Глава XI. Конституционные основы местного самоуправления

В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

 

§ 1. Понятие и принципы местного самоуправления

 

Местное самоуправление - один из важнейших демократических принципов организации и осуществления народом своей власти в пределах, установленных Конституцией РФ, федеральными законами и законами субъектов РФ, самостоятельного решения населением непосредственно через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций.

Конституция РФ признает самостоятельность местного самоуправления в пределах его полномочий. Это предполагает введение особой сферы вопросов местного значения, которые отнесены к ведению местного самоуправления.

Под местным самоуправлением понимается право и способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть публичных дел и управлять ею, действуя в рамках закона в соответствии со своей компетенцией и в интересах местного населения.

В соответствии со ст. 130 Конституции РФ органы местного самоуправления самостоятельно обеспечивают решение населением вопросов местного значения, владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью. Данное право население реализует непосредственно (через референдум и др.) и через выборные и другие органы местного самоуправления.

Местное самоуправление осуществляется на всей территории Российской Федерации.

Государство, признавая конституционное право населения на осуществление местного самоуправления, самостоятельно решает вопросы местного значения, берет на себя тем самым обязанность создавать необходимые условия.

Федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов Федерации создают все правовые, организационные, материально-финансовые условия для становления и развития местного самоуправления и оказывают содействие населению в осуществлении права на местное самоуправление <1>.

--------------------------------

<1> Собрание законодательства Российской Федерации. 1999. N 42. Ст. 5011.

 

Важную роль в этом деле играет Комиссия при Президенте РФ по вопросам федеративных отношений и местного самоуправления, являющаяся постоянно действующим консультативным органом <1>.

--------------------------------

<1> Собрание законодательства Российской Федерации. 2003. N 48. Ст. 4660.

 

При Правительстве РФ действует Совет по вопросам местного самоуправления. Совет является совещательным органом, образованным для предварительного рассмотрения вопросов местного самоуправления, выработки предложений по решению основных проблем его развития и обеспечения взаимодействия федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Федерации и органов местного самоуправления <1>.

--------------------------------

<1> Собрание законодательства Российской Федерации. 2003. N 41. Ст. 3968.

 

Местное самоуправление - это прежде всего идея демократизации власти в государстве, ее децентрализации в разумных, не угрожающих единству государства и общества пределах.

Местное самоуправление как правовой институт относится к числу общепризнанных принципов и норм международного права, которые согласно ч. 4 ст. 15 Конституции РФ являются составной частью ее правовой системы.

Российская Федерация ратифицировала и присоединилась к Европейской хартии местного самоуправления <1>. Согласно ст. 3 данной Хартии под местным самоуправлением понимается право и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть публичных дел и управлять ею под свою ответственность и в интересах местного самоуправления.

--------------------------------

<1> Принята Советом Европы в Страсбурге 15 октября 1985 г. (см. Собрание законодательства Российской Федерации. 1998. N 36. Ст. 4466), ратифицирована Федеральным законом от 11 апреля 1998 г. N 55-ФЗ "О ратификации Европейской хартии местного самоуправления" см. там же (N 15. Ст. 1659).

 

Основные принципы местного самоуправления можно вывести как из данного, так и из вышеприведенного определения, установленного в Федеральном законе от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".

Первый принцип (который следует также из преамбулы Европейской хартии) - признание того, что разрешение вопросов местного значения на местном уровне является более эффективным. Определение того, какие вопросы относятся к вопросам местного значения, зависит от их приближенности к населению:

а) функциональный;

б) территориальный.

"Понимание местного самоуправления как признаваемой и гарантируемой Конституцией РФ территориальной самоорганизацией населения, призванной обеспечивать ему самостоятельное и под свою ответственность решение вопросов местного значения, обуславливает необходимость учета природы муниципальной власти как власти местного сообщества и особенностей институтов местного самоуправления, как наиболее приближенных к населению", - отмечается Конституционным Судом РФ <1>.

--------------------------------

<1> Постановление Конституционного Суда РФ от 2 апреля 2002 г. N 7-П "По делу о проверке конституционности отдельных положений Закона Красноярского края "О порядке отзыва депутата представительного органа местного самоуправления" и Закона Корякского автономного округа "О порядке отзыва депутата представительного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления в Корякском автономном округе" в связи с жалобами заявителей А.Г. Злобина и Ю.А. Хнаева" // Собрание законодательства Российской Федерации. 2002. N 14. Ст. 1374.

 

Из положения о том, что вопросы местного значения должны решаться населением и органами местного самоуправления под свою ответственность, логично вытекает принцип самостоятельности местного самоуправления, закрепленный в ст. 12 Конституции РФ.

Данный принцип также реализуется:

а) функционально, т.е. через выделение независимых от органов государственной власти органов местного самоуправления (ст. 12 Конституции РФ), а также перечня вопросов местного значения, которые могут решаться только местными органами <1>;

--------------------------------

<1> Позиция о том, что передача вопросов местного значения на разрешение органов государственной власти является неправомерной, подтверждается в Постановлениях Конституционного Суда РФ от 30 ноября 2000 г. N 15-П "По делу о проверке конституционности отдельных положений Устава (Основного Закона) Курской области в редакции Закона Курской области от 22 марта 1999 г. "О внесении изменений и дополнений в Устав (Основной закон) Курской области", от 24 января 1997 г. "По делу о проверке конституционности Закона Удмурдской Республики "О системе органов государственной власти в Удмурдской Республике", от 15 января 1998 г. "По делу о проверке конституционности статей 80, 92, 93 и 94 Конституции Республики Коми и статьи 31 Закона Республики Коми "Об органах исполнительной власти в Республике Коми".

 

б) территориально, т.е. через выделение базовых территориальных единиц, на которых осуществляется местное самоуправление, - муниципальных образований.

Важно отметить, что принцип самостоятельности местного самоуправления раскрывается также в конституционном установлении его финансовых основ. Так, исходя из ст. 3 Европейской хартии под местным самоуправлением понимается не только право, но и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть публичных дел в интересах местного населения. В связи с этим в Конституции РФ установлена особая форма собственности на объекты данного права - муниципальная собственность (ст. 130). Кроме того, в ст. ст. 130, 132 Конституции РФ зафиксировано право органов местного самоуправления управлять, в том числе владеть, пользоваться и распоряжаться, муниципальной собственностью, а также формировать, утверждать, исполнять местный бюджет, устанавливать местные налоги и сборы. В соответствии с п. 1 ст. 49 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" экономическую основу местного самоуправления составляют находящееся в муниципальной собственности имущество, средства местных бюджетов, а также имущественные права муниципальных образований.

 

§ 2. Правовая основа местного самоуправления

 

Под правовой основой местного самоуправления понимается система нормативно-правовых актов, определяющих организацию, формы осуществления и гарантии местного самоуправления, его задачи и функции, а также компетенцию и ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления, их взаимоотношения с органами государственной власти, гражданами, их объединениями с Российской Федерацией.

В соответствии со ст. 4 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" правовую основу местного самоуправления составляют:

1) общепризнанные принципы и нормы международного права, международные договоры Российской Федерации;

2) Конституция РФ, федеральные конституционные законы, собственно Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", другие федеральные законы и издаваемые в соответствии с ними иные нормативные правовые акты Российской Федерации (указы и распоряжения Президента РФ, постановления и распоряжения Правительства РФ, иные нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти);

3) конституции (уставы), законы и нормативные правовые акты субъектов Федерации;

4) уставы муниципальных образований, решения, принятые на местных референдумах и сходах граждан, иные муниципальные правовые акты.

Представляется очевидным, что, определяя иерархию правовых актов, регулирующих отношения в сфере местного самоуправления, законодатель руководствовался тем, что местное самоуправление (наряду с другими формами осуществления народом своей власти) обеспечивает реализацию общепризнанного права каждого человека принимать участие в управлении своей страной непосредственно или через свободно избранных представителей, и в силу этого местное самоуправление является одной из главных основ любого демократического строя, определяемых прежде всего общепризнанными принципами и нормами международного права, международными договорами Российской Федерации, которые в силу ч. 4 ст. 15 Конституции РФ являются составной частью ее правовой системы.

Европейская хартия местного самоуправления определяет понятие местного самоуправления, сферу его компетенции, устанавливает гарантии организационной и финансовой независимости органов местного самоуправления от вмешательства со стороны государственных органов в решение ими вопросов местного значения и право органов местного самоуправления на сотрудничество с другими органами местного самоуправления и вступление в ассоциации, а право граждан участвовать в управлении государственными делами относится к тем демократическим принципам, которые разделяются всеми государствами - членами Совета Европы (включая и Россию - члена Совета Европы).

Согласно ст. 17 Конституции РФ Российская Федерация признает и гарантирует права и свободы человека и гражданина согласно общепризнанным принципам и нормам международного права и в соответствии с Конституцией РФ.

Признавая всю правовую и политическую значимость Европейской хартии местного самоуправления для утверждения и развития принципов местного самоуправления в нашей стране, нужно учитывать правовую позицию Конституционного Суда РФ, который в своем Постановлении от 30 ноября 2000 г. N 15-П признал, что Конституция РФ и федеральные законы закрепляют более высокий, чем это предусмотрено международными обязательствами России, уровень гарантий самостоятельности местного самоуправления.

Конституция РФ, федеральные законы занимают особое место в правовой основе местного самоуправления, что нашло отражение в п. "н" ч. 1 ст. 72 Конституции РФ, определяющем, что установление общих принципов организации местного самоуправления находится в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов.

Федеральные законы, законы субъектов Федерации, устанавливающие нормы муниципального права, не могут противоречить Конституции РФ и Федеральному закону "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", ограничивать гарантированные ими права местного самоуправления.

Вместе с Конституцией РФ, Европейской хартией местного самоуправления названный Федеральный закон составляет, таким образом, юридическую основу правового регулирования деятельности местного самоуправления субъектами Федерации. При этом следует учитывать, что согласно ст. 5 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" ему не могут противоречить другие федеральные законы, регулирующие вопросы местного значения.

В нем, в соответствии с Конституцией РФ, установлены общие правовые, территориальные, организационные и экономические принципы организации местного самоуправления и определены государственные гарантии его осуществления.

Перечисленные федеральные нормативные акты устанавливают лишь наиболее общие правила функционирования местного самоуправления, оставляя в соответствии с предписанием п. "н" ч. 1 ст. 72 Конституции РФ возможность конкретизации общефедеральных установлений нормативными актами субъектов Федерации, играющих важную роль в формировании правовой основы местного самоуправления на своей территории, формулируют и развивают принципы и правила взаимодействия органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления:

1) осуществляют правовое регулирование форм и методов организации местного самоуправления;

2) устанавливают правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности органов государственной власти субъектов Федерации и их должностных лиц в области местного самоуправления;

3) определяют объем прав, обязанностей и ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления по предметам ведения субъектов Федерации, а также в пределах делегированных полномочий органов государственной власти субъектов Федерации - по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов;

4) осуществляют правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления при осуществлении отдельных государственных полномочий, которыми органы местного самоуправления наделены законами субъектов Федерации в порядке, установленном Федеральным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".

Отметим, что в силу принципа единства системы права, установленного в ст. 76 Конституции РФ, конституции (уставы) и законы субъектов Федерации, которые, признавая местное самоуправление в качестве одного из основополагающих начал организации публичной власти на своей территории и определяя систему организации этой власти, не могут снижать уровень гарантий самостоятельности местного самоуправления, предоставляемых федеральным законодательством. Например, учитывая исторически сложившиеся структуры управления и местные традиции, законы субъектов Федерации привносят в отношения между властью и населением объективно необходимое содержание, обеспечивающее эффективность и актуальность принимаемых управленческих решений, наделяют местные сообщества возможностью решать вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности по своей воле и в своем интересе.

Так, например, в отличие от общих норм, регулирующих оборот земель сельскохозяйственного назначения <1> и наделяющих субъект Российской Федерации преимущественным правом покупки земельного участка из земель сельскохозяйственного назначения, законом Тамбовской области такое право предоставлено также и муниципальному образованию, а законом Саратовской области такое правомочие находится в исключительном ведении муниципального образования.

--------------------------------

<1> См., например: ст. 8 Федерального закона от 24 июля 2002 г. N 101-ФЗ "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения" (ред. от 29 июня 2012 г.) // Собрание законодательства Российской Федерации. 2002. N 30. Ст. 3018; 2012. N 27. Ст. 3587.

 

В соответствии со ст. 43 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" в систему муниципальных правовых актов входят:

1) устав муниципального образования, который определяет основу статуса муниципального образования:

1.1) наименование муниципального образования;

1.2) перечень вопросов местного значения;

1.3) формы, порядок и гарантии участия населения в решении вопросов местного значения, в том числе путем образования органов территориального общественного самоуправления;

1.4) структуру и порядок формирования органов местного самоуправления;

1.5) наименование и полномочия выборных и иных органов местного самоуправления, должностных лиц местного самоуправления;

1.6) виды, порядок принятия (издания), официального опубликования (обнародования) и вступления в силу муниципальных правовых актов;

1.7) виды ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления;

1.8) порядок формирования, утверждения и исполнения местного бюджета и некоторые другие вопросы;

2) правовые акты, принятые на местном референдуме (сходе граждан), нормативные и иные правовые акты представительного органа муниципального образования;

3) правовые акты главы муниципального образования, постановления и распоряжения главы местной администрации, иных органов и должностных лиц местного самоуправления, предусмотренных уставом муниципального образования.

Муниципальные правовые акты подлежат обязательному исполнению на всей территории муниципального образования.

Муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции РФ, федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Федерации.

Муниципальные правовые акты могут быть отменены или их действие может быть приостановлено органами и должностными лицами местного самоуправления, их принявшими (издавшими), а также судом.

 

§ 3. Функции местного самоуправления

 

Основные направления деятельности муниципальной деятельности принято именовать функциями местного самоуправления.

Учитывая роль местного самоуправления в организации и осуществлении народовластия, а также в решении задач в процессе повседневной муниципальной деятельности, можно выделить следующие основные функции местного самоуправления.