­ший это распоряжение руководитель.

В отношении государственных и муниципальных служащих, совершивших действия (принявших решения), ведущие к наруше­нию прав граждан на осуществление местного самоуправления и признанные незаконными, суд принимает решение об обязанности соответствующего государственного или муниципального служаще­го устранить в полном объеме допущенное нарушение прав и свобод гражданина. При этом ответственность может быть возложена как на тех государственных служащих, чьи действия (решения) при­знаны незаконными, так и тех государственных служащих, кем представлена информация, ставшая основанием для незаконных действий (решений).

Субсидиарная и солидарная ответственность органов местного самоуправления и государственных органов

В числе важнейших принципов, на которых строятся взаимоот­ношения и взаимодействие между государственными органами и органами местного самоуправления, являются принципы субсиди­арное™ и солидарности. В условиях, когда местными сообщества­ми и их органами осуществляются не только вопросы местного зна­чения, но и определенная часть государственных полномочий, к то­му же когда невозможно дать точного разграничения местных дел и дел государственных, решаемых на местах в интересах населения, то успешная их реализация должна сопровождаться мерами на ос­нове солидарности и субсидиарности между всеми тремя уровнями власти и управления (федеральными, региональными и муници­пальными) в целях содействия сбалансированному развитию.

Принципы субсидиарности и солидарности рассматриваются в Европейской хартии местного самоуправления и в проекте Евро­пейской хартии регионального самоуправления как основополагаю­щие и подлежащие соблюдению с учетом и европейской интегра­ции, и внутреннего устройства государств, входящих в Совет Евро­пы. Этим двум принципам должны соответствовать не только в сфере гражданско-правовых отношений, но и в сфере властно-ад­министративных отношений и два вида ответственности: субсиди­арная и солидарная.

Субсидиарная ответственность — один из видов граж­данско-правовой ответственности, выражающейся в дополнитель­ной ответственности лиц, которые наряду с должником отвечают перед кредитором за надлежащее исполнение обязательства в слу­чаях, предусмотренных законом или договором.

В статье 399 Гражданского кодекса РФ определены общие пра­вила применения субсидиарной ответственности, порядок заявле­ния соответствующих требований к основному и субсидиарному должникам, взаимоотношения между основным и субсидиарным должниками при наличии требования кредитора. В ряде других статей ГК закреплены конкретные случаи наступления субсидиар­ной ответственности, в том числе и муниципальных образований. Так, муниципальные образования несут субсидиарную ответствен­ность по обязательствам созданных ими учреждений при недос­таточности находящихся в их распоряжении денежных средств (ст. 120). Субсидиарная ответственность возлагается и на членов ассоциаций и союзов муниципальных образований по их обязатель­ствам в размере и порядке, предусмотренных учредительными до­кументами ассоциаций и союзов (ст. 121). На муниципальное обра­зование может быть возложена субсидиарная ответственность по обязательствам созданного им муниципального унитарного пред­приятия в случае недостаточности у него имущества, если его несо­стоятельность (банкротство) вызвана органом местного самоуправ­ления, являющимся его учредителем, который имеет право давать обязательные для этого унитарного предприятия указания либо иным образом определять его действия (ст. 56).

Согласно Бюджетному кодексу РФ муниципальное образова­ние как гарант по муниципальной гарантии несет субсидиарную от-

ветственность дополнительно к ответственности должника по га­рантированному им обязательству (ст. 115).

Однако среди них отсутствуют случаи субсидиарной ответст­венности Российской Федерации и ее субъектов за ненадлежащее исполнение обязательств органами местного самоуправления перед физическими и юридическими лицами по вине соответственно фе­деральных или региональных органов государственной власти. По­добный пробел в правоотношениях государственных органов с ор­ганами местного самоуправления противоречит системе правовых гарантий местного самоуправления, нарушает такие основопола­гающие принципы их взаимодействия и сотрудничества, как прин­цип субсидиарности и принцип солидарности.

Согласно ст. 16 и 1069 Гражданского кодекса убытки или вред, причиненные гражданину или юридическому лицу в результате не­законных действий (бездействия) органов местного самоуправле­ния либо должностных лиц этих органов, в том числе в результате издания не соответствующего закону или иному правовому доку­менту акта органа местного самоуправления, подлежат возмещению за счет казны муниципального образования. При этом, в отличие от юридических лиц, граждане могут требовать за причинение убыт­ков и вреда в сфере властно-административных отношений и ком­пенсацию морального вреда.

Но в ряде случаев убытки либо вред гражданам или юридиче­ским лицам муниципальными образованиями либо должностными лицами их органов могут быть причинены вследствие ненадлежа­щего исполнения со стороны органов государственной власти пра­вовых гарантий местного самоуправления либо установленных за­коном обязанностей.

На практике нередки случаи, когда муниципальные органы не полностью обеспечивают удовлетворение основных жизненных по­требностей населения на уровне минимальных государственных со­циальных стандартов, выполнение которых гарантируется государ­ством посредством обеспечения муниципальных образований мини­мальными местными бюджетами.

Бывают случаи, когда гражданам или юридическим лицам при­чиняются убытки вследствие увеличения расходов или уменьшения доходов местного бюджета, возникающих в результате решений, принятых федеральными либо региональными органами государст­венной власти. При этом в нарушение законодательства органы, принявшие такие решения, не полностью компенсируют дополни­тельные расходы муниципальным образованиям. Немало подобных коллизий происходит в ходе осуществления органами местного самоуправления переданных им отдельных го­сударственных полномочий, не обеспеченных вопреки законода­тельству в необходимых размерах материальными и финансовыми средствами. Закон устанавливает, что в этих случаях органы и должностные лица местного самоуправления несут ответственность за исполнение государственных полномочий в той мере, в какой эти полномочия обеспечены соответствующими органами государствен­ной власти материальными и финансовыми средствами. Однако за­конодательство не устанавливает, кто в указанных случаях обязан возместить причиненные убытки или вред.

Вопрос о том, кто при этом несет ответственность и возмещает убытки в сфере властно-административных отношений, является принципиальным.

Конечно, по общему правилу Российская Федерация, субъекты Федерации, муниципальные образования не отвечают по обяза­тельствам друг друга за исключением случаев принятия ими на себя соответствующих гарантий (поручительств). Однако, исходя из конституционных (ст. 132, 133) и иных правовых гарантий местно­го самоуправления, имеются все основания квалифицировать вы­шеперечисленные случаи в качестве принятых Российской Федера­цией либо субъектами Федерации на себя гарантий (поручи­тельств) по обязательствам муниципальных образований.

Представляется, что если законом или иным правовым актом предусмотрена обязанность органа местного самоуправления возме­щать убытки либо вред, причиненные им вследствие ненадлежаще­го исполнения обязанностей или обязательств органами государст­венной власти, а имеющихся в его распоряжении средств недоста­точно, то субсидиарную ответственность по обязательствам органа местного самоуправления должны нести в зависимости от вины со­ответственно органы государственной власти Российской Федера­ции или субъекта Федерации. При возмещении в подобных случаях убытков или вреда муниципальным образованием оно должно быть наделено правом регресса соответственно к Российской Федерации или субъекту Федерации.

Солидарная ответственность — это один из видов гра­жданско-правовой ответственности, представляющей собой допол­нительные гарантии по солидарным обязанностям. По существу, все три уровня власти и управления несут перед гражданами соли­дарные обязанности в части удовлетворения основных жизненных потребностей населения на уровне не ниже минимальных государ­ственных социальных стандартов.

Исходя из принципа солидарности правоотношений Россий­ской Федерации и субъектов Федерации с муниципальными обра­зованиями, следует урегулировать в законодательстве принципы и порядок солидарной ответственности органов всех трех уровней власти и управления перед физическими и юридическими лицами в сфере властно-административных отношений.

Солидарная ответственность должна применяться во всех слу­чаях, связанных с совместным причинением убытков или вреда фи­зическим и юридическим лицам в результате незаконных решений и действий (бездействия) государственных и муниципальных орга­нов и их должностных лиц. Установление солидарной ответствен­ности будет способствовать реальной защите прав граждан и юри­дических лиц, а также повышать ответственность перед ними госу­дарственных органов и органов местного самоуправления, делать их солидарные обязанности более надежными.

§ 5

Ответственность физических и юридических лиц в области местного самоуправления

В муниципально-правовых отношениях субъектом правоотно­шений, а следовательно, и юридической ответственности при нали­чии для этого условий, оснований и правонарушения могут быть физические и юридические лица.

Федеральным законом 1995 г. (ст. 7 и 22) установлено, что ре­шения, принятые путем прямого волеизъявления граждан, решения органов и должностных лиц местного самоуправления, принятые в пределах их полномочий, обязательны для исполнения всеми рас­положенными на территории муниципального образования пред­приятиями, учреждениями и организациями независимо от их орга­низационно-правовых форм, а также гражданами.

За неисполнение муниципальных правовых актов граждане, ру­ководители организаций, должностные лица органов государствен­ной власти и должностные лица органов местного самоуправления несут ответственность в соответствии с федеральными законами и законами субъектов Федерации.

Под неисполнением упомянутых решений следует понимать от­каз от их исполнения либо при формальном согласии фактическое их игнорирование. Состав правонарушения имеет место как в том случае, когда решение не исполняется полностью, так и в случае его частичного неисполнения. В области местного самоуправления физические лица несут ад­министративную, уголовную и гражданско-правовую ответствен­ность, а юридические лица — административную и гражданско-пра­вовую ответственность.

Административную ответственность физические и юридические лица несут в случае нарушения прав и законных интересов местно­го сообщества муниципального образования в области функциони­рования установленного порядка управления и общественного по­рядка; в области охраны окружающей природной среды и памят­ников истории и культуры; в области жилищно-коммунального хо­зяйства, благоустройства, торговли, транспорта, дорожного хозяй­ства, санитарии и т. д.

Большинство конкретных составов административных правона­рушений установлены в Кодексе РФ об административных право­нарушениях, а также в ряде федеральных законов и законов субъ­ектов Федерации.

Правовые нормы об административных правонарушениях име­ют своей целью укрепление законности, предупреждение правона­рушений и воспитание граждан в духе точного и неуклонного со­блюдения Конституции, законов, уважения к правам, чести и дос­тоинству человека, в духе высокой нравственности, ответственности перед обществом, добросовестного выполнения своих обязанностей.

Наряду с задачей обеспечения законности важное значение име­ет профилактическая, воспитательная направленность законода­тельства об административных правонарушениях. Нормы этого за­конодательства предусматривают обязанность правоприменителя учитывать личность правонарушителя, обстоятельства совершения проступка, возможность освобождения от административной ответ­ственности при малозначительности правонарушения либо приме­нения меры общественного воздействия. Предупреждению про­ступков способствуют и процессуальные правила рассмотрения дел об административных правонарушениях — открытое рассмотрение дела, участие представителей общественности, возможность рас­смотрения дела в трудовом коллективе и т. п.

В связи с тем, что муниципальные образования выступают в от­ношениях, регулируемых гражданским законодательством, на рав­ных началах с иными участниками этих отношений — гражданами и юридическими лицами, последние в случае причинения убытков или вреда муниципальному образованию возмещают их ему полно­стью.

 

 

КОМПЕТЕНЦИЯ

МУНИЦИПАЛЬНЫХ ОБРАЗОВАНИЙ, НАСЕЛЕНИЯ И ОРГАНОВ МЕСТНОГО

САМОУПРАВЛЕНИЯ

ОСОБЕННАЯ ЧАСТЬ

глава

ПОНЯТИЕ КОМПЕТЕНЦИИ

И ПОЛНОМОЧИЙ СУБЪЕКТОВ

МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

Понятие компетенции субъектов местного самоуправления

Как уже отмечалось в главе 2 настоящего учебника, структура муниципально-правовых отношений состоит из четырех необходи­мых элементов: субъекты, объект, право и обязанность.

Объект правоотношения — это то, на что воздействуют субъек­ты данного правоотношения. Объектом их воздействия являются общественные отношения. Общественные отношения, на которые распространяются права и обязанности субъекта правоотношения, выступают предметами его ведения.

Предметы ведения, права и обязанности в совокупности пред­ставляют собой компетенцию субъекта правоотношения.

Предметы ведения местного самоуправления обозначают те сферы общественных отношений, в пределах которых вправе дей­ствовать муниципальное образование, население, органы и должно­стные лица местного самоуправления.

Совокупность прав и обязанностей субъектов местного само­управления составляют их полномочия, которые характеризуют пределы возможностей субъекта в той или иной сфере правовых от­ношений.

Объем и пределы субъективных прав и обязанностей в общем виде определяются нормами права. Если содержание субъективно­го права образует мера дозволенного поведения, то содержание обязанностей определяет мера должного, необходимого поведения в правоотношении.

Осуществление (использование) прав выражается в реализации возможностей, которые предоставляются субъектам местного само­управления. Исполнение обязанностей состоит в обязательном со­вершении активных действий, которые предписываются нормами права. Соблюдение обязанностей выражается в воздержании от со­вершения действий, запрещенных юридическими нормами.

Муниципальное образование является особым субъектом мест­ного самоуправления. Муниципальное образование — это го­родское или сельское поселение, муниципальный район, городской округ либо внутригородская территория городов федерального зна­чения.

Особый правовой статус муниципальных образований проявля­ется в следующих важнейших положениях. Муниципальное обра­зование должно иметь устав, который является основным право­вым актом муниципального образования, принимаемым в соответ­ствии с Конституцией РФ, действующим законодательством, устанавливающим систему и правовой статус его органов местного самоуправления; вопросы местного значения, относящиеся к веде­нию муниципального образования; общий порядок владения, поль­зования и распоряжения муниципальной собственностью; и другие положения об организации местного самоуправления.

Согласно ст. 215 Гражданского кодекса РФ муниципальному образованию принадлежат права собственника имущества, входя­щего в состав муниципальной собственности. Права и обязанности муниципальных образований от их имени реализуют своими дейст­виями соответствующие органы местного самоуправления.

В ведении муниципальных образований находятся вопросы ме­стного значения, а в ведении муниципального района и городского округа также отдельные государственные полномочия, которыми могут наделяться органы местного самоуправления.

Муниципальные образования в целях координации своей дея­тельности, более эффективного осуществления своих прав и инте­ресов вправе создавать объединения в форме ассоциаций или сою­зов. Они вправе иметь собственную символику (гербы, эмблемы, другую символику).

Компетенция муниципального образования представ­ляет собой совокупность предметов ведения, прав и обязанностей, которая закрепляется законодательством и уставами муниципаль­ных образований за населением муниципального образования и ор­ганами местного самоуправления для осуществления функций и за­дач местного самоуправления.

Компетенция муниципального образования является важней­шим институтом местного самоуправления. На определение компе­тенции и закрепление ее нормами права влияют разные факторы, среди которых: природа регулируемых общественных отношений, уровень правового и демократического развития гражданского об-

щества и государства, уровень правовой и политической культуры, исторические традиции, публичные интересы населения и государ­ства и др- Эти факторы оказывают существенное влияние на фор­мирование правовых основ и принципов местного самоуправления, на базе которых определяются и закрепляются законодательством предметы ведения и полномочия муниципальных образований и ор­ганов местного самоуправления.

§ 2

Понятие полномочий субъектов местного самоуправления

Полномочия характеризуют пределы возможностей субъекта в той или иной сфере правовых отношений. Полномочия пред­ставляют собой совокупность прав и обязанностей субъекта правоотношения. Объем и пределы субъективных прав и обязанностей в общем виде определяются нормами права.

Таким образом, носителями и выразителями полномочий явля­ются только субъекты правоотношения. Следовательно, неправо­мерно использовать получивший широкое распространение термин «полномочия местного самоуправления».

Участники местного самоуправления осуществляют свои полно­мочия в рамках всех либо отдельных предметов ведения муници­пальных образований. По этим основаниям субъекты местного самоуправления можно подразделить на три группы: субъекты, осуществляющие полномочия общего характера; субъекты, реали­зующие полномочия конкретного характера, и субъекты, содейст­вующие осуществлению местного самоуправления посредством форм представительной демократии. К первой группе относятся: население муниципального образования, представительный орган местного самоуправления и местная администрация муниципально­го образования. Ко второй группе относятся все другие органы и Должностные лица местного самоуправления, органы местной ад­министрации. К третьей группе относятся граждане, обществен­ные объединения и все остальные субъекты муниципального обра­зования.

Полномочия общего характера всегда связаны с властными пол­номочиями, изданием правовых актов, обязательных для всех орга­нов и должностных лиц местного самоуправления, физических и Юридических лиц муниципального образования, с практическим выполнением всего комплекса основных функций местного сообще­ства. Полномочия конкретного характера связаны с решением опре­деленных вопросов местной жизни, осуществлением отдельных функций местного сообщества.

Полномочия, содействующие осуществлению местного само­управления, связаны с реализацией собственных инициатив в деле решения различных вопросов местной жизни и выполнения отдель­ных функций местного сообщества.

Таким образом, полномочия субъектов местного самоуправле­ния — это закрепленные за ними правовыми нормами права и обя­занности, необходимые для осуществления функций и задач мест­ного самоуправления на территории муниципальных образований в соответствии с их правовым статусом.

Наибольшими полномочиями в деле осуществления местного самоуправления обладает население муниципального образования. Именно население является источником местной власти, которую осуществляет непосредственно или через органы местного само­управления.

Населению муниципального образования принадлежит исклю-чительное право:

1) выражать свою волю по важнейшим вопросам местного зна­чения на местном референдуме, принимаемые решения на котором имеют высшую юридическую силу среди местных правовых актов;

2) избирать депутатов представительного органа местного само­управления, а также в соответствии с уставом муниципального об­разования членов иных выборных органов и должностных лиц ме­стного самоуправления;

3) определять систему органов местного самоуправления;

4) отзывать депутатов и выборных должностных лиц, досрочно прекращать полномочия выборных органов местного самоуправления;

5) выражать мнение по поводу изменения границ и преобразо­вания муниципального образования;

6) решать вопросы введения и использование разовых плате­жей граждан (средств самообложения граждан) на местном рефе­рендуме (сходе граждан).

Эти полномочия населения не имеют исчерпывающего перечня. Они представляют собой закрепленный законодательством обяза­тельный минимум полномочий, который должен осуществляться непосредственно населением. Каждое местное сообщество вправе не только установить в уставе муниципального образования, исхо­дя из своих условий и традиций, более широкий круг по