Направления деятельности конституционного суда РФ, пределы его компетенции. Категории дел, рассматриваемые конституционным судом РФ

Деятельность Конституционного Суда РФ заключается в первую очередь в осуществлении конституционного судопроизводства. Как показывает анализ ст. 125 Конституции РФ и ФКЗ о КС РФ, конституционное судопроизводство реализуется Конституционным Судом в следующих основных направлениях (формах):

I. Aбстрактный нормоконтроль (состоит в проверке указанных в Конституции РФ нормативных правовых актов и их отдельных положений на предмет соответствия Конституции РФ вне связи с конкретным делом, т.е. вне связи с конкретной правоприменительной ситуацией),

II. Kонкретный нормоконтроль (проверка закона на предмет соответствия Конституции РФ в связи с конкретным делом),

III. Pазрешение споров о компетенции,

IV. Tолкование Конституции РФ,

V. Проверка конституционности процедуры выдвижения обвинения Президента РФ в государственной измене или совершении иного тяжкого преступления.

<quest3< font="">В рамках названных направлений можно выделить категории дел, рассматриваемые Конституционным Судом РФ и отличающиеся по следующим критериям:</quest3<>

· круг заявителей (субъектов обращения),

· повод (вид обращения),

· требования допустимости обращения,

· объект конституционного контроля,

· основание рассмотрения дела (характер неопределенности в вопросе о конституционности объекта конституционного контроля – нормативного акта, договора, процедуры, полномочия органа, либо неопределенность в понимании положений Конституции РФ),

· пределы проверки (конституционного контроля),

· характер итогового решения.

I. В рамках абстрактного нормоконтроля Конституционный Суд РФ рассматривает следующие две категории дел:

a. Дела о соответствии Конституции РФ нормативных актов органов государственной власти и договоров между ними. К числу таких актов и договоров, т.е. объектов конституционного контроля, ч. 2 ст. 125 относит:

1. нормативные акты федерального уровня – федеральные законы (как обычные, так и федеральные конституционные), нормативные акты Президента РФ, Совета Федерации, Государственной Думы, Правительства РФ;

2. нормативные акты уровня субъекта РФ – конституции республик, уставы, а также законы и иные нормативные акты субъектов РФ, изданные по вопросам ведения органов государственной власти РФ, а также в рамках совместного ведения РФ и субъектов РФ;

3. внутригосударственные договоры нормативного характера – договоры между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов РФ, договоры между органами государственной власти субъектов Российской Федерации.

b. Дела о соответствии Конституции РФ не вступивших в силу международных договоров Российской Федерации. Объектом конституционного контроля в данном случае является не вступивший в силу международный договор РФ. Таким образом, данная категория дел представляет собой предварительный конституционный контроль.

Названные две категории дел различаются по объекту конституционного контроля и критериям допустимости обращения. Так, по делам категории «Б» запрос допустим не только в случае, если заявитель считает не вступивший в силу международный договор не соответствующим Конституции РФ, но и лишь тогда, когда международный договор подлежит ратификации или утверждению иным федеральным органом государственной власти в соответствии с Конституцией РФ и федеральным законом (ст.88 ФКЗ о КС РФ). Федеральный конституционный закон от 17 декабря 2001 г. № 6-ФКЗ «О порядке принятия в РФ и образования в ее составе нового субъекта РФ» предусматривает случай обязательной проверки по запросу Президента РФ на предмет соответствия Конституции РФ международного договора РФ о принятии в состав РФ в качестве субъекта РФ иностранного государства или его части после подписания соответствующего международного договора (п.4 ст.7) (обязательный конституционный контроль, который выделяется по критерию степени обязательности его осуществления).

В то же время обе названные категории дел сходны по кругу возможных заявителей (Президент РФ, Совет Федерации, Государственная Дума, одна пятая членов Совета Федерации или депутатов Государственной Думы, Правительство РФ, Верховный Суд РФ и Высший Арбитражный Суд РФ, органы законодательной и исполнительной власти субъектов РФ), поводу (запрос), основанию рассмотрения дела (неопределенность в вопросе о том, соответствует ли Конституции РФ объект конституционного контроля), пределам проверки (проверка по содержанию норм, по форме нормативного акта или договора, по порядку подписания, заключения, принятия, опубликования, введения в действие), характеру итогового решения (акт или договор либо их отдельные положения признаются не соответствующими или соответствующими Конституции РФ) (ч.2 ст.125 Конституции РФ; ст.84-91 ФКЗ о КС РФ).

Вместе с тем, дискуссионным остается вопрос о том, является ли круг субъектов обращения по названным выше категориям дел исчерпывающим или может быть расширен. Конституционный Суд РФ толкует этот круг расширительно: в Постановлении № 13-П от 18 июля 2003 г. по делу о проверке конституционности положений статей 115 и 231 ГПК РСФСР, статей 1, 21 и 22 Федерального закона «О прокуратуре РФ» в связи с запросами Государственного Собрания Республики Башкортостан, Государственного Совета Республики Татарстан и Верховного Суда Республики Татарстан (далее – Постановление по делу о ГПК РСФСР и ФЗ о прокуратуре) он указал, что конституционно-правовой смысл норм ГПК РФ и ФЗ о прокуратуре о праве прокурора обращаться в суд с заявлением о признании нормативных правовых актов субъектов РФ противоречащими закону «не исключает для Генерального прокурора РФ возможности обращаться в КС РФ с запросом о проверке соответствия Конституции РФ конституций и уставов субъектов РФ» (Абз.2 п.5.3 мотивировочной части).

Не менее острой является дискуссия о разграничении подведомственности между Конституционным Судом РФ и иными судами в области абстрактного нормоконтроля. Общие и арбитражные суды также наделены полномочиями по осуществлению нормоконтроля – контроля за законностью нормативных актов, в том числе и вне связи с рассмотрением конкретного спора (абстрактный нормоконтроль). В упомянутом выше Постановлении по делу о статьях 125, 126 и 127 КонституцииКонституционный Суд РФ подтвердил: законодатель может предусмотреть право судов общей юрисдикции и арбитражных судов по осуществлению абстрактного нормоконтроля в порядке административного судопроизводства в отношении актов ниже уровня федерального закона иному акту, имеющему большую юридическую силу, кроме Конституции РФ (п.7 абз.2 мотивировочной части). Причем такие полномочия судов впредь (т.е. после принятия Конституции РФ) могут быть установлены федеральным конституционным законом, в котором должны найти отражение виды нормативных актов, подлежащих проверке судами, правила о предметной, территориальной и инстанционной подсудности таких дел, субъекты, управомоченные обращаться в суд с требованием о проверке, обязательность решений судов по результатам проверки акта для всех правоприменителей по другим делам (п.3 резолютивной части Постановления по делу о статьях 125, 126 и 127 Конституции). Развивая эту логику, Конституционный Суд РФ в Постановлении от 11 апреля 2000 г. № 6-П по делу о проверке конституционности отдельных положений пункта 2 статьи 1, пункта 1 статьи 21 и пункта 3 статьи 22 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» в связи с запросом Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации (далее – Постановление «по делу о прокуратуре») еще раз отметил: суд (здесь: общей юрисдикции) по заявлению прокурора может вне связи с каким-либо другим гражданско-правовым или административно-правовым спором проверить закон субъекта РФ и признать его противоречащим федеральному закону в порядке, установленном для рассмотрения дел, возникающих из административно-правовых отношений (абз.3 п.6 мотивировочной части).

<quest4< font="">Вместе с тем, Конституционный Суд в обоих анализируемых решениях обратил внимание на различные юридические последствия осуществления нормоконтроля в рамках конституционного и административного судопроизводства:</quest4<>

o утрата законом юридической силы возможна лишь в результате признания его неконституционным, при этом закон считается отмененным, т.е. недействительным с момента оглашения постановления Конституционного Суда РФ (абз.3 п.7 мотивировочной части Постановления «по делу о прокуратуре»);

o решения Конституционного Суда РФ, в результате которых неконституционные нормативные акты утрачивают юридическую силу, имеют такую же сферу действия во времени, пространстве и по кругу лиц, как решения нормотворческого органа, и, следовательно, такое же, как нормативные акты общее значение, не присущее правоприменительным по своей природе актам судов общей юрисдикции и арбитражных судов (абз.1 п.4 мотивировочной части Постановления по делу о статьях 125, 126 и 127 Конституции);

o если суд общей юрисдикции устанавливает противоречие закона субъекта РФ федеральному закону в порядке административного судопроизводства, юридическим последствием является признание закона недействующим и не подлежащим применению. Это не означает подтверждения его недействительности, отмены судом, не влечет утраты им юридической силы и не исключает последующей проверки закона на его конституционность в рамках конституционного судопроизводства (абз. 5 п.7 мотивировочной части Постановления «по делу о прокуратуре»).

В конце 90-ых – начале 00-ых гг. особую остроту приобрела дискуссия о разграничении подведомственности между Конституционным Судом РФ и судами общей юрисдикции в области нормоконтроля конституций (уставов) субъектов РФ. В это время особенно широкое распространение получила практика проверки положений конституций (уставов) субъектов РФ с точки зрения их законности, когда суды общей юрисдикции в массовом порядке по заявлениям прокуроров рассматривали дела о соответствии конституций (уставов) субъектов РФ федеральному законодательству

Конституционный Суд РФ в Постановлении по делу о ГПК РСФСР и ФЗ о прокуратуре от 18 июля 2003 г. отметил, Конституция РФ и конституции (уставы) субъектов, будучи учредительными по своей природе актами, находятся в особой прямой нормативной связи друг с другом. Таким образом, обеспечивается органическое единство федерального и регионального конституционно-правового регулирования в условиях федеративного государства: текущие федеральные законы не должны нарушать этого единства. Вот почему в случае коллизии между федеральным и региональным уровнями конституционно-правового регулирования вопрос ставится о проверке конституционности (а не законности!) положений конституции (устава) субъекта РФ путем применения процедур конституционного судопроизводства (Абз.1 п.2, абз.1 п.4 мотивировочной части). Приведенные правовые позиции однако еще не свидетельствуют о том, что в данном случае принцип верховенства федерального закона не действует: просто обеспечение действия данного принципа осуществляется особым образом с помощью средств конституционного судопроизводства. Конституция (устав) субъекта РФ напрямую выходят на Конституцию РФ и опосредованно (через Конституцию РФ) – на верховенство федерального закона.

II. В рамках конкретного нормоконтроля Конституция РФ и ФКЗ о КС РФ выделяют следующие категории дел:

c. дела о конституционности законов по жалобам граждан на нарушение их конституционных прав и свобод;

d. дела о конституционности законов по запросам судов.

В обоих случаях речь идет о проверке закона, примененного или подлежащего применению в конкретном деле. Что же имеется в виду под «законом» как объектом конкретного конституционного контроля? Не вызывает сомнения, что речь прежде всего идет о «формальных законах», т.е. о федеральном законе, федеральном конституционном законе и законе субъекта РФ. К закону как объекту конституционного контроля по данной категории дел относятся также акты, по своей юридической природе приравненные закону (акты, которыми осуществляется первичное правовое регулирование, и которые имеют непосредственный выход на Конституцию РФ). Например, такой «выход» имеют постановления Государственной Думы об амнистии (Постановление Конституционного Суда РФ от 5 июля 2001 г. № 11-П по делу о проверке конституционности постановления Государственной Думы от 28 июня 2000 г. № 492-III ГД «О внесении изменения в постановление Государственной Думы Федерального Собрания РФ «Об объявлении амнистии в связи с 55-летием Победы в Великой Отечественной войне 1941-1945 годов» в связи с запросом Советского районного суда города Челябинска и жалобами ряда граждан), Указы Президента РФ, принимаемые в порядке восполнения пробелов в законодательстве РФ. Однако такой «выход» обычно не имеют постановления Правительства РФ, принимаемые на основании и во исполнение закона (ч.1 ст.115 Конституции РФ). В то же время и из этого правила возможны исключения, когда имеет место прямая нормативная связь постановления Правительства РФ с федеральным законом и эти акты подлежат применению в неразрывном единстве, когда Правительство осуществляет непосредственное регулирование соответствующих общественных отношений по поручению, данному в законе, и при отсутствии в законе их содержательной регламентации. В Постановлении КС РФ от 27 января 2004 года № 1-П по делу о проверке конституционности отдельных положений пункта 2 части первой статьи 27, частей первой, второй и четвертой статьи 251, частей второй и третьей статьи 253 Гражданского процессуального кодекса РФ в связи с запросом Правительства РФ предусмотрена не только возможность, но и необходимость обжалования именно в рамках конституционного судопроизводства такого нормативного акта Правительства РФ: в этом случае акт Правительства также приравнивается законодательному и может выступать в качестве объекта конституционного контроля (п.3 мотивировочной части). Обзор правовых позиций, выраженных в данном Постановлении, см.: Бондарь, Н.С. Власть и свобода на весах конституционного правосудия: Защита прав человека Конституционным Судом РФ. _ М.: ЗАО Юстицинформ, 2005. С.86 и др.

Пределы проверки и виды итоговых решений по делам категории «В» и «Г» соответствуют таковым по делам категории «А» и «Б» (ст.99, 104 ФКЗ о КС РФ).

Субъектами обращения по делам категории «В» являются граждане как субъекты конституционных прав и свобод (а, значит, не только граждане РФ, но и иностранные граждане, лица без гражданства)., а также объединения граждан, иные органы и лица, указанные в федеральном законе (таковыми являются, например, Уполномоченный по правам человека /п.5 ч.1 ст.29 Федерального конституционного закона от 26 февраля 1997 г. № 1-ФКЗ «Об Уполномоченном по правам человека в РФ» /, Генеральный прокурор /п.6 ст.35 Федерального закона от 17 января 1992 г. № 2202-1 «О прокуратуре РФ»/). Объединения граждан по Конституции РФ также выступают субъектами конституционных прав и свобод и, соответственно, субъектами обращения в КС РФ по данной категории дел. Конституционный Суд РФ не раз занимался интерпретацией понятия «объединение граждан»: еще в 1996 г. Конституционный Суд РФ пришел к выводу, что в качестве таких объединений могут выступать юридические лица - коммерческие организации (Постановление от 24 октября 1996 года № 17-П «по делу о проверке конституционности ч.1 ст.2 Федерального закона от 7 марта 1996 г. «О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации «Об акцизах»), а двумя годами позже уточнил, что субъектами обращения по данной категории дел являются также государственные унитарные предприятия (Постановление от 12 октября 1998 года № 24-П «по делу о проверке конституционности п.3 ст.11 Закона РФ от 27 декабря 1991 г. «Об основах налоговой системы в РФ»). КС РФ рассматривает в качестве объединений граждан – субъектов конституционных прав и свобод некоммерческие организации, включая религиозные и общественные объединения (см., напр.: Постановление от 23 ноября 1999 г. № 16-П по делу о проверке конституционности абзацев третьего и четвертого п.3 ст.27 Федерального закона от 26 сентября 1997 г. «О свободе совести и религиозных объединениях» в связи с жалобами Религиозного общества Свидетелей Иеговы в городе Ярославле и религиозного объединения «Христианская церковь Православления»), а также муниципальные образования как «территориально организованные объединения граждан, коллективно реализующие на основании Конституции РФ право на осуществление местного самоуправления» (Абз. 2 п.4 мотивировочной части Постановления Конституционного Суда РФ от 2 апреля 2002 г. «по делу о проверке конституционности отдельных положений Закона Красноярского края «О порядке отзыва депутата представительного органа местного самоуправления» и Закона Корякского автономного округа «О порядке отзыва депутата представительного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления в Корякском автономном округе» в связи с жалобами заявителей А.Г. Злобина и Ю.А. Хнаева»), в лице органов местного самоуправления, выборных должностных лиц, а также непосредственно населения.

Поводом к рассмотрению дел категории «В» являются индивидуальные или коллективные конституционные жалобы граждан. Соответственно, дополнительным критерием допустимости жалобы является условие: если применяемый в конкретном деле закон затрагивает конституционные права и свободы граждан. Последствием принятия жалобы к рассмотрению может явиться приостановление судом или иным органом производства по делу, в котором применяется обжалуемый закон, до принятия решения Конституционным Судом РФ: суд общей юрисдикции, арбитражный суд либо иной орган, рассматривающий дело, вправе принять решение о приостановлении производства по делу, но не обязан этого делать (ст.97-98 ФКЗ о КС РФ).

Субъектами обращения по делам категории «Г» являются суды (как федеральные, так и субъектов РФ), если они при рассмотрении дела в любой инстанции (и на любой стадии рассмотрения) придут к выводу о несоответствии Конституции РФ закона, примененного или подлежащего применению в конкретном деле (ст.101-102 ФКЗ о КС РФ). В Постановлении по делу о статьях 125, 126 и 127 Конституции Конституционный Суд РФ подчеркнул, что такое обращение судов не только их право, но и обязанность, т.к. никакой другой судебный орган, кроме Конституционного Суда РФ, не может решить вопрос о конституционности или неконституционности закона (п.5 мотивировочной части). Поводом к рассмотрению Конституционным Судом РФ данной категории дел является запрос соответствующего суда. Последствием принятия запроса к рассмотрению является обязательное приостановление производства по делу в соответствующем суде до принятия решения Конституционным Судом РФ (ст.103 ФКЗ о КС РФ).

III. Разрешение споров о компетенции как направление деятельности Конституционного Суда РФ способствует более четкому уяснению конституционных полномочий органов государственной власти и выражается в рассмотрении особой категории дел:

e. дела по спорам о компетенции.

Согласно ч. 3 ст. 125 Конституции РФ разрешает три вида споров о компетенции в зависимости от того, какие органы выступают сторонами в споре:

a. между федеральными органами государственной власти;

b. между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов РФ;

c. между высшими государственными органами субъектов РФ.

Поводом к разрешению спора о компетенции является обращение соответствующего государственного органа (любого из участвующих в споре органов, а также Президента РФ в случае реализации его права на обращение в соответствующий суд для разрешения разногласий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ, а также между органами государственной власти субъектов РФ, если по результатам примененных согласительных процедур согласованное решение не было достигнуто /ч.1 ст.85 Конституции РФ/) в Конституционный Суд РФ с ходатайством. Ходатайство признается допустимым, если оспариваемая компетенция определяется Конституцией РФ, если спор не касается вопроса о подведомственности дела судам или о подсудности, если спор не был или не может быть разрешен иным способом, если заявитель уже обращался ранее к соответствующим органам государственной власти с письменным заявлением о нарушении компетенции и в течение месяца эти нарушения не были устранены. Если ходатайство исходит от Президента РФ в порядке применения им ст. 85 (т.е. когда Президент не спорящая сторона, а арбитр), условием допустимости является использование согласительных процедур для разрешения разногласий и подведомственность таких разногласий Конституционному Суду РФ. Проверка принадлежности конституционного полномочия соответствующему органу осуществляется с точки зрения установленных Конституцией РФ принципов организации государственной власти (пределы проверки). Итоговое решение подтверждает полномочие органа либо отрицает его (ст.92-95 ФКЗ о КС РФ).

IV. Особое место в деятельности КС РФ занимает толкование Конституции РФ, которое осуществляется в рамках рассмотрения:

f. дел о толковании Конституции РФ (ч.5 ст.125 Конституции РФ, ст.105-106 ФКЗ о КС РФ).

Речь идет в данном случае об абстрактном толковании Конституции вне связи с каким-либо конституционным спором. Субъектами обращения по данной категории дел выступают Президент РФ, Совет Федерации, Государственная Дума, Правительство РФ, органы законодательной власти субъектов РФ. Поводом является запрос о толковании Конституции РФ кого-либо из указанных субъектов. Основание рассмотрения дела о толковании – обнаружившаяся неопределенность в понимании отдельных положений самой Конституции РФ. Итоговым решением является постановление, в котором дается официальное и обязательное толкование Конституции РФ.

V. Проверка конституционности процедуры выдвижения обвинения против Президента РФ при возбуждении процесса отрешения Президента РФ от должности осуществляется путем рассмотрения Конституционным Судом РФ:

g. дел о даче заключения о соблюдении установленного порядка выдвижения обвинения против Президента РФ в государственной измене или совершении иного тяжкого преступления (ч.7 ст.125 Конституции РФ).

Это весьма специфическая категория дел, также не связанная с разрешением конституционного спора, а состоящая в проверке конституционности процедуры выдвижения обвинения против Президента РФ. Если обычно Конституционный Суд Российской Федерации при осуществлении конституционного судопроизводства воздерживается от установления и исследования фактических обстоятельств, то в данном случае установление и исследование обстоятельств, связанных с выдвижением обвинения, непосредственно входит в его компетенцию (ст.3 ФКЗ о КС РФ).

Проверка конституционности процедуры выдвижения обвинения против Президента РФ является обязательным элементом процедуры отрешения Президента РФ от должности, поэтому в данном случае речь идет об обязательном конституционном контроле. Заявителем выступает Совет Федерации, получивший соответствующие материалы и постановление Государственной Думы о выдвижении обвинения против Президента РФ. Поводом к рассмотрению дела является запрос Совета Федерации. Запрос допустим, если обвинение выдвинуто и имеется заключение Верховного Суда РФ о наличии в действиях Президента РФ признаков соответствующего преступления. Итоговое решение: заключение о соблюдении или несоблюдении установленного порядка выдвижения обвинения Президента РФ. Особенности процедуры: ФКЗ о КС РФ устанавливает сроки обращения Совета Федерации с запросом (не позднее 1 месяца со дня принятия решения Государственной Думой) и срок дачи заключения (не позднее 10 дней с момента регистрации запроса) (ст.107-110 ФКЗ о КС РФ).

Перечисленные в Конституции РФ направления деятельности и полномочия КС РФ, в том числе в рамках осуществления функции конституционного правосудия, не являются исчерпывающими. В соответствии со п.7 ст. 3 ФКЗ о КС РФ Конституционный Суд РФ осуществляет и иные полномочия, предоставляемые ему Конституцией РФ, Федеративным договором и федеральными конституционными законами, может пользоваться также правами, предоставляемыми ему договорами о разграничении предметов ведения и полномочий между органами РФ и субъектов РФ, заключаемыми на основании ст.11 Конституции, если эти права не противоречат его юридической природе судебного органа конституционного контроля. Так, например, Федеральный конституционный закон от 28 июня 2004 г. № 5-ФКЗ «О референдуме РФ» предусматривает обязательное участие Конституционного Суда РФ в определении соответствия Конституции РФ инициативы проведения референдума РФ по предложенному вопросу (вопросам) (ст.23). Поводом к рассмотрению данной категории дел является запрос Президента РФ, который он направляет в КС РФ не позднее 10 дней со дня поступления документов, подтверждающих выдвижение инициативы. Итоговое решение КС РФ о соответствии или несоответствии Конституции РФ инициативы проведения референдума РФ является условием назначения Президентом РФ референдума РФ либо соответственно прекращения всех процедур по дальнейшей реализации инициативы.

Наконец, деятельность Конституционного Суда РФ не исчерпывается осуществлением конституционного судопроизводства. В компетенцию Конституционного Суда РФ включаются и иные, сопутствующие основной функции по осуществлению конституционного правосудия, полномочия. К ним, в частности, следует отнести право выступления с законодательной инициативой по вопросам своего ведения (ч.1 ст.104 Конституции РФ); право представления посланий палатам Федерального Собрания РФ (ч.3 ст.100 Конституции РФ); решение вопросов собственной внутренней организации (гл.III ФКЗ о КС РФ).