Защита интересов и прав местного самоуправления, гарантированных Конституцией РФ.

Органы местного самоуправления, взаимодействуя с государственными и иными органами и организациями в различных сферах местной жизни, должны отстаивать и защищать интересы населения муниципальных образований, активно использовать свои конституционные полномочия на судебную и иные формы защиты интересов и прав местного самоуправления в случае их игнорирования и нарушения.

Представительство и защиту интересов и прав местного самоуправления осуществляют прежде всего органы и должностные лица местного самоуправления при взаимодействии с органами государственной власти и организациями. Они наделены для этого соответствующими полномочиями.

Представительные органы местного самоуправления обладают правом законодательной инициативы в законодательном (представительном) органе субъекта Федерации. Они вправе разрабатывать проекты законодательных актов субъекта Федерации по вопросам местного самоуправления, которые должны быть рассмотрены законодательным (представительным) органом субъекта.

Граждане, население муниципальных образований также участвуют в реализации данной функции местного самоуправления, используя в этих целях прежде всего институты и формы прямой демократии (референдумы, сходы и т.д.).

Представительство и защита прав местного самоуправления обеспечиваются и на международном уровне. Важную роль в ее реализации играют органы и должностные лица местного самоуправления, взаимодействующие с органами государства, а также союзы и ассоциации муниципальных образований, которые образуются в целях координации деятельности муниципальных образований, более эффективного осуществления ими своих прав, защиты интересов населения.

 

§ 4. Территориальные основы местного самоуправления

 

Вопросы организации власти в государстве неразрывно связаны с его территориальным устройством, ибо функционирование органов власти осуществляется в границах определенных территориальных единиц, на которые делится территория государства. Такое подразделение территории государства именуется административно-территориальным делением: оно выступает неотъемлемой частью государственного устройства.

В соответствии с административно-территориальным делением организуется государственная власть.

Поскольку территорией осуществления местного самоуправления является вся территория России, то в субъектах Федерации муниципальные образования должны охватывать всю их территорию, за исключением территорий с низкой плотностью населения.

Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (ст. 12) устанавливает, что территории муниципальных образований - городов, поселков, станиц, районов (уездов), сельских округов (волостей, сельсоветов) и других муниципальных образований - устанавливаются в соответствии с федеральными законами и законами субъектов Федерации с учетом исторических и иных местных традиций.

К видам муниципальных образований в нашей стране относятся: городское поселение; сельское поселение; муниципальный район; городской округ; внутригородская территория города федерального значения. Городские, сельские поселения образуются для решения вопросов поселенческого значения, внутригородские территории - для решения внутригородских вопросов на территории городов - субъектов РФ (Москва, Санкт-Петербург), муниципальные районы - для решения вопросов межпоселенческого значения, городские округа - для решения одновременно вопросов поселенческого и межпоселенческого значения. Органы местного самоуправления, как правило, муниципальных районов, городских округов могут дополнительно наделяться отдельными государственными полномочиями.

Муниципальные образования равноправны. Как указывается Конституционным Судом РФ, "муниципальные образования независимо от размеров территории и численности населения, а также своей структуры и места в системе территориального устройства пользуются одними и теми же конституционными правами и гарантиями; между ними нет отношений подчиненности" <1>.

--------------------------------

<1> Постановление Конституционного Суда РФ от 16 октября 1997 г. N 14-П "По делу о проверке конституционности пункта 3 статьи 49 Федерального закона от 28 августа 1995 года "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" // Собрание законодательства Российской Федерации. 1997. N 42. Ст. 4902.

 

При создании муниципальных образований, выборе их вида учитываются такие обстоятельства, как история складывания местного сообщества, величина его территории, тип населенных пунктов и его число, численность населения, наличие транспортной, иной инфраструктуры. Муниципальное образование не может состоять из территориально не связанных друг с другом частей. Границы поселений не могут пересекаться границами населенных пунктов. Территория поселения не может входить в состав другого поселения. Территория городского округа, даже если она окружена со всех сторон территорией муниципального района, не входит в состав территории последнего. Границы муниципальных районов не могут пересекаться границами поселений. Границы муниципальных образований любых видов не могут пересекать границы субъекта Федерации, на территории которого созданы названные муниципальные образования. Изменение границ муниципального образования не допускается без учета мнения населения в соответствии с законом субъекта Федерации.

 

§ 5. Органы местного самоуправления

 

К органам местного самоуправления относятся:

1) представительные органы, которые могут именоваться думой, муниципальным собранием, муниципальным комитетом и т.п. Они избираются непосредственно городским, сельским населением;

2) собрания, сходы граждан, посредством которых население прямо осуществляет местное самоуправление в небольших населенных пунктах (представительные органы местного самоуправления в них не образуются);

3) главы местного самоуправления (глава администрации, мэр, староста и т.п.). Они могут избираться или назначаться.

Деятельность органов местного самоуправления носит властный характер (через них народ осуществляет свою власть): решения, принятые ими в пределах своих полномочий, обязательны на территории местного самоуправления для всех предприятий, организаций, учреждений, должностных лиц, граждан, общественных объединений <1>.

--------------------------------

<1> Отметим в связи с этим, что Конституционный Суд РФ в своем Определении от 2 ноября 2006 г. N 540-О "По запросу Правительства Самарской области о проверке конституционности статьи 1, частей шестой и восьмой статьи 2 Федерального закона "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и статьи 50 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" отметил, что "конституционными характеристиками местного самоуправления как формы публичной власти обуславливаются особенности его правосубъектности, сопоставимые с особенностями правосубъектности иных публичных образований - Российской Федерации и субъектов Российской Федерации".

 

Местное самоуправление интегрировано в систему управления обществом и государством, в рамках которой осуществляется взаимодействие муниципальных органов с органами государственной власти Российской Федерации, ее субъектов, а также между муниципальными органами. Принципы этого взаимодействия определяются федеральным законодательством, а также правовыми актами органов государственной власти субъектов РФ.

Органы местного самоуправления организуют исполнение федеральных законов, указов Президента РФ, постановлений Правительства РФ, правовых актов субъектов РФ. Они также оказывают содействие федеральным органам государственной власти, расположенным на их территории, и органам государственной власти субъектов РФ, осуществляют координацию деятельности органов территориального общественного самоуправления.

Представительный орган муниципального образования - это выборный орган местного самоуправления, наделенный соответствующими полномочиями по решению вопросов местного значения, представляющий интересы населения и принимающий от его имени муниципальные правовые акты, действующие на территории муниципального образования. Наличие представительного органа обязательно в муниципальном образовании.

Глава муниципального образования руководит деятельностью местной администрации по решению вопросов местного значения. Глава муниципального образования непосредственно или через структурные подразделения местной администрации осуществляет исполнительно-распорядительные функции.

Глава муниципального образования не может быть одновременно председателем представительного органа и главой местной администрации. Глава муниципального образования (мэр, староста, глава муниципалитета и т.п.) является высшим должностным лицом соответствующего муниципального образования, но его место в системе органов местного самоуправления может быть различным. Глава муниципального образования подконтролен и подотчетен населению и представительному органу муниципального образования. Исключение составляют сельские поселения, в которых предусмотрено формирование исполнительно-распорядительного органа, возглавляемого главой муниципального образования, исполняющего полномочия председателя представительного органа муниципального образования.

 

§ 6. Материально-финансовая основа деятельности

местного самоуправления

 

Экономическую основу местного самоуправления составляют находящиеся в муниципальной собственности имущество, средства местных бюджетов, имущественные права муниципальных образований.

В соответствии со ст. 215 ГК РФ права собственника в отношении имущества, входящего в состав муниципальной собственности, от имени муниципального образования осуществляют органы местного самоуправления.

Конституция РФ гарантирует, что органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью (ст. 132).

Эффективное управление муниципальной собственностью, использование социально-экономического потенциала муниципального образования в целом являются необходимым условием успешного решения вопросов местного значения, отнесенных к ведению муниципального образования.

В соответствии с законодательством, уставом муниципального образования представительный орган регулирует вопросы, связанные с организацией управления имуществом.

К исключительной компетенции представительного органа относятся:

1) принятие планов и программ развития муниципального образования;

2) утверждение местного бюджета;

3) определение порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности;

4) определение порядка принятия решений о создании, реорганизации и ликвидации муниципальных предприятий и учреждений, а также об установлении тарифов на услуги муниципальных предприятий и учреждений;

5) определение порядка участия муниципального образования в организациях межмуниципального сотрудничества;

6) определение порядка материально-технического и организационного обеспечения деятельности органов местного самоуправления.

Целью управления и распоряжения муниципальным имуществом являются решение социально-экономических задач муниципального образования, сохранение и создание новых рабочих мест, привлечение инвестиций и стимулирование предпринимательской активности на территории муниципального образования, повышение благосостояния и жизненного уровня населения, создание благоприятной для проживания среды, обеспечение доходной части бюджета.

Управление и распоряжение муниципальным имуществом обеспечивает местная администрация.

Местная администрация осуществляет также иные полномочия в соответствии с законодательством, уставом муниципального образования, нормативными правовыми актами его представительного органа.

В целях решения вопросов местного значения органы местного самоуправления принимают и организуют выполнение планов и программ комплексного социально-экономического развития муниципального образования, организуют сбор статистических данных, характеризующих состояние экономики и социальной сферы муниципального образования, и представление указанных данных органам государственной власти в порядке, установленном Правительством РФ.

Принятие планов и программ развития муниципального образования и утверждение отчетов об их исполнении относятся к исключительным полномочиям представительного органа.

Проекты планов и программ развития муниципального образования должны выноситься на публичные слушания.

Разработка проектов планов и программ развития муниципального образования осуществляется исполнительным органом местного самоуправления (местной администрацией).

Важную роль в достижении целей рационального использования земли и других природных ресурсов играют органы местного самоуправления, которые обладают широким кругом полномочий в области использования земли и других природных ресурсов.

Регулярные платежи за пользование недрами взимаются в денежной форме и зачисляются в местные бюджеты в соответствии с бюджетным законодательством Российской Федерации.

Принимая планы и программы развития территории муниципального образования, разрабатывая и утверждая местный бюджет, органы местного самоуправления учитывают и необходимость решения вопросов охраны окружающей природной среды, экологической безопасности.

 

§ 7. Гарантии местного самоуправления

 

Важнейшим и необходимым условием полного и эффективного осуществления задач и функций местного самоуправления является гарантированность прав местного самоуправления.

Гарантией организационного обособления и самостоятельности местного самоуправления в системе управления обществом и государством является их закрепление в Конституции РФ (ст. ст. 3, 8, 9, 12, 15, 130 - 133). Конституционный принцип местного самоуправления заключается в признании и гарантировании самостоятельности мест на всей территории России. Конституция РФ закрепляет, что законодатель по своему усмотрению не вправе вводить или упразднять местное самоуправление.

Это подтверждается практикой Конституционного Суда РФ.

Так, в одном из дел, рассмотренных Конституционным Судом РФ, была проверена на соответствие Конституции РФ норма, установленная в п. 3 ст. 81 Устава (Основного Закона) Курской области, согласно которой население было наделено полномочием самостоятельно и добровольно через референдум решать вопрос о необходимости организации местного самоуправления на своей территории; согласно п. 4 той же статьи в случае, если население самостоятельно и добровольно отказалось от реализации права на организацию местного самоуправления, на данной территории осуществляется государственная власть Курской области. В частности, исполнительную власть на территории муниципального образования в соответствии с находящимся во взаимосвязи с указанными положениями Устава (Основного Закона) Курской области п. 1 его ст. 18 осуществляют "сельские и поселковые администрации, входящие в единую систему органов исполнительной государственной власти Курской области".

Таким образом, положениями п. п. 3 и 4 ст. 81 Устава (Основного Закона) Курской области были допущены упразднение местного самоуправления как такового на территории определенного муниципального образования и его замена органами государственной власти, если решение отказаться "от реализации права на организацию местного самоуправления" принято "самостоятельно и добровольно через референдум" большинством голосов населения данного муниципального образования, обладающего активным избирательным правом.

"Между тем, - отмечается в Постановлении Конституционного Суда РФ, - из статей 3 (часть 2) и 12 Конституции РФ следует, что местное самоуправление является необходимой формой осуществления власти народа и составляет одну из основ конституционного строя Российской Федерации. По смыслу статей 32 (часть 2), 130, 131 и 132 Конституции РФ граждане имеют право на осуществление местного самоуправления и реализуют его путем референдума, выборов, иных форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы самоуправления.

Это означает, в частности, что граждане имеют право на участие - непосредственно и через своих представителей - в осуществлении публичной власти в рамках муниципального образования, причем как само муниципальное образование, так и право проживающих на его территории граждан на осуществление местного самоуправления возникают на основании Конституции РФ и закона, а не на основании волеизъявления населения муниципального собрания.

Любое изменение территориальных основ местного самоуправления не может приводить к отказу от него. Возможность же полного упразднения местного самоуправления на определенной территории, предусмотренная пунктами 3 и 4 статьи 81 Устава (Основного Закона) Курской области, противоречит предписаниям Конституции РФ и федеральных законов об осуществлении местного самоуправления на всей территории Российской Федерации как необходимого элемента конституционного механизма народовластия и нарушает волю многонационального народа Российской Федерации, закрепленную в Конституции РФ (части 1 и 2 статьи 3, статья 12 и часть 1 статьи 131)" <1>.

--------------------------------

<1> Постановление Конституционного Суда РФ от 30 ноября 2000 г. N 15-П "По делу о проверке конституционности отдельных положений Устава (Основного Закона) Курской области в редакции Закона Курской области от 22 марта 1999 г. "О внесении изменений и дополнений в Устав (Основной закон) Курской области" // Собрание законодательства Российской Федерации. 2000. N 50. Ст. 4943.

 

Конституционное право населения, граждан на местное самоуправление означает их право осуществлять местное самоуправление посредством участия в местных референдумах, муниципальных выборах, посредством иных форм прямого волеизъявления, а также через выборные и иные органы местного самоуправления. Иностранные граждане, постоянно или преимущественно проживающие на территории муниципального образования, обладают при осуществлении местного самоуправления правами в соответствии с международными договорами РФ и федеральными законами. Граждане имеют равные права на осуществление местного самоуправления независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям. Установленные Конституцией РФ и Федеральным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" права граждан на осуществление местного самоуправления могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства. Федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов РФ должны обеспечивать государственные гарантии прав населения на осуществление местного самоуправления.

Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" развивает конституционные положения, закрепляя гарантии организационной самостоятельности местного самоуправления и вместе с тем устанавливая основы взаимодействия органов местного самоуправления с органами государственной власти.

Особую роль в системе гарантий, обеспечивающих правовую защиту местного самоуправления, играет конституционное право местного самоуправления на судебную защиту.

Судебная власть в Российской Федерации призвана способствовать обеспечению законности в государстве, укреплению правопорядка, защите конституционного строя, одним из элементов которого является местное самоуправление, признаваемое и гарантируемое государством.

В соответствии с Федеральным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" суд или арбитражный суд рассматривает иски о признании недействительными актов, нарушающих права местного самоуправления:

а) органов государственной власти и государственных должностных лиц;

б) органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления;

в) предприятий, учреждений и организаций;

г) общественных объединений.

С такими исками в суд или арбитражный суд вправе обращаться не только органы и должностные лица местного самоуправления, но и граждане, проживающие на территории муниципального образования.

Закон также предусматривает судебную защиту прав муниципального образования в случае отказа в государственной регистрации устава муниципального образования.

Важным средством правовой защиты интересов местного самоуправления, его прав являются обращения органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления в органы государственной власти и к государственным должностным лицам. Органы и должностные лица местного самоуправления должны получить мотивированный ответ на свои обращения.

Надзор за соблюдением законодательства о местном самоуправлении, права населения на местное самоуправление осуществляет прокуратура РФ.

Муниципальные образования имеют возможность отстаивать свои интересы по вопросам местного самоуправления в Совете по местному самоуправлению при Президенте РФ.

Правовая защита интересов и прав местного самоуправления обеспечивается федеральными и региональными программами развития местного самоуправления.

Обеспечению правовой защиты местного самоуправления служит право муниципальных образований объединяться в союзы и ассоциации.

В случае нарушения органами и должностными лицами местного самоуправления прав физических и юридических лиц, причинения им имущественного или морального вреда они могут быть привлечены к ответственности в соответствии с действующим законодательством.

 

Выводы

 

Местное самоуправление как форма народовластия населения является важной основой конституционного строя Российской Федерации. Местное самоуправление признано одной из фундаментальных составляющих российской системы народовластия и отражает возрастающую роль местной власти в удовлетворении потребностей населения муниципальных образований.

Местное самоуправление является одной из составляющих конституционного строя Российской Федерации и осуществляется на всей территории государства.

Согласно Конституции РФ основными целями организации и деятельности органов местного самоуправления являются привлечение населения к управлению государственными и общественными делами на местном уровне, обеспечение участия населения в решении тесно связанных с ним вопросов. Действующим законодательством к ведению местного самоуправления отнесены: обеспечение удовлетворения жизненных потребностей населения; охрана общественного порядка; управление муниципальной собственностью и финансовыми средствами местных бюджетов; обеспечение социально-экономического развития муниципального образования.

Правовые основы местного самоуправления в России включают в себя Европейскую хартию местного самоуправления, Конституцию РФ, Федеральный закон "Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации", конституции (уставы), законы и иные нормативные акты субъектов РФ, касающиеся местного самоуправления.

Все правовые акты органов местного самоуправления должны соответствовать уставу муниципального образования, в котором закрепляются границы и состав территории муниципального образования; вопросы местного значения, относящиеся к ведению муниципального образования; структура и порядок формирования органов местного самоуправления, их полномочия и наименование; гарантии участия населения в решении вопросов местного значения.

Территорию муниципального образования составляют земли поселений и прилегающие к нему земли общего пользования, земли, необходимые для развития поселений, и рекреационные зоны. Установление и изменение границ территорий муниципального образования осуществляется с учетом мнения местного населения и исторических и иных местных традиций.

Систему местного самоуправления образуют: представительный орган местного самоуправления, состоящий из депутатов, избираемых местным населением тайным голосованием; глава муниципального образования, являющийся выборным должностным лицом, возглавляющим деятельность по осуществлению местного самоуправления; иные органы и должностные лица местного самоуправления, которые в первую очередь несут ответственность за надлежащее выполнение своих функций перед избравшим их населением.

Для решения наиболее важных вопросов местного значения непосредственно населением в муниципальном образовании может проводиться местный референдум, а также создаваться собрания и сходы граждан.

Экономическая основа местного самоуправления включает в себя муниципальную собственность, финансы местных бюджетов, имущество, находящееся в государственной собственности и переданное в управление или ведение органам местного самоуправления, и иную собственность, предназначенную для удовлетворения потребностей населения муниципального образования.

В соответствии с действующим законодательством местное население не может быть лишено (или ограничено) права на осуществление местного самоуправления. Конституция РФ и Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" закрепляют ряд гарантий для осуществления местного самоуправления: в частности, граждане и органы, должностные лица местного самоуправления вправе предъявлять в суд иски о признании недействительными актов различных органов, нарушающих права местного самоуправления.

 

Контрольные вопросы

 

1. Что понимается под местным самоуправлением?

2. Что понимается под правовой и территориальной организацией местного самоуправления?

3. Взаимоотношения местного самоуправления и государства.

4. Функции местного самоуправления.

5. Формы непосредственного осуществления населением местного самоуправления и участие в осуществлении местного самоуправления.

6. Органы и должностные лица местного самоуправления.

7. Экономическая основа местного самоуправления.

8. Виды межмуниципального сотрудничества.

9. Ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления.

10. Какие правовые гарантии местного самоуправления предусмотрены Конституцией РФ?

 

Литература

 

1. Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 г., с учетом поправок, внесенных Законами Российской Федерации о поправках к Конституции РФ от 30 декабря 2008 г. N 6-ФКЗ и от 30 декабря 2008 г. N 7-ФКЗ) // Российская газета. 2009. 21 янв. N 7.

2. Европейская хартия местного самоуправления (совершена в Страсбурге 15 октября 1985 г.; ратифицирована Федеральным законом от 11 апреля 1998 г. N 55-ФЗ) // Собрание законодательства Российской Федерации. 1998. N 15. Ст. 1695.

3. Федеральный закон от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (в ред. от 7 мая 2013 г. N 104-ФЗ) // Собрание законодательства Российской Федерации. 2003. N 40. Ст. 3822; 2013. N 19. Ст. 2331.

4. Федеральный закон от 2 марта 2007 г. N 25-ФЗ "О муниципальной службе в Российской Федерации" (в ред. от 7 мая 2013 г. N 99-ФЗ) // Собрание законодательства Российской Федерации. 2007. N 10. Ст. 1152; 2013. N 19. Ст. 2326.

5. Федеральный закон от 7 апреля 1999 г. N 70-ФЗ "О статусе наукограда Российской Федерации" (ред. от 27 декабря 2009 г.) // Собрание законодательства Российской Федерации. 1999. N 15. Ст. 1750; 2009. N 52 (ч. 1). Ст. 6436.

6. Федеральный закон от 21 июля 2005 г. N 97-ФЗ "О государственной регистрации уставов муниципальных образований" (ред. от 21 ноября 2011 г.) // Собрание законодательства Российской Федерации. 2005. N 30 (ч. 1). Ст. 3108; 2011. N 48. Ст. 6730.

7. Закон РФ от 14 июля 1992 г. N 3297-1 "О закрытом административно-территориальном образовании" (ред. от 22 ноября 2011 г.) // Российская газета. 1992. 26 авг.; Собрание законодательства Российской Федерации. 2001. N 48. Ст. 6734.

8. Голубцов В.Г. Гражданско-правовой статус государства и муниципальных образований в Российской Федерации: Монография. М., 2006.

9. Кутафин О.Е. Муниципальное право Российской Федерации: Учебник. М., 2010.

10. Малько А.В. Муниципальное право России: Учебник. М., 2010.

 

КонсультантПлюс: примечание.

Учебник Ю.Н. Мильшина, С.Е. Чаннова "Муниципальное право России" включен в информационный банк согласно публикации - Издательско-торговая корпорация "Дашков и К", 2006.

 

11. Мильшин Ю.Н., Чанов С.Е. Муниципальное право России: Учебное пособие. М., 2008.

12. Муниципальное право Российской Федерации: Учебник / Под ред. А.В. Колесникова. М., 2012.

13. Муниципальное право: Учебник / Под ред. А.Н. Костюкова. М., 2011.

14. Муниципальное право: Учебное пособие / Под ред. С.Е. Чаннова. М., 2006.

15. Соколова Э.Д. Теоретические и правовые основы финансовой деятельности государства и муниципальных образований. М., 2011.

16. Соловьев С.Г. Муниципальное право: Учебник. Рекомендован УМО вузов РФ. М., 2013.

 

КонсультантПлюс: примечание.

Монография Н.Н. Черногора "Проблемы ответственности в теории муниципального права и практике местного самоуправления" включена в информационный банк согласно публикации - Юриспруденция, 2007.

 

17. Черногор Н.Н. Проблемы ответственности в теории муниципального права и практике местного самоуправления. М., 2011.

18. Шугрина Е.С. Муниципальное право: Учебник. М., 2010.