Субъекты права на осуществление местного самоуправления

С субъективной стороны местное самоуправление рассматривается в российском законодательстве и судебной практике одновременно и как индивидуальное право гражданина, и как коллективное право территориально организованного населения.

Право на местное самоуправление как таковое не названо в числе прав и свобод человека и гражданина в гл. 2 Конституции РФ. В то же время целый ряд прав и свобод, закрепленных во второй главе, реализуется, в том числе, в рамках местного самоуправления, а именно: право избирать и быть избранным в органы местного самоуправления (ч. 2 ст. 32); право на участие в референдуме (ч. 2 ст. 32); право на получение информации (ч. 4 ст. 29); право на объединение (ст. 30); свобода собраний (ст. 31); право на индивидуальные и коллективные обращения в органы местного самоуправления (ст. 33).

ФЗ № 131 о местном самоуправлении конкретизирует конституционные положения о правах и свободах человека и гражданина, имея в виду сферу их реализации – участие в организации и осуществлении местной власти, и формулирует право на самоуправление как право граждан РФ на осуществление и участие в осуществлении местного самоуправления, используя при этом аналогию с конституционным определением «собирательного» права граждан на участие в управлении делами государства. Так, речь идет о комплексном праве граждан на осуществление местного самоуправления в городских и сельских поселениях, других муниципальных образованиях как непосредственно, так и через представителей - выборные и другие органы местного самоуправления (ч.1 и 2 ст. 3 ФЗ № 131).

Вместе с тем, конституционная интерпретация права на местное самоуправление не ограничивается названными выше конституционными правами граждан, реализуемыми на муниципальном уровне и отражающими отдельные аспекты права на местное самоуправление, но не исчерпывающими всего его содержания. Местное самоуправление рассматривается также в гл. 8 Конституции РФ в обобщенном виде как право населения на самостоятельное решение вопросов местного значения, на владение, пользование, распоряжение муниципальной собственностью (ч. 1 ст. 130) в городских, сельских поселениях, на иных территориях (ч.1 ст. 131), осуществляемое непосредственно или через органы местного самоуправления (ч. 2 ст. 130). Данное общее право включает в себя более конкретные права населения, граждан и органов местного самоуправления:

· право населения на самостоятельное определение структуры органов местного самоуправления (предлож. 2 ч. 1 ст. 131);

· право населения на выражение мнения, подлежащего обязательному учету, по вопросу изменения границ территорий местного самоуправления (ч. 2 ст. 131);

· право на судебную защиту (ст. 133);

· право на компенсацию дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти (ст. 133).

В то же время для реализации права на местное самоуправление юридическое значение имеет не просто население как совокупность граждан, постоянно или преимущественно проживающих на соответствующей территории, а как юридически организованное сообщество. В связи с этим в ФЗ № 131 право населения на осуществление местного самоуправления оформляется прежде всего как право и обязанность особого публично-правового субъекта, муниципального образования (МО) – социально-территориальной общности, территориального коллектива, организованного в установленных законом субъекта РФ территориальных границах. Именно муниципальные образования выступают собственниками муниципального имущества, носителями публичной власти на местном уровне, на них, в зависимости от типа МО, возложен для решения определенный круг вопросов местного значения (ст.14-16, 50 ФЗ № 131).

Практика Конституционного Суда РФ также свидетельствует о неоднозначном подходе к характеристике субъекта права на осуществление местного самоуправления. С одной стороны, в решениях Конституционного Суда РФ постоянно обращается внимание на конституционный характер права граждан на местное самоуправление. Так, например, одним из поводов к рассмотрению “удмуртского” дела Конституционным Судом РФ явилась “жалоба группы граждан, проживающих в городе Ижевске, на нарушение их конституционного права на осуществление местного самоуправления” (Абз. 5 вводной части Постановления КС РФ по “удмуртскому делу”). В Постановлении по “курскому делу” Суд подчеркнул, что «недопустимость ограничения прав местного самоуправления составляет одну из основ его конституционного статуса» и в то же время связана с регулированием прав и свобод человека и гражданина. В этой связи ограничение прав местного самоуправления трактуется как ограничение нормативно-правового содержания и полноты права граждан на осуществление местного самоуправления, соответственно, на порядок ограничения этого права Суд распространяет требования ч. 3 ст. 55 Конституции РФ об ограничении прав и свобод человека и гражданина (абз.3 и 4 п.3 мотивировочной части). С другой стороны, Конституционный Суд РФ признает в качестве субъектов обращения с конституционной жалобой в рамках конкретного нормоконтроля муниципальные образования как «территориально организованные объединения граждан, коллективно реализующие на основании Конституции РФ право на осуществление местного самоуправления», в лице органов местного самоуправления, выборных должностных лиц, а также непосредственно населения (Абз. 2 п.4 мотивировочной части Постановления Конституционного Суда РФ от 2 апреля 2002 г. «по делу о проверке конституционности отдельных положений Закона Красноярского края «О порядке отзыва депутата представительного органа местного самоуправления» и Закона Корякского автономного округа «О порядке отзыва депутата представительного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления в Корякском автономном округе» в связи с жалобами заявителей А.Г. Злобина и Ю.А. Хнаева» (далее – Постановление по делу Злобина и Хнаева).

Таким образом, и в законодательстве, и в судебной практике право на местное самоуправление рассматривается одновременно и как индивидуальное, и как коллективное конституционное право граждан и территориально организованного населения. В то же время, несмотря на неоднозначность законодательного подхода к характеристике субъекта права местного самоуправления, нельзя не отметить явственно обозначившуюся в последнее время тенденцию признания именно муниципального образования в качестве главного субъекта этого права.

§ 4. Понятие и признаки муниципальных образований

<quest4< font="">Как субъекты права на местное самоуправление муниципальные образования обладают следующими признаками:</quest4<>

· “ведают вопросами местного значения”, а также их органы вправе принимать к своему рассмотрению иные вопросы, закрепленные в ФЗ № 131 за соответствующим типом муниципального образования, осуществлять переданные законом государственные полномочия либо участвовать в осуществлении иных государственных полномочий, если это участие предусмотрено федеральными законами, а также решать иные вопросы, не исключенные из их ведения и не отнесенные к ведению других муниципальных образований и органов государственной власти (ст.14 -16.1, 19, 20 ФЗ № 131);

· имеют устав (муниципального образования), который разрабатывается муниципальным образованием самостоятельно и подлежит государственной регистрации (ст. 43, 44 ФЗ № 131), вправе устанавливать свою официальную символику (ст. 9 ФЗ № 131);

· реализуют право на объединение в ассоциации, союзы, советы и другие виды объединений муниципальных образований (ст. 8, гл.9 ФЗ № 131);

· имеют территорию и границы (ст. 10 и 11 ФЗ № 131);

· имеют выборные и иные органы и должностных лиц местного самоуправления, которые действуют в пределах муниципальных образований и уполномочены выступать от имени муниципальных образований во внешних отношениях, приобретать и осуществлять имущественные и иные права и обязанности (ч.2 ст. 1, ст. 34 и др., ч.1 ст.41 ФЗ № 131);

· за муниципальными образованиями закрепляются качества экономической и финансовой самостоятельности: именно они признаются собственниками имущества, входящего в состав муниципальной собственности (ст. 50 ФЗ № 131), а также имеют местные бюджеты, которые определяются Федеральным законом как бюджеты муниципальных образований (ч.1 ст. 52 ФЗ № 131).

Как видно из перечисленных признаков, муниципальные образования имеют целый ряд черт, присущих организациям - юридическим лицам: органы, устав, подлежащий государственной регистрации, имущество; в отношении них применяются процедуры образования и преобразования (ст. 11, 13 ФЗ № 131); не только уставы, но и сами муниципальные образования проходят процедуру государственной регистрации, вносятся в Государственный реестр муниципальных образований (см.: Правила ведения Государственного реестра муниципальных образований РФ, утв. Постановлением Правительства РФ от 1 июня 2005 г. № 350). Все эти признаки дают основание некоторым авторам говорить о муниципальных образованиях как о юридических лицах особого типа – «юридических лицах публичного права» (Горожанин В.А. Понятие и особенности правового статуса субъектов местного самоуправления в РФ: Учеб.-метод. пособие. Новосибирск: НОО Фонд содействия становлению и развитию местн. самоупр., 1997. С.19), «корпорациях публичного права» (Научно-практический комментарий к Конституции Российской Федерации / Отв. ред. В.В. Лазарев. М.: Спарк, 1997. С. 68).

Несмотря на наличие отдельных признаков юридического лица и корпорации, муниципальное образование вряд ли можно охарактеризовать подобным образом. Его статус отличается от статуса юридического лица и корпорации по следующим позициям:

1. Муниципальное образование не основано на членстве, что является определяющим признаком корпорации в ее западном понимании (См., напр.: Körperschaften des öffentlichen Rechts, in: Creifelds Rechtswörterbuch. 13. Aufl. 1996. S. 719).

2. Муниципальное образование признается в соответствии с гражданским законодательством особым субъектом гражданско-правовых отношений, наряду с государством и государственным образованием, но не юридическим лицом (ст.125 ГК РФ).

3. Правами юридического лица в организационно-правовой форме муниципальных учреждений наделяются в соответствии с ФЗ № 131 и уставом муниципального образования органы местного самоуправления (ч. 2 и 3 ст.41 ФЗ № 131).

Имея собственную правосубъектность, органы местного самоуправления могут действовать в гражданском обороте также от собственного имени и в собственных интересах, что приводит к серьезным конфликтам и противоречиям, поскольку не всегда можно разобраться, в чем состоит «собственный интерес» органа. Кроме того, и в новом Федеральном законе № 131 содержится целый ряд положений, в соответствии с которыми именно органы местного самоуправления, а не муниципальные образования названы субъектами возникающих правоотношений, что, однако, не всегда является оправданным, а в некоторых случаях вносит путаницу в определение надлежащего субъекта этих отношений, а именно:

1. Субъектами наделения “отдельными государственными полномочиями субъектов РФ и Федерации” являются не муниципальные образования, а органы местного самоуправления (ст. 132 ч. 2 Конституции РФ, ст. 19 ФЗ № 131); органы местного самоуправления призваны решать и иные вопросы, не включенные в перечень вопросов местного значения, но находящиеся в компетенции местного уровня власти (см., напр.: ст.16.1, ст.20 ФЗ № 131).

2. Именно деятельность органов и должностных лиц местного самоуправления (а не муниципального образования в целом) являются объектом контроля и надзора со стороны государства (ст. 77 ФЗ № 131).

3. Органы и должностные лица местного самоуправления (а не муниципальные образования) признаются субъектами ответственности перед государством, физическими и юридическими лицами (ст. 72-76 ФЗ № 131).

4. Создание муниципальных предприятий и учреждений закрепляется как функция органов местного самоуправления, именно они, а не муниципальные образования, названы в качестве учредителей муниципальных хозяйственных обществ (п. 3 ч.1 ст.17, ч. 4 ст. 51 ФЗ № 131).

5. Не муниципальное образование, а органы местного самоуправления по вопросам своей компетенции владеют, пользуются и распоряжаются муниципальным имуществом, выступают в качестве стороны в договорах, совершают иные сделки в соответствии с федеральными законами (ч. 2 ст. 51 ФЗ № 131).

6. Органы местного самоуправления, а не муниципальные образования осуществляют международные и внешнеэкономические связи (п.8 ч.1 ст. 17 ФЗ № 131).

Хотя Федеральный закон и упоминает органы местного самоуправления в качестве субъектов возникающих отношений, более подробный анализ большинства таких отношений показывает, что органы выступают в них лишь как органы муниципального образования, т.е. от имени последнего. Следовательно, субъектом указанных правоотношений должно быть признано муниципальное образование. Пока же получается, что в результате реализации полномочий органами, могут возникать последствия двоякого рода: и для органа, и для муниципального образования. Так, например, при осуществлении международных и внешнеэкономических связей речь, очевидно, должна идти не о сотрудничестве органов, а о сотрудничестве муниципальных образований, от которых производно сотрудничество между их органами. Субъектом, создающим муниципальные предприятия и учреждения, должно быть также муниципальное образование: компетентные органы в соответствии с содержащимся в уставе муниципального образования распределением обязанностей, лишь оформляют решение. Тем более что владение, пользование и распоряжение имуществом, находящимся в муниципальной собственности – вопрос местного значения соответствующего муниципального образования. Согласно же действующему Закону создается ситуация, когда не муниципальное образование, а орган местного самоуправления – муниципальное учреждение – является учредителем других муниципальных предприятий и учреждений.

Представляется, созрела необходимость устранить имеющуюся в настоящее время в федеральном законодательстве не всегда оправданную подмену муниципальных образований органами местного самоуправления, преодолеть непоследовательность федерального, а вслед за ним и регионального законодателя, в определении истинной роли муниципальных образований и органов местного самоуправления в муниципально-правовых отношениях. Статус органов местного самоуправления как представителей самостоятельных публичных субъектов (муниципальных образований), очевидно, не должен связываться с наличием у них статуса юридического лица.

§ 5. Типы муниципальных образований. Принципы создания муниципальных образований и критерии разграничения муниципальных образований различных типов

<quest5< font="">В ФЗ № 131 муниципальные образования разграничиваются на типы и уровни в зависимости от их статуса:</quest5<>

· городское или сельское поселение (первый низовой уровень муниципальных образований, входящих в муниципальный район);

· муниципальный район (второй уровень муниципальных образований, объединяющий поселения и межселенные территории, где решаются вопросы местного значения межпоселенческого характера);

· городской округ (городское поселение, не входящее в муниципальный район, где решаются вопросы местного значения поселения и муниципального района);

· внутригородская территория города федерального значения (часть территории города федерального значения, в которой осуществляется местное самоуправление).

Наделение территории (городских и сельских населенных пунктов, районов) статусом муниципального образования соответствующего типа и уровня, установление его границ и наименования производится законом субъекта РФ в соответствии с принципами, критериями и требованиями, установленными ФЗ № 131 (ч.2 ст.10, ч.3 ст.85 ФЗ № 131). Таким образом, вопросымуниципально-территориального устройства находятся в сфере ведения государства: порядок наделения территорий статусом муниципальных образований, установления и изменения их границ, преобразования определяется Федерацией, сама же территориальная реформа производится прежде всего, субъектамиов РФоссийской Федерации и их органов на основе закрепленных в федеральном законодательстве принципов. Исключение составляют лишь города федерального значения, которые самостоятельно, но с учетом мнения населения внутригородских муниципальных образований регулируют порядок и осуществляют установление и изменение их границ, их преобразование. В Санкт-Петербурге, в частности, указанные вопросы определяются в Законе № 237-30 от 7 июня 2005 г. «Об организации местного самоуправления в Санкт-Петербурге» (ст. 7, 8; далее – Закон № 237-30) и в Законе № 411-68 от 25 июля 2005 г. «О территориальном устройстве Санкт-Петербурга» (ст. 1 и ч.2 ст.26; далее – Закон № 411-68).

<quest6< font="">Процедура наделения статусом в соответствии с планом реформирования местного самоуправления коснулась как ранее существовавших, так и вновь образованных муниципальных образований. В п.1 ч.1 ст.85 ФЗ № 131 органам государственной власти субъектов РФ было дано поручение завершить указанную процедуру до 1 марта 2005 г. В случае, если субъекты РФ не выполняли данное поручение в указанный срок, соответствующая задача возлагалась на уполномоченный Правительством РФ федеральный орган исполнительной власти (абз.2 ч.3 ст.85 ФЗ № 131). Наделение статусом муниципальных образований сопровождалось установлением или утверждением их границ законом субъекта РФ, которое допускалось на первом этапе реформы в виде картографического описания. Описание и утверждение границ муниципальных образований в соответствии с требованиями градостроительного и земельного законодательства должно быть произведено на следующем этапе муниципальной реформы, но не позднее 1 января 2009 г. (абз.2 ч.3 ст.85 ФЗ № 131). По состоянию на 1 октября 2006 г. было принято 1757 законов субъектов РФ о наделении статусом и установлении границ муниципальных образований (проблемы сохранялись лишь в Республике Ингушетия и Чеченской Республике), а общее число муниципальных образований достигло 24 210, из них вновь образованные составили 12,5 тысяч, т.е. 51,6 % от общего числа муниципальных образований (Итоги мониторинга реализации Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ». М.: Министерство регионального развития РФ, 2006. С.3-5).</quest6<>

Кроме того, в рамках первого этапа территориальной реформы субъекты РФ должны были произвести по мере необходимости следующие процедуры:

· упразднения не позднее 1 января 2006 г. тех муниципальных образований, существование которых не соответствовало требованиям и критериям ФЗ № 131 (в частности, муниципальных образований, входящих в состав муниципальных образований – городских поселений (городских округов) и находящихся в пределах городской черты; внутригородских муниципальных образований в городских поселениях и городских округах; муниципальных образований – районов, состоящих из не более двух поселений) (абз. 5, 6, 8, 9, 10 ч.3 ст.84 ФЗ № 131);

· изменения границ и преобразования муниципальных образований, например, в результате 1) исключения территорий населенных пунктов, находящихся за пределами городской черты из состава территории существующего городского муниципального образования; 2) в результате наделения городского населенного пункта, расположенного в границах района, статусом городского округа (преобразование района) (абз.3, 5, 7 ч.3 ст.84 ФЗ № 131).

Можно выделить следующие общие принципы наделения муниципальных образований статусом, образования и преобразования муниципальных образований, установления и изменения их границ, осуществления иных муниципально-территориальных преобразований:

1. Принцип учета административно-территориальных границ:

o территория населенного пункта должна полностью входить в состав территории поселения (п.12 ч.1 ст.11 ФЗ № 131);

o несколько населенных пунктов могут составлять территорию городского или сельского поселения только при условии, если они объединены общей территорией (п.5 и 6 ч.1 ст.11 ФЗ № 131);

o территория поселения должна полностью входить в состав муниципального района (п.16 ч.1 ст.11 ФЗ № 131);

o муниципальный район включает только такие поселения и межселенные территории, которые объединены общей территорией (абз.5 ч.1 ст.2 ФЗ № 131);

o территория одного поселения не может входить в состав территории другого поселения (п.13 ч.1 ст.11 ФЗ № 131);

o в Санкт-Петербурге внутригородское муниципальное образование не может располагаться на территории нескольких районов Санкт-Петербурга (ч.2 ст.7 Закона Санкт-Петербурга № 411-68).

2. Принцип учета мнения населения:

o наделение населения правом выдвижения инициативы изменения границ муниципальных образований, их преобразования (ч.1 ст.12, ч.1 ст.13 ФЗ № 131);

o требование обязательного вынесения вопроса о преобразовании муниципального образования на публичные слушания (п.4 ч.2 ст.28 ФЗ № 131);

o использование различных форм учета мнения населения по вопросам муниципально-территориальных преобразований: предложения, высказанные в рамках публичных слушаний; учет мнения населения, выраженный представительным органом муниципального образования; согласие населения, выраженное в рамках голосования, проводимого по процедуре местного референдума, либо на сходах граждан (ч.2-4 ст.12, ч.3-7 ст.13 ФЗ № 131).

3. Принцип сочетания двухуровневой системы муниципальных образований с не подчиненностью одних муниципальных образований другим:

o муниципальные образования – поселения входят в муниципальный район, однако обладают относительной самостоятельностью от районных органов, не находятся в иерархической зависимости от них: имеют собственный круг вопросов местного значения; собственные органы местного самоуправления; собственный бюджет и имущество;

o территория муниципального образования – городского округа не входит в состав территории муниципального района (п.14 ч.1 ст.11 ФЗ № 131).

4. Принцип приближенности муниципальных образований (местного самоуправления) к населению:

o признание городского и сельского поселения в качестве основного базового типа муниципальных образований: использование поселенческого принципа создания муниципальных образований – формирование муниципальных образований на базе «естественных» поселений – в исторически сложившихся местах компактного проживания населения, что связано с ориентацией конституционного законодателя на осуществление местного самоуправления в первую очередь в городских, сельских поселениях, хотя организация местного самоуправления на иных территориях также не исключается (ст.131 Конституции РФ);

o образование поселений, независимо от наличия достаточной материально-финансовой основы для решения возложенных на них вопросов, исходя из критериев численности и плотности населения и приближенности (пешеходной доступности) административного центра (ч.1 ст.11 ФЗ № 131);

o образование городских округов и муниципальных районов при наличии необходимой социальной, транспортной и иной инфраструктуры, а также с учетом необходимости создания условий для решения соответствующих вопросов (п.15 ч.1, ч.2 ст.11 ФЗ № 131).

Таким образом, принцип достаточности социально-экономического потенциала территории не является универсальным, а касается только определения статуса и границ городских округов и муниципальных районов.

5. Принцип учета национальных, исторических, географических, экономических, статусных и иных особенностей территории:

o при отсутствии утвержденного генерального плана границы городского поселения определяются на основании исторически сложившейся территории города (поселка) (абз.4 ч.3 ст. 85 ФЗ № 131);

o административный центр муниципального образования определяется не только с учетом сложившейся социальной инфраструктуры, но и на основе местных традиций (абз.18 ч.1 ст.2 ФЗ № 131);

o территории и границы муниципальных образований, в которых исторически сложились традиционные формы отгонного животноводства, устанавливаются с учетом законодательства субъекта РФ, регулирующего порядок определения территорий и использования земель в целях отгонного животноводства, и особенностей расселения населения на указанных территориях (абз.7 ч.3 ст.85 ФЗ № 131);

o универсальные критерии установления границ сельского поселения и границ муниципального района с учетом пешеходной или соответственно транспортной доступности административного центра муниципального образования для населения могут не применяться на территориях с низкой плотностью сельского населения, а также в отдаленных и труднодоступных местностях (п.11 ч.1 ст.11 ФЗ № 131);

o критерии численности сельского населения при установлении границ сельских поселений определяются в зависимости от плотности населения территории (п.6 ч.1 ст.11 ФЗ № 131);

o особенности статуса субъектов РФ – городов федерального значения, необходимость обеспечения единства городского хозяйства обусловливают наличие особенностей в статусе их муниципальных образований – внутригородских территорий городов федерального значения (ст.79 ФЗ № 131);

o особенностями отличается муниципально-территориальное устройство закрытых административно-территориальных единиц, наукоградов и приграничных территорий (ст.80-82 ФЗ № 131).

Наряду с общими принципами наделения статусом муниципальных образований, установления и изменения их границ, осуществления муниципально-территориальных преобразований, ФЗ № 131 предусматривает критерии, которым должна отвечать территория, наделяемая статусом муниципального образования того или иного типа.

Наделение территорий статусом муниципальных образований – городских поселений, а также установление их границ должно осуществляться с соблюдением следующих критериев:

1. в состав территории входит один город или один поселок, в частности, исторически сложившиеся земли этих населенных пунктов, независимо от форм собственности и целевого назначения (п.3, 4, 5 ч.1 ст.11 ФЗ № 131);

2. в соответствии с генеральным планом в городское поселение могут включаться прилегающие к городу (поселку) земли общего пользования, территории традиционного природопользования, рекреационные земли, земли для развития поселений, т.е. предназначенные для развития социальной, транспортной и иной инфраструктуры городского поселения, в том числе территории поселков и сельских населенных пунктов, не являющихся муниципальными образованиями (п.3, 5 ч.1 ст.11 ФЗ № 131): таким образом, городское поселение может включать в себя несколько прилегающих к городской черте населенных пунктов, не являющихся муниципальными образованиями;

3. если наделяемый статусом поселения город (поселок) не имеет утвержденного генерального плана либо его сложившаяся территория выходит за пределы городской черты, а также между городом (поселком) и другими муниципальными образованиями имеются не разрешенные в судебном порядке споры по территориям, границы соответствующего городского поселения утверждаются:

o на основании исторически сложившейся территории города (поселка);

o в соответствии с границами земельных участков, выделенных для городской застройки, и территорий, предназначенных для развития социальной, транспортной и иной инфраструктуры города (поселка);

o в соответствии с правовыми актами, определяющими границы территорий и земельных участков и устанавливающими принадлежность оспариваемых территорий и земельных участков к территории города (поселка) (абз.3 – 6 ч.3 ст.85 ФЗ № 131).

Городское поселение может быть наделено законом субъекта РФ статусом городского округа при соблюдении следующих условий:

· если в городском поселении имеется сложившаяся социальная, транспортная и иная инфраструктура, необходимая для решения вопросов местного значения, закрепленных за городским округом, и для осуществления передаваемых законами отдельных государственных полномочий;

· если в прилегающем муниципальном районе также имеется достаточная инфраструктура для решения вопросов местного значения муниципального района и выполнения отдельных государственных полномочий, передаваемых законами (ч.2 ст.11 ФЗ № 131).

Статус сельского поселения получает один или несколько объединенных общей территорией сельских населенных пунктов с учетом следующих критериев:

А) Критерий численности населения:

· сельское поселение может состоять из одного сельского населенного пункта (поселка), если его численность населения составляет более 1000 человек (для территории субъектов Федерации или муниципальных районов с высокой плотностью населения – более 3000 человек) (п.6 ч.1 ст.11 ФЗ № 131);

· сельское поселение, как правило, включает территории нескольких сельских населенных пунктов, объединенных общей территорией, если численность населения в каждом из них составляет менее 1000 (для территории с высокой плотностью населения – менее 3000 человек) (п.6 ч.1 ст.11 ФЗ № 131);

· в порядке исключения в соответствии с законами субъекта РФ статусом сельского поселения может быть наделен сельский населенный пункт с численностью населения менее 1000 человек с учетом плотности населения субъекта РФ и доступности территории поселения (п.8 ч.1 ст.11 ФЗ № 131).

Б) Критерий доступности административного центра сельского поселения:

· границы сельского поселения, состоящего из двух и более населенных пунктов, как правило, устанавливаются с учетом пешеходной доступности до его административного центра и обратно в течение рабочего дня для жителей всех населенных пунктов, входящих в его состав: исключение составляют территории с низкой плотностью сельского населения, отдаленные и труднодоступные местности (п.11 ч.1 ст.11 ФЗ № 131).

Муниципальные районы включают территории городских и сельских поселений, за исключением городских округов, а также межселенные территории (п.2 ч.1 ст.11 ФЗ № 131). Кроме того, в состав муниципального района могут непосредственно включаться населенные пункты на территориях с низкой плотностью населения и в труднодоступных местностях с численностью населения менее 100 человек, не наделенные статусом сельского поселения и не входящие в состав поселения, если решение о непосредственном вхождении в район принято на сходе граждан, проживающих в соответствующем населенном пункте (п.9 ч.1 ст.11 ФЗ № 131). Границы муниципального района определяются на основе следующих критериев:

· необходимость создания условий для решения вопросов местного значения межпоселенческого характера районными органами местного самоуправления, а также для осуществления на всей территории муниципального района отдельных переданных законами государственных полномочий;

· транспортная доступность до административного центра муниципального района и обратно в течение рабочего дня для жителей всех поселений, входящих в район: исключение составляют территории с низкой плотностью сельского населения, отдаленные и труднодоступные местности (п.11 ч.1 ст.11 ФЗ № 131).

Административный центр муниципального района, т.е. населенный пункт, в котором определено местонахождение органов местного самоуправления района, и, прежде всего, районного представительного органа, также устанавливается законом субъекта РФ: статус административного центра может быть придан также городу (поселку), имеющему статус городского округа и расположенному в границах муниципального района (п.10 ч.1 ст.11 ФЗ № 131).

Виды внутригородских территорий городов федерального значения устанавливаются законами городов. В Санкт-Петербурге внутригородскими муниципальными образованиями признаются 81 муниципальный округ, 9 городов, 21 поселок (всего 111 муниципальных образований), которые расположены в границах 18 административных районов Санкт-Петербурга, не являющихся муниципальными образованиями, а представляющими территориальный уровень городской государственной власти (ст.2, 7 Закона № 411-68). В Москве внутригородские муниципальные образования не разграничиваются на типы, их границы в основном совпадают с границами 123 административных районов г. Москвы: исключение составляют лишь муниципальные образования города Зеленограда – 5 внутригородских муниципальных образований на территории трех административных районов. Соответственно в Москве создано 125 внутригородских территории города федерального значения (Закон города Москвы № 59 от 15 октября 2003 г. «О наименованиях и границах внутригородских муниципальных образований в городе Москве»).