Местного самоуправления в 1994—2004 годах

В Российской Федерации в результате формирования органов местного самоуправления в 1996—2003 гг. в основном сложи­лись три формы территориальной организации местного само­управления.

1. Муниципальные образования созданы практически во всех административно-территориальных единицах (в районах, городах, поселках и сельских округах), а также в некоторых сельских посе­лениях, входящих в состав сельского округа. В этих случаях систе­ма муниципальных образований представляет двух-трехуровневую структуру. Двухуровневая структура — когда в границах террито­рии муниципального образования района имеются муниципальные образования городов районного значения, поселков и сельских ок­ругов, а в границах территории муниципального образования горо­да регионального значения созданы внутригородские муниципаль­ные образования. Трехуровневая структура — когда в районе в гра­ницах территории муниципальных образований сельских округов имеются муниципальные образования сельских поселений.

II. Муниципальные образования созданы лишь в районах и го­родах регионального значения, а также в некоторых городах район­ного значения, поселках городского типа и сельских округах. Как правило, в этих случаях муниципальные образования в гран своих территорий не имеют других муниципальных образований.

III. Муниципальные образования созданы преимущественно в городах и сельских округах, а иногда еще и в сельских поселениях.

Только первая форма территориальной организации мест самоуправления, которая применялась лишь в каждом четвертом субъекте Федерации, соответствовала конституционным установлениям и природе местного самоуправления, поскольку максима, приближена к населению и наиболее адекватна историческим традициям России в области общественного устройства и управления.

Местное самоуправление по своей природе должно быть максимально приближено к населению и обеспечивать защиту и осуществление интересов граждан, которые основаны на совместном проживании прежде всего во всех городских поселениях, крупных больших сельских поселениях, сельских округах.

До 1993 г. в России местное самоуправление осуществлял в 2Э 445 административно-территориальных единицах, в 1999 ] 13 669 муниципальных образованиях¹, а на начало 2002 г. — т ко в 11 729 муниципальных образованиях².

Во Франции, например, действуют более 36 000 коммун (муниципалитетов), причем 90% из них имеют менее 2000 жителей. В Италии образовано 8000 муниципалитетов, а в небольшой Швейцарии насчитывается более 3000 общин³.

Анализ этих и других подобных данных свидетельствует, после 1993 г. местное самоуправление не приблизилось, а, наоборот, во многих субъектах Российской Федерации значительно удалилось от городских и сельских поселений не только по сравнению с советским периодом развития России, но даже и по сравнению 1917 г., когда были образованы земские учреждения в волостях. К тому же в последние годы появилась тенденция к объединению муниципальных образований, к еще большему их укрупнении.

В результате, проведя децентрализацию государственной власти в интересах развития местного самоуправления, во многих субъектах Федерации получили небывалую централизацию уже муниципальной публичной власти, особенно в муниципальных образованиях районов.

---------------------------

Формирование органов местного самоуправления в Российской Федерации. 1995-1998. Электоральная статистика. М., 1999. С. 9.

Российская Федерация сегодня. 2002. № 10. С. 27.

³ Харлоф Э. Местные органы власти в Европе. М., 1992. С. 89, 165,166

 

Чрезмерная централизация негативна не только для государства и общества, она вредна и для местного самоуправления. Желание управлять и все контролировать из районного центра противоречит самой природе местного самоуправления, оно вырождается в обычное администрирование. Платой за это являются опасные по своим последствиям апатия и иждивенчество населения, отторжение граждан от органов местного самоуправления, сковывание социального потенциала граждан и снижение до самого низкого ровня подготовки и воспитания кадров на практических делах.

Одной из основных причин такого отношения к местному самоуправлению является неумение строить управление в современных условиях и механизмах демократии, а также нежелание mho-is: руководителей субъектов Федерации, а по их примеру и глав - опальных образований районов делиться полномочиями и собственностью, иметь представительные органы непосредственно поселениях, которые от имени населения контролировали бы их деятельность. Вот и предпочитали они командовать всей своей территорией до самой маленькой деревни, лишь бы не делиться властью.

Те. кто открыто или скрытно препятствовал в 1994 — 2003 годах организации местного самоуправления непосредственно в город­ских и сельских поселениях, лицемерно утверждают, что ничего особенного не произошло: власть на местах функционирует и без вех этих многочисленных представительных органов местного самоуправления. Но без них она функционирует часто авторитарно, в режиме неоадминистративно-командной системы, все больше и больше разрушая социальное творчество граждан, порождая вседозволенность чиновников, отторгая людей от власти.

К тому же речь идет о трудновосполнимой потере, несравненно более значительной, чем это может показаться. Фактически масштабы этой потери огромны и весьма разрушительны. Мы во многом потеряли, особенно для молодого поколения, один из базовых институтов общественной самодеятельности и самоорганизации населения, хорошую школу формирования кадров. В этом смысле нарушена в определенной степени преемственность поколений. Теперь не по форме, а по существу для восстановления подлинного местного самоуправления потребуются многие годы и значительные усилия.

Заставить их уважать конституционное право граждан на осу­ществление местного самоуправления не смогли ни специально принятый Федеральный закон от 26 ноября 1996 г. «Об обеспече­нии конституционных прав граждан Российской Федерации изби­рать и быть избранным в органы местного самоуправления»¹, ни Указ Президента РФ от 15 октября 1999 г. № 1370 «Об утвержде­нии основных положений государственной политики в области ме­стного самоуправления в Российской Федерации»².

В Указе Президента РФ № 1370 справедливо было отмечено, что в Российской Федерации существуют территории, население которых не реализовало свое конституционное право избирать и быть избранным в органы местного самоуправления. Это не только ущемляет права граждан на участие в местном самоуправлении, но и значительно затрудняет проведение выборов в органы государст­венной власти, так как в ходе избирательного процесса обязатель­ным является участие в нем органов местного самоуправления. Кроме того, в городских, сельских поселениях и на иных террито­риях, где отсутствуют органы местного самоуправления, не могут собираться местные налоги и сборы, поскольку правом устанавли­вать их обладают только представительные органы местного само­управления.

В целях оптимизации уровня организации местного самоуправ­ления и приближения органов местного самоуправления к населе­нию в проекте Федерального закона «Об общих принципах органи­зации местного самоуправления» предлагалось даже исключить из числа территорий муниципальных образований район (уезд), по­скольку наличие таких муниципальных образований, как район (уезд), приводит к фактическому отсутствию либо ликвидации са­мостоятельного местного самоуправления на низовом уровне — в городских и сельских поселениях. В ходе обсуждения от этого ра­зумно отказались.

Именно район (уезд) на протяжении длительного времени слу­жил узловым звеном в системе управления на местах. На его терри­тории годами формировался комплекс инфраструктуры и комму­никаций, необходимый для обеспечения жизнедеятельности вхо­дящих в его состав поселений. Именно здесь обычно сосредотачива­лись выполнение работ и осуществление услуг, которые требовали значительных капиталовложений или осуществление которых не-

-------------------------

¹ СЗ РФ. 1996. № 49. Ст. 5497; 1998. № 26. Ст. 3005.

² Там же. 1999. № 42. Ст. 5011.

Заставить их уважать конституционное право граждан на осу­ществление местного самоуправления не смогли ни специально принятый Федеральный закон от 26 ноября 1996 г. «Об обеспече­нии конституционных прав граждан Российской Федерации изби­рать и быть избранным в органы местного самоуправления»¹, ни Указ Президента РФ от 15 октября 1999 г. № 1370 «Об утвержде­нии основных положений государственной политики в области ме­стного самоуправления в Российской Федерации»².

В Указе Президента РФ № 1370 справедливо было отмечено, что в Российской Федерации существуют территории, население которых не реализовало свое конституционное право избирать и быть избранным в органы местного самоуправления. Это не только ущемляет права граждан на участие в местном самоуправлении, но и значительно затрудняет проведение выборов в органы государст­венной власти, так как в ходе избирательного процесса обязатель­ным является участие в нем органов местного самоуправления. Кроме того, в городских, сельских поселениях и на иных террито­риях, где отсутствуют органы местного самоуправления, не могут собираться местные налоги и сборы, поскольку правом устанавли­вать их обладают только представительные органы местного само­управления.

В целях оптимизации уровня организации местного самоуправ­ления и приближения органов местного самоуправления к населе­нию в проекте Федерального закона «Об общих принципах органи­зации местного самоуправления» предлагалось даже исключить из числа территорий муниципальных образований район (уезд), по­скольку наличие таких муниципальных образований, как район (уезд), приводит к фактическому отсутствию либо ликвидации са­мостоятельного местного самоуправления на низовом уровне — в городских и сельских поселениях. В ходе обсуждения от этого ра­зумно отказались.

Именно район (уезд) на протяжении длительного времени слу­жил узловым звеном в системе управления на местах. На его терри­тории годами формировался комплекс инфраструктуры и комму­никаций, необходимый для обеспечения жизнедеятельности вхо­дящих в его состав поселений. Именно здесь обычно сосредотачива­лись выполнение работ и осуществление услуг, которые требовали значительных капиталовложений или осуществление которых не-

------------------------

¹ СЗ РФ. 1996. № 49. Ст. 5497; 1998. № 26. Ст. 3005.

² Там же. 1999. № 42. Ст. 5011.

 

целесообразно либо невозможно на более ограниченной территории.. Свою ключевую роль он сохранил и в структуре местного са­моуправления, которая сложилась на основе Закона РСФСР от б июля 1991 г. «О местном самоуправлении в РСФСР».

Все это предопределяет необходимость образования, как прави­ло, единого районного муниципального образования, в границах территории которого на правах самостоятельности и неподчиненности друг другу, но на основе взаимодействия и сотрудничества мо­гут осуществлять под свою ответственность деятельность местные сообщества городских и сельских поселений. При этом основным звеном местного самоуправления в соответствии с конституцион­ным установлением должны стать местные сообщества городских и сельских поселений, где прежде всего должно решаться большин­ство вопросов непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения с использованием районного потенциала инфраструкту­ры и инженерных коммуникаций, а также методической помощи его управленческих структур.

Без районных органов местного самоуправления не обойтись и при осуществлении отдельных государственных полномочий. Субъекты Федерации объективно вынуждены будут решать многие подобные вопросы, опираясь прежде всего на кадры, развитую и имеющую немалый опыт систему районных органов местного само­управления.

Неопределенность в последнее десятилетие территориальной организации местного самоуправления, удаленность органов мест­ного самоуправления от населения стали одним из существенных оснований принятия нового Федерального закона «Об общих прин­ципах организации местного самоуправления в Российской Феде­рации». Принятие Федерального закона от 6 октября 2003 г. на­правлено на уточнение принципов территориальной организации местного самоуправления, установление обязательного формирова­ния муниципальных образований на двух территориальных уров­нях — в городских и сельских поселениях и в муниципальных рай­онах с разграничением и закреплением за каждым уровнем прису­щих ему полномочий. Это позволит создать во всех субъектах Федерации единую систему местного самоуправления, соответст­вующую Конституции РФ, реально приблизить местную власть к населению, что, несомненно, будет способствовать развитию демо­кратии и гражданского общества.

 

§ 3. Принципы территориальной организации местного самоуправления в соответствии с Федеральным законом от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»

 

 

3.1. Территории муниципальных образований и их границы

 

Местное самоуправление осуществляется на всей территории Российской Федерации в городских, сельских поселениях, муници­пальных районах, городских округах и на внутригородских терри­ториях городов федерального значения.

Федеральными законами установлены некоторые особенности территориальной организации и осуществления местного само­управления для городов федерального значения Москвы и Санкт-Пе­тербурга, закрытых административно-территориальных образова­ний, наукоградов и приграничных территорий.

Территория, в пределах которой осуществляется местное само­управление населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления, именуется муниципаль­ным образованием. Таким образом, муниципальным образова­нием является городское или сельское поселение, муниципальный район, городской округ либо внутригородская территория города федерального значения. Их понятия используются в области мест­ного самоуправления в следующих значениях.

Городское поселение — город или поселок, в которых мест­ное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправле­ния.

Сельское поселение — один из нескольких объединенных общей территорией сельских населенных пунктов (поселков, сел, станиц, деревень, хуторов, кишлаков, аулов и других сельских на­селенных пунктов), в которых местное самоуправление осуществ­ляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления.

Муниципальный район — несколько поселений или поселе­ний и межселенных территорий (территорий, находящихся вне гра­ниц поселений), объединенных общей территорией, в границах ко­торой местное самоуправление осуществляется в целях решения во­просов местного значения межпоселенческого характера населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления, которые могут осуществлять отдельные госу­дарственные полномочия, передаваемые органам местного само­управления федеральными законами и законами субъектов Фе­дерации.

Городской округ — городское поселение, которое не входит в состав муниципального района и органы местного самоуправле­ния которого осуществляют полномочия по решению установлен­ных Федеральным законом 2003 г. вопросов местного значения по­селения и вопросов местного значения муниципального района, а также могут осуществляться отдельные государственные полно­мочия, передаваемые органам местного самоуправления феде­ральными законами и законами субъектов Федерации (см. рису­нок).

__

Муниципальный район

__________

Городские поселения

 

-----

 

Сельские поселения

Сельские населенные пункты с числен­ностью населения менее 100 чел

Межселенные территории

 

 

На территории с низкой плотностью населения и в труднодос­тупных местностях сельский населенный пункт с численностью на­селения менее 100 человек может не наделяться статусом поселения и данный населенный пункт может не входить в состав поселения, если такое решение принято на сходе граждан, проживающих в со­ответствующем населенном пункте.

Внутригородская территория города федерального значения — часть территории города федерального значения, в границах которой местное самоуправление осуществляется населе­нием непосредственно и (или) через выборные и иные органы мест­ного самоуправления.

Подобные территории в Европе чаще всего именуются коммуна­ми либо общинами.

Границы территорий муниципальных образований устанавли­ваются и изменяются законами субъектов Федерации в соответст­вии со следующими принципами территориальной организации ме­стного самоуправления:

1) территория субъекта Российской Федерации разграничива­ется между поселениями. Территории с низкой плотностью сель­ского населения могут не включаться в состав территорий поселе­ний;

2) территории всех поселений, за исключением территорий го­родских округов, а также возникающие на территориях с низкой плотностью населения межселенные территории входят в состав муниципальных районов;

3) территорию поселения составляют исторически сложившие­ся земли населенных пунктов, прилегающие к ним земли общего пользования, территории традиционного природопользования на­селения соответствующего поселения, рекреационные земли, земли для развития поселения;

4) в состав территории поселения входят земли независимо от форм собственности и целевого назначения;

5) в состав территории городского поселения могут входить один город или один поселок, а также в соответствии с генераль­ным планом городского поселения территории, предназначенные для развития его социальной, транспортной и иной инфраструкту­ры (включая территории поселков и сельских населенных пунктов, не являющихся муниципальными образованиями);

6) в состав территории сельского поселения могут входить, как правило, один сельский населенный пункт или поселок с численно­стью населения более 1000 человек (для территории с высокой плотностью населения — более 3000 человек) и (или) объединен­ные общей территорией несколько сельских населенных пунктов с численностью населения менее 1000 человек каждый (для террито­рии с высокой плотностью населения — менее 3000 человек каж­дый);

7) сельский населенный пункт с численностью населения менее 1000 человек, как правило, входит в состав сельского поселения; границах которой местное самоуправление осуществляется населе­нием непосредственно и (или) через выборные и иные органы мест­ного самоуправления.

8) в соответствии с законами субъекта Российской Федерации статусом сельского поселения с учетом плотности населения субъекта Федерации и доступности территории поселения может наде-шться сельский населенный пункт с численностью населения менее 000 человек;

9) на территориях с низкой плотностью населения и в трудно-доступных местностях сельский населенный пункт с численностью населения менее 100 человек может не наделяться статусом поселения и данный населенный пункт может не входить в состав поселения, если такое решение принято на сходе граждан, проживающих (соответствующем населенном пункте;

10) административным центром муниципального района может считаться город (поселок), имеющий статус городского округа и расположенный в границах муниципального района;

11) границы сельского поселения, в состав которого входят два \ более населенных пункта, как правило, устанавливаются с учетом пешеходной доступности до его административного центра и обратно в течение рабочего дня для жителей всех населенных пунктов, }ходящих в его состав, а границы муниципального района — с учетом транспортной доступности до его административного центра и обратно в течение рабочего дня для жителей всех поселений, входящих в его состав. Указанные требования в соответствии с законами субъектов Российской Федерации могут не применяться на терри­ториях с низкой плотностью сельского населения, а также в отда­ленных и труднодоступных местностях;

12) территория населенного пункта должна полностью входить в состав территории поселения;

13) территория поселения не может входить в состав террито­рии другого поселения;

14) территория городского округа не входит в состав террито­рии муниципального района;

15) границы муниципального района устанавливаются с учетом необходимости создания условий для решения вопросов местного значения межпоселенческого характера органами местного само­управления муниципального района, а также для осуществления на всей территории муниципального района отдельных государствен­ных полномочий, переданных указанным органам федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации;

16) территория поселения должна полностью входить в состав территории муниципального района.

Наделение городского поселения статусом городского округа осуществляется законом субъекта Федерации при наличии сложив­шейся социальной, транспортной и иной инфраструктуры, необхо­димой для самостоятельного решения органами местного само­управления городского поселения установленных Федеральным за­коном 2003 г. вопросов местного значения городского округа и осуществления отдельных государственных полномочий, передан­ных указанным органам федеральными законами и законами субъ­ектов Федерации, а также при наличии сложившейся социальной, транспортной и иной инфраструктуры, необходимой для самостоя­тельного решения органами местного самоуправления прилегающе­го (прилегающих) муниципального района (муниципальных рай­онов) установленных Федеральным законом 2003 г. вопросов мест­ного значения муниципального района и осуществления ими отдельных государственных полномочий, переданных указанным органам федеральными законами и законами субъектов Федера­ции.

К территориям с низкой плотностью сельского населения отно­сятся территории субъектов Федерации, отдельных муниципаль­ных районов в субъектах Федерации, плотность сельского населе­ния в которых более чем в три раза ниже средней плотности сель­ского населения в Российской Федерации. Перечень субъектов Федерации, отдельных муниципальных районов в субъектах Феде­рации, территории которых относятся к территориям с низкой плотностью сельского населения, утверждается Правительством РФ, в том числе по представлению органов государственной власти субъектов Федерации, и может изменяться не чаще одного раза в пять лет.

К территориям с высокой плотностью сельского населения от­носятся территории субъектов Федерации, отдельных муниципаль­ных районов в субъектах Федерации, плотность сельского населе­ния в которых более чем в три раза выше средней плотности сель­ского населения в Российской Федерации. Перечень субъектов Федерации, отдельных муниципальных районов в субъектах Феде­рации, территории которых относятся к территориям с высокой плотностью сельского населения, утверждается Правительством РФ, в том числе по представлению органов государственной власти субъектов Федерации, и может изменяться не чаще одного раза в пять лет.

В каждом муниципальном образовании сельского поселения и муниципального района устанавливается административный центр.

Им является населенный пункт, который определен с учетом местных традиций и сложившейся инфраструктуры и в котором в соот­ветствии с законом субъекта Федерации находится представитель­ный орган данного муниципального образования.

С учетом вышеизложенных принципов территориальной орга­низации местного самоуправления органы государственной власти субъектов Федерации должны до 1 января 2006 года региональны­ми законами установить границы муниципальных образований и наделить соответствующие муниципальные образования статусом городского, сельского поселения, городского округа, муниципаль­ного района.

При этом важно весьма бережно и творчески отнестись к суще­ствующему административно-территориальному устройству регио­нов. Не следует его искусственно сверху перекраивать и тем самым разрушать сложившиеся многими десятилетиями экономические и социальные связи и традиции населения, систему управления на местах. Это чрезвычайно болезненный и деструктивный процесс. Важно сохранить из существующего все, что устраивает людей, ни­чего из этого не разрушать во имя соблюдения формы.

 

3.2. Изменение границ и преобразование

муниципальных образований

 

Преобразованием муниципальных образований является объе­динение муниципальных образований, разделение муниципальных образований, изменение статуса городского поселения в связи с на­делением его статусом городского округа либо лишением его стату­са городского округа.

Изменение границ муниципального образования, преобразова­ние муниципальных образований осуществляются законами субъ­екта Федерации по инициативе населения, органов местного само­управления, органов государственной власти субъекта Федерации, федеральных органов государственной власти в соответствии с Фе­деральным законом 2003 г. Инициатива населения об изменении границили преобразовании муниципального образования реализу­ется в порядке, установленном Федеральным законом «Об основ­ных гарантиях избирательных прав и права на участие в референ­думе граждан Российской Федерации»¹ и принимаемым в соответ­ствии с ним законом субъекта Федерации для выдвижения инициа-

------------------------

¹ СЗ РФ. 2002. № 24. Ст. 2253; № 39. Ст. 3642; 2003. № 26. Ст. 2572; 27. Ст. 2711 ист. 2716.

 

тивы проведения местного референдума. Инициатива органов местного самоуправления, органов государственной власти об изме­нении или преобразовании границ муниципального образования оформляется решениями соответствующих органов местного само­управления, органов государственной власти.

Изменение границ муниципальных районов, влекущее отнесе­ние территорий отдельных входящих в их состав поселений и (или) населенных пунктов к территориям других муниципальных рай­онов, а также изменение границ поселений, влекущее отнесение территорий отдельных входящих в их состав населенных пунктов к территориям других поселений, осуществляются с согласия населе­ния данных поселений и (или) населенных пунктов, выраженного путем голосования, проводимого в порядке, установленном закона­ми для проведения местного референдума, с учетом особенностей, установленных ст. 24 Федерального закона 2003 г., либо на сходах граждан с учетом мнения представительных органов соответствую­щих муниципальных районов и поселений.

Изменение границ муниципальных районов и поселений, не влекущее отнесения территорий отдельных входящих в их состав поселений и (или) населенных пунктов соответственно к терри­ториям других муниципальных районов или поселений, осущест­вляется с учетом мнения населения, выраженного представитель­ными органами соответствующих муниципальных районов и поселений.

Уменьшение численности населения сельских населенных пунктов менее чем на 50 процентов относительно минимальной численности населения, установленной Федеральным законом, после установления законами субъектов Федерации границ поселений в соответствии с требованиями Федерального закона 2003 г. не явля­ется достаточным основанием для инициирования органами местно­го самоуправления, органами государственной власти субъектов Федерации, федеральными органами государственной власти про­цедуры изменения границ поселений.

Объединение двух и более поселений, не влекущее изменения границ иных муниципальных образований, осуществляется с согласия населения каждого из поселений, выраженного путем проведения голосования либо на сходах граждан.

Объединение двух и более муниципальных районов, не влекущее изменения границ иных муниципальных образований, осуществляется с учетом мнения населения, выраженного представитель-1ыми органами каждого из объединяемых муниципальных районов.

тивы проведения местного референдума. Инициатива органов местного самоуправления, органов государственной власти об изме­нении или преобразовании границ муниципального образования оформляется решениями соответствующих органов местного само­управления, органов государственной власти.

Разделение поселения, влекущее образование двух и более по­селений, осуществляется с согласия населения каждого из образуе­мых поселений, выраженного путем проведения голосования либо на сходах граждан.

Разделение муниципального района осуществляется с учетом мнения населения, выраженного представительным органом муни­ципального района.

Изменение статуса городского поселения в связи с наделением его статусом городского округа либо лишением его статуса город­ского округа осуществляется законом субъекта Федерации с согла­сия населения соответствующего городского поселения, а также с согласия населения муниципального района, из состава которого выделяется (в состав которого включается) соответствующее город­ское поселение. Мнение населения городского поселения и мнение населения муниципального района выявляются путем голосования, проводимого раздельно на территории городского поселения и на территории муниципального района, из состава которого выделяет­ся (в состав которого включается) городское поселение. Изменение статуса городского поселения не допускается при отсутствии согла­сия на такое изменение населения городского поселения и (или) на­селения муниципального района.

В целях выявления мнения населения по вопросам изменения границ или преобразования муниципального образования прово­дится голосование по вопросам изменения границ или преобразова­ния муниципального образования. Голосование по этим вопросам проводится на всей территории муниципального образования или на части его территории в тех поселениях и населенных пунктах, которых непосредственно касаются изменения границ или преобра­зования муниципального образования.

Голосование по вопросам изменения границ или преобразова­ния муниципального образования назначается представительным органом муниципального образования и проводится в порядке, ус­тановленном Федеральным законом «Об основных гарантиях изби­рательных прав и права на участие в референдуме граждан Россий­ской Федерации» и принимаемым в соответствии с ним законом субъекта Федерации для проведения местного референдума, с уче­том особенностей, установленных Федеральным законом. При этом положения указанного Федерального закона, закона субъекта Фе­дерации, запрещающие проведение агитации государственными ор­ганами, органами местного самоуправления, лицами, замещающи­ми государственные или муниципальные должности, а также положения, определяющие юридическую силу решения, принятого на референдуме, не применяются. '

Голосование по указанным вопросам считается состоявшимся, если в нем приняло участие более половины жителей муниципаль­ного образования или части муниципального образования, обла­дающих избирательным правом. Согласие населения на изменение границ или преобразование муниципального образования считается получены если за указанные изменения или преобразования проголосовало более половины принявших участие в голосовании жителей муниципального образования или части муниципального образования. Итоги голосования и принятые решения подлежат официальному опубликованию (обнародованию).

Вопросы о преобразовании муниципального образования долж­ны выноситься на публичные слушания, результаты обсуждения которых подлежат опубликованию (обнародованию).

Гарантии участия населения в решении вопросов местного зна­чения, связанных с изменением границ или преобразованием муни­ципального образования, должны быть установлены в уставе муни­ципального образования.

Такие гарантии должны включать в себя основные формы вы­явления и порядок учета мнения населения. Однако выявленное мнение населения, даже путем голосования в порядке проведения местного референдума, еще не есть решение территориального во­проса. Такое решение принимается законодательным (представи­тельным) органом государственной власти субъекта Федерации. Подготовленный проект постановления должен отражать мнение населения, но необязательно полностью совпадать с ним. Однако любые расхождения между принятым постановлением и мнением населения должны быть мотивированы.

Учитывая важность и сложность территориальных вопросов, Федеральный закон 2003 г. «Об общих принципах организации ме­стного самоуправления в Российской Федерации» в ст. 10, 12 и 13 однозначно определяет уровень и форму правового регулирования порядка образования, объединения, преобразования и упразднения муниципальных образований, установления и изменения их границ и статуса. Эти вопросы должны регулироваться законом субъекта Федерации. Установление указанных норм иными актами органов государственной власти субъекта Федерации противоречит Феде­ральному закону и может быть обжаловано в установленном порядке.

 

Глава

 

ПРАВОВ ЫЕ ОСНОВЫ ФОРМ НАРОДОВЛАСТИЯ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ