Принцип разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и субъектов РФ и формы его реализации

Федеративное устройство РФ основано на разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов РФ (ч.3 ст.5 Конституции РФ).

Конституционная модель разграничения предметов ведения РФ и субъектов РФ. <quest7< font="">В науке конституционного права под предметами ведения принято понимать задачи, вопросы, сферы общественных отношений, в которых органы публичной власти соответствующего уровня реализуют свои полномочия, т.е. компетенцию. В связи с этим предметы ведения рассматриваются как принадлежащие публичному образованию в целом – Российской Федерации, субъектам РФ и представляют собой элемент их конституционно-правового статуса (ст.71-73 Конституции РФ).</quest7<>

Предметы ведения как элементы конституционно-правового статуса РФ и субъектов РФ определены непосредственно в Конституции РФ. При этом конституционно разграничиваются:

· предметы ведения Российской Федерации, или предметы исключительного (собственного) ведения РФ (исчерпывающим образом – ст.71 Конституции РФ);

· предметы совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов (исчерпывающим образом – ст.72 Конституции РФ);

· предметы ведения субъектов РФ, или предметы исключительного (собственного) ведения субъектов РФ (выделены по остаточному принципу – ст.73 Конституции РФ).

Иное, помимо Конституции РФ, разграничение предметов ведения РФ и субъектов не допускается. Вместе с тем, нуждаются в дальнейшем определении и правовом оформлении полномочия РФ и субъектов РФ¹⁰ (органов государственной власти РФ и субъектов РФ) по указанным предметам ведения.

Понятие и виды полномочий по предметам ведения. Полномочия, в отличие от предметов ведения, представляют собой права и обязанности, реализуемые органами государственной власти соответствующего уровня публичной власти, в соответствующих сферах (предметах ведения). В связи с этим полномочия выделяются прежде всего по функциональному критерию (а не по отраслевому как предметы ведения):

· регулятивные (законодательные);

· исполнительные;

· контрольные.

Конституционная концепция исходит из того, что все указанные группы полномочий в предметах исключительного (собственного) ведения РФ или субъектов РФ изначально принадлежат соответствующему публичному субъекту и не могут быть перераспределены. Рассматривая компетенционную принадлежность вопроса о назначении на должность руководителей территориальных органов федеральных органов исполнительной власти как полномочия по предмету исключительного ведения Российской Федерации, Конституционный Суд РФ сформулировал следующую правовую позицию: «По смыслу статьи 71 Конституции Российской Федерации во взаимосвязи с ее статьями 11, 76, 77 и 78, федеральными конституционными и федеральными законами, а также конституциями (уставами), законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, договорами, соглашениями не могут передаваться, исключаться или иным образом перераспределяться установленные Конституцией Российской Федерации предметы ведения Российской Федерации и соответствующие полномочия федеральных органов исполнительной власти» (Абз.5 п. 10 мотивировочной части Постановления Конституционного Суда РФ от 7 июня 2000 г. N 10-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений Конституции Республики Алтай и Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» - далее: Постановление по «алтайскому делу»). Осуществление федеральными органами государственной власти РФ полномочий по предметам ведения РФ не может зависеть от решения и усмотрения органов власти субъектов РФ. Иное означало бы перераспределение между Российской Федерацией и ее субъектами установленных Конституцией Российской Федерации предметов федерального ведения (ст. 71), а, значит, прямо противоречило бы Конституции.

Конституционные основы передачи осуществления части полномочий по предмету исключительного ведения. Недопустимость изменения конституционного разграничения предметов ведения и полномочий однако не следует трактовать как невозможность передачи (делегирования) осуществления части полномочий. Такая возможность непосредственно предусмотрена в Конституции РФ, при этом в качестве правовой формы передачи названо соглашение: органы исполнительной власти РФ и субъектов РФ могут заключать соглашения о взаимной передаче осуществления части своих полномочий, если это не противоречит Конституции РФ и федеральным законам (ч.2 и 3 ст.78). При этом должны соблюдаться следующие правила:

1. передаваемая к осуществлению часть полномочий не должна выхолащивать предмет ведения и не может относиться к разряду исключительных полномочий соответствующих органов государственной власти;

2. передача должна быть конституционной и законной, т.е. не противоречить Конституции РФ и федеральным законам, а если речь идет о передаче осуществления части полномочий субъекта РФ, то должен соблюдаться принцип не противоречия конституции (уставу) и законам субъекта РФ;

3. речь идет о передаче части полномочий исполнительного характера, поскольку предполагается делегирование осуществления части полномочий и поскольку субъектами соглашения выступают исполнительные органы власти; осуществление правотворческих и контрольных полномочий может быть произведено только в части, связанной с реализацией исполнительных полномочий (т.е. речь может идти лишь о передаче осуществления отдельных полномочий в сфере административного нормотворчества и контроля);

4. принадлежность полномочий при передаче осуществления их части не изменяется: ответственность перед внешними субъектами за их реализацию продолжает нести субъект, в предмет ведения которого данные полномочия входят; финансирование осуществления передаваемой части полномочий также производится за счет средств бюджета того публичного образования, в ведении которого находятся полномочия.

Конституционные принципы разграничения законодательных полномочий РФ и субъектов РФ. В Конституции РФ особое внимание уделяется принципам разграничения законодательных полномочий РФ и субъектов по всем трем группам предметов ведения. При этом одновременно устанавливаются правовые формы, в которых определяются полномочия органов государственной власти в тех или иных предметах ведения. Согласно ст.76 по предметам ведения Российской Федерации принимаются федеральные конституционные законы и федеральные законы, имеющие прямое действие на всей территории РФ. Субъекты РФ не вправе осуществлять законодательное регулирование по данным предметам ведения. По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ законодательными полномочиями обладают как Российская Федерация в целом, так и ее субъекты: по этим предметам издаются федеральные законы, в соответствии с которыми принимаются законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ (ч. 2 ст. 76), при этом законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ не могут противоречить таким федеральным законам (ч.5 ст.76). По предметам собственного ведения субъекты РФ осуществляют собственное правовое регулирование, принимая законы и иные нормативные правовые акты. Федеральные законы по данным вопросам не издаются. Если же федеральный закон вторгается в регулирование предметов собственного ведения субъекта РФ и вступает в противоречие с нормативным правовым актом субъекта РФ, данная коллизия должна решаться с учетом признания приоритета акта субъекта РФ (ч.6 ст.76).

Сопоставление перечней предметов ведения, закрепленных в ст.71 и 72 Конституции РФ, и предметов регулирования большинства федеральных законов показывает, что чаще всего отсутствует совпадение предмета регулирования закона с каким-либо одним предметом ведения: предметы ведения зачастую перекрещиваются между собой и именно в таком комплексном виде предстают в качестве предмета правового регулирования федерального закона (см. примеры: Умнова И.А., Конституционные основы современного российского федерализма. М.: Дело, 1998. С.204-206). Этим обусловлена и фактическая невозможность выделения «чистых» сфер собственного ведения субъектов РФ.

Установление конституционных принципов разграничения законодательных полномочий не снимает также неопределенности в вопросе о соотношении нормативных правовых актов РФ и субъектов РФ по предметам совместного ведения. Соответственно конституционная концепция разграничения законодательных полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов по предметам совместного ведения с самого начала весьма неоднозначно воспринималась и применялась в конституционно-правовой теории и в судебной практике.

Во-первых, неопределенность касается выбора правовых форм регулирования отношений, складывающихся по предметам совместного ведения, и прежде всего разграничения полномочий между уровнями власти, соотношения предметов регулирования законов и подзаконных актов, а также иерархии федеральных и региональных нормативных правовых актов. С одной стороны, установленное в Конституции РФ разграничение законодательных полномочий по предметам совместного ведения указывает на прямую связь законов и иных нормативных актов субъектов РФ с федеральными законами: только федеральные законы служат основой для принятия законов субъектов РФ по предметам совместного ведения. Федеральный закон как нормативный правовой акт общего действия определяет права и обязанности участников правоотношений, в том числе полномочия и компетенцию органов государственной власти РФ и субъектов РФ, осуществляя разграничение полномочий в сфере совместного ведения (Абз.6 п.4 мотивировочной части Постановления Конституционного Суда РФ от 9 января 1998 г. № 1-П по делу о проверке конституционности Лесного кодекса РФ // Вестник Конституционного Суда РФ. 1998. №2. С.12 (далее – Постановление КС РФ по «делу о Лесном кодексе»). Таким образом, федеральным подзаконным актом не может быть осуществлено разграничение полномочий между органами государственной власти РФ и субъектов РФ по предметам совместного ведения. С другой стороны, в соответствии с правовой позицией Конституционного Суда РФ, высказанной в Постановлении по «делу о Лесном кодексе», положения ч.2 ст.76 Конституции РФ не исключают права принятия федеральных подзаконных нормативных актов на основе федеральных законов по предметам совместного ведения (абз. 5 и 6 п.6). Сопоставляя приведенные суждения, следует отметить, что подзаконное регулирование, осуществляемое Президентом РФ и федеральными органами исполнительной власти по предметам совместного ведения, согласно конституционной концепции может иметь лишь ограниченную сферу применения: оно связано с реализацией полномочий РФ по предметам совместного ведения, не должно распространяться на регулирование полномочий субъектов РФ по предметам совместного ведения и не может служить основой для принятия законов субъектов РФ по предметам совместного ведения. Роль такой основы выполняет федеральный закон.

Вместе с тем, следует учитывать, что Президент РФ в силу своего статуса главы государства и гаранта Конституции РФ, обеспечивающего согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти (ст.80 Конституции РФ), вправе осуществлять правовое регулирование вопросов ведения РФ и совместного ведения РФ и субъектов РФ в порядке восполнения пробелов в законодательстве до принятия соответствующих законодательных актов, за исключением случаев, когда сама Конституция РФ исключает это, требуя для решения конкретного вопроса принятия именно федерального конституционного закона или федерального закона. Таким образом, не противоречит Конституции РФ издание Президентом РФ указов, восполняющих пробелы в правовом регулировании по вопросам, требующим законодательного решения, при условии, что такие указы не противоречат Конституции РФ и федеральным законам, а их действие во времени ограничивается периодом до принятия соответствующих законодательных актов (См.: Абз.1 п.4 мотивировочной части Постановления Конституционного Суда РФ от 30 апреля 1996 г. «по делу о проверке конституционности п.2 Указа Президента РФ от 3 октября 1994 г. № 1969 «О мерах по укреплению единой системы исполнительной власти в РФ» и п.2.3 Положения о главе администрации края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа Российской Федерации, утвержденного названным Указом»; Абз.5 п.3 мотивировочной части Постановления Конституционного Суда РФ от 27 января 1999 г. № 2-П «по делу о толковании статей 71 (пункт «г»), 76 (часть 1) и 112 (часть 1) Конституции РФ»). Однако из приведенных правовых позиций Конституционного Суда РФ еще не вытекает, что предметом регулирования указов Президента РФ, принимаемых в порядке восполнения пробелов в законодательстве, может стать разграничение полномочий между органами государственной власти РФ и субъектов по предметам совместного ведения. Рассматривая названные правовые позиции Конституционного Суда РФ в сочетании с ч.2 ст.76 Конституции РФ, можно, скорее, прийти к противоположному выводу: специальное указание на федеральный закон как на основу для принятия законов и иных нормативных правовых актов субъектов РФ предполагает, что полномочия каждого уровня власти по предметам совместного ведения будут установлены именно этим федеральным законом. Указы же Президента РФ, принимаемые в порядке восполнения пробелов в законодательстве, могут регулировать отношения, возникающие в связи с реализацией общефедеральных задач и полномочий по предметам совместного ведения. Вместе с тем, данный вывод пока не нашел прямого подтверждения в правовых позициях Конституционного Суда РФ, поэтому неопределенность сохраняется.

<quest8< font="">Во-вторых, Конституция РФ не дала однозначного ответа на вопрос о том, допустимо ли «опережающее» правовое регулирование субъектов РФ по предметам совместного ведения при отсутствии федерального закона (речь идет о допустимости элементов«конкурирующего законодательства» в российской практике регулирования вопросов совместного ведения). В то же время право субъектов РФ осуществлять собственное правовое регулирование по предмету совместного ведения до принятия федерального закона было закреплено в ст.5 Протокола к Договору о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти краев, областей, городов федерального значения как составной части Федеративного договора от 31 марта 1992 г., положения которого сохранили свое действие в части, соответствующей Конституции РФ (абз.4 п.1 Заключительных и переходных положений Конституции РФ). Соответствие Конституции РФ указанного правила было подтверждено Конституционным Судом РФ в Постановлении по делу о проверке конституционности ряда положений Устава – Основного закона Читинской области № 3-П от 1 февраля 1996 г. Конституционный Суд РФ отметил, что отсутствие соответствующего федерального закона по вопросам совместного ведения само по себе не препятствует областной Думе принять собственный нормативный акт. Это вытекает из природы совместной компетенции. Однако после издания федерального закона областной акт должен быть приведен с ним в соответствие, как того требует ч.5 ст.76 Конституции РФ (п.10 мотивировочной части Постановления).Федеральный закон № 184-ФЗ от 6 октября 1999 г. «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ» (далее – ФЗ № 184) также воспринял это положение: Субъекты РФ вправе осуществлять собственное правовое регулирование по предметам совместного ведения до принятия федеральных законов. После принятия соответствующего федерального закона законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ подлежат приведению в соответствие с данным федеральным законом в течение трех месяцев (п.2 ст.3).</quest8<>

Вместе с тем, следует учитывать, что региональное опережающее правовое регулирование по предметам совместного ведения не должно вторгаться в исключительную компетенцию федеральных органов: такое регулирование не может, в частности, касаться установления полномочий федеральных органов и правил взаимодействия с ними. В этой части «предмет совместного ведения», как правило, уже входит в область предмета исключительного федерального ведения. Подобное преобразование Конституционный Суд РФ усмотрел, в частности, в ходе анализа предмета совместного ведения – установление общих принципов налогообложения и сборов в Российской Федерации (п. «и» ч.1 ст.72 Конституции РФ). В Постановлении № 5-П от 21 марта 1997 г. «По делу о проверке конституционности положений абзаца второго пункта 2 статьи 18 и статьи 20 Закона РФ от 27 декабря 1991 г. «Об основах налоговой системы в РФ» Суд обратил внимание на следующее:

· Отсутствие федерального закона об общих принципах налогообложения и сборов и признание за субъектами Российской Федерации права осуществлять опережающее правовое регулирование по предметам совместного ведения еще не дает им автоматически полномочий по решению в полном объеме вопросов, которые касаются данных принципов в части, имеющей универсальное значение как для законодателя в субъектах Российской Федерации, так и для федерального законодателя; эти вопросы подлежат регулированию именно федеральным законом, а не законом субъекта (п.2 мотивировочной части);

· При этом принципы налогообложения и сборов в части, непосредственно предопределяемой положениями Конституции РФ в соответствии с ее ст. 71 (п. «а») находятся в исключительном ведении Российской Федерации: к таковым относится, в частности, обеспечение единой финансовой политики, включая единую налоговую политику, определение системы и статуса федеральных налоговых органов (см.: п. «ж» ст.71 Конституции РФ) (п.3 мотивировочной части).

Принцип «конкурирующего законодательства» Конституционный Суд РФ распространяет и на случаи, когда субъект Федерации не использует свое право законодательного регулирования по предмету совместного ведения в соответствии с федеральным законом. При возникновении такой ситуации федеральный законодатель сам может осуществить опережающее законодательное регулирование, непосредственно применяя ст.72 и 76 Конституции РФ (Постановление Конституционного Суда РФ от 3 ноября 1997 г. «по делу о проверке конституционности пункта 1 статьи 2 Федерального закона от 26 ноября 1996 г. «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления» в связи с запросом Тульского областного суда»).

В-третьих, сохраняется неопределенность в вопросе о пределах федерального и регионального правового регулирования по предметам совместного ведения. Данный вопрос не решен конституционно, что порождает различные подходы как в теории, так и на практике. Ряд авторов высказывается в пользу необходимости установления лишь рамочного федерального регулирования по предметам совместного ведения: речь идет о принятии основ законодательства в соответствующей сфере на федеральном уровне и их последующей конкретизации в законах и иных нормативных правовых актах субъектов РФ (См., напр.: Крылов Б.С. Разграничение предметов ведения и полномочий в Российской Федерации: поиск оптимальных путей // Журнал российского права. 1997. № 1. С.80). Однако исходя из действующих конституционных норм, предмет регулирования федерального закона по вопросам совместного ведения не ограничивается основами законодательства или общими принципами, а может включать с себя достаточно подробное регулирование (например, в рамках кодексов, принимаемых по предметам совместного ведения). Вместе с тем, пределы федерального регулирования по предметам совместного ведения не безграничны: федеральный закон так или иначе должен задать параметры для законодательного и иного правового регулирования субъектов РФ. По предмету совместного ведения Федерация не может осуществить единолично правовое регулирование в полном объеме, однако мера законодательного участия субъекта РФ в регулировании вопросов совместного ведения определяется федеральным законом.

Соотношение федерального закона и договора о разграничении полномочий как правовых форм разграничения полномочий. Конституция РФ не дает однозначного ответа на вопрос о соотношении федерального закона и договора как правовых форм разграничения полномочий по предметам совместного ведения. В ч.3 ст.11 Конституции РФ договоры о разграничении предметов ведения и полномочий называются в качестве формы разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ, наряду с Конституцией РФ. Конституционное определение данной формы как «договора о разграничении предметов ведения и полномочий» между органами, представляющими два уровня публичной власти, нуждается в некотором пояснении:

1. Что же понимает конституционный законодатель в данном случае под «предметами ведения» и что является предметом такого публичного нормативного договора? Очевидно, что речь не может идти об уже разграниченных в Конституции РФ предметах ведения: ведь согласно упомянутой выше правовой позиции Конституционного Суда РФ не подлежат перераспределению конституционно закрепленные за соответствующим публичным субъектом предметы ведения и полномочия. Следовательно, предметом договора не могут быть предметы исключительного ведения РФ или субъектов РФ, а могут быть лишь предметы совместного ведения РФ и субъектов РФ. Причем вряд ли корректно говорить о разграничении предметов совместного ведения: речь должна, очевидно, идти об их конкретизации в договоре и о разграничении полномочий по предметам совместного ведения между органами государственной власти Российской Федерации и субъектов РФ, которые конституционно не разграничены. В связи с этим представляется вполне логичным, что в Федеральном законе № 184-ФЗ от 6 октября 1999 г. «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ» (далее: ФЗ № 184) названные договоры именуются «договорами о разграничении полномочий» (ст.26.7).

2. Каково место договора о разграничении в системе нормативно-правового регулирования вопросов совместного ведения РФ и субъектов? Не вызывает сомнений приоритет Конституции как акта высшей юридической силы, обладающего свойством верховенства (ст. 15 Конституции РФ). Однако вопросы разграничения полномочий по предметам совместного ведения являются в соответствии с ч.2 ст.76 Конституции РФ также предметом регулирования федеральных законов. Наличие «конкурирующих» предметов регулирования у федеральных законов и нормативных договоров породило спор о соотношении законов и договоров по их юридической силе, который был разрешен в пользу закона. Причем данное решение было впервые предложено в ст.4 Федерального закона от 24 июня 1999 г. № 119-ФЗ «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ» (ныне утратил силу в связи с принятием Федерального закона от 4 июля 2003 г. № 95-ФЗ «О внесении изменений и дополнений вФедеральный закон № 184-ФЗ от 6 октября 1999 г. «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ» (далее: ФЗ № 95): «В случае несоответствия положений договоров и соглашений положениям Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов и федеральных законов, принимаемых по предметам ведения Российской Федерации и предметам совместного ведения, действуют положения Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов и федеральных законов».

В настоящее время вопрос об иерархии федеральных законов и договоров о разграничении полномочий решен в ст.26.7 ФЗ № 184несколько иначе:

1. <quest9< font="">Установлена ограниченная сфера применения договоров о разграничении, их исключительный характер: заключение договора допустимо только в том случае, если это обусловлено экономическими, географическими и иными особенностями субъекта РФ, и в той мере, в какой указанными особенностями определено иное, чем это установлено в федеральных законах, разграничение полномочий. Таким образом, законодатель формулирует целый комплекс взаимосвязанных условий, которые выступают в качестве основания заключения договора:</quest9<>

o наличие экономических, географических и иных особенностей субъекта РФ;

o наличие федерального закона по предмету совместного ведения, установившего разграничение полномочий между Федерацией и субъектами в соответствующей сфере в качестве общего правила;

o невозможность реализации общего правила разграничения в силу наличия вышеуказанных особенностей (причинно-следственная связь между имеющимися особенностями и необходимостью иного, дополнительного регулирования разграничения полномочий).

2. Определен особый порядок подготовки, согласования, подписания и вступления в силу договора, включая обязательное одобрение проекта договора законодательным (представительным) органом субъекта РФ и утверждение подписанного договора федеральным законом.

3. Несмотря на то, что договор о разграничении полномочий признается нормативным документом, отличным от федерального закона, ему придается сила федерального закона (абз.2 п.9 ст.26.7 ФЗ № 184), т.е. договор по юридической силе приравнивается федеральному закону.

Конституционные основы законодательного регулирования принципов и порядка разграничения предметов ведения и полномочий. Нельзя не отметить, однако, что сам факт принятия базового федерального закона, который устанавливал бы, наряду с Конституцией РФ, принципы и порядок разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и субъектов РФ сомнителен с точки зрения его конституционной допустимости. Указанные вопросы, как представляется, должны регулироваться непосредственно в Конституции. Достаточно непросто определить, под какой именно предмет ведения подпадает данный круг вопросов. Можно ли считать федеральное законодательное регулирование в этой сфере способом реализации исключительного предмета ведения РФ «федеративное устройство и территория РФ» (п. «б» ст.71 Конституции РФ) или речь должна идти о реализации федеральных полномочий по предмету совместного ведения «установление общих принципов организации системы органов государственной власти» (п. «н» ч.1 ст.72 Конституции РФ)?

В настоящее время практика расширительного толкования полномочий федерального законодателя по регламентации принципов и порядка разграничения предметов ведения и полномочий опирается на второе основание – п. «н» ч.1 ст.72 Конституции РФ. Соответственно принципы разграничения полномочий между органами государственной власти РФ и субъектов включены в специальную главу IV.1 Федерального закона № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ»). Таким образом, однако, получается, что предмет регулирования Закона явно выходит за пределы заявленного в названии предмета, поскольку, помимо общих принципов статуса органов государственной власти субъектов РФ, определяет принципы взаимоотношений между Федерацией и ее субъектами. Вместе с тем, именно этот Федеральный закон выступает в настоящее время в качестве базового закона, развивающего конституционные принципы разграничения предметов ведения и полномочий. Возможность установления принципов разграничения полномочий по предметам совместного ведения федеральными законами (причем как базовым, так и иными законами, принимаемыми по предметам совместного ведения) была подтверждена и Конституционным Судом РФ. Опираясь на ранее высказанные в Постановлении «по делу о Лесном кодексе» и ряде других решений правовые позиции, КС РФ отметил: по смыслу ст. 11 (ч. 3), 72, 76 (ч. 2 и 5) и 94 Конституции РФ, федеральный законодатель, осуществляя регулирование вопросов, относящихся к тому или иному предмету совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, вправе не только определять конкретные полномочия и компетенцию органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов РФ в соответствующей сфере, но и устанавливать принципы разграничения предметов ведения и полномочий (п. 3.1 мотивировочной части Определения от 1 декабря 2005 г. № 462-О об отказе в принятии к рассмотрению запроса Сахалинской Областной думы о проверке конституционности частей первой и второй статьи 16 Закона РФ «О реабилитации жертв политических репрессий»).

Законодательная интерпретация соотношения разграничения полномочий и передачи их осуществления. Конституционная модель разграничения полномочий подверглась в гл. IV.1 базового Федерального закона № 184 (в ред. ФЗ № 95) существенной корректировке.

Несмотря на то, что глава, судя по ее названию, посвящается общим принципам разграничения полномочий между органами государственной власти РФ и субъектов РФ, акцент в ней делается на способы (формы) определения полномочий органов государственной власти субъектов РФ (ст.26.1). В связи с этим возникает вопрос, какой же смысл вкладывает законодатель в понятие «разграничение» и как «разграничение полномочий» соотносится с «определением полномочий» и «передачей осуществления части полномочий»?

Обращает на себя внимание двоякое понимание в ФЗ № 184 разграничения полномочий. С одной стороны, «разграничение» трактуется весьма широко (см. название гл. IV.1) и включает в себя все формы определения полномочий органов государственной власти как путем возложения на исполнительные органы государственной власти субъектов РФ федеральными законами, актами Президента РФ и Правительства РФ полномочий РФ по предметам ее исключительного ведения (ст.26.5, которая утрачивает силу с 1 января 2008 г. согласно изменениям, внесенным Федеральным законом № 258-ФЗ от 29 декабря 2006 г. «О внесении изменений в отдельные законодательные акты РФ в связи с совершенствованием разграничения полномочий» (далее – ФЗ № 258)¹¹), так и путем заключения договоров о разграничении полномочий, соглашений о передаче осуществления части полномочий, а также путем передачи федеральным законом осуществления отдельных федеральных полномочий органам государственной власти субъектов РФ. С другой стороны, при определении предмета договора о разграничении полномочий «разграничение» понимается в узком специальном смысле, как первичное распределение полномочий между органами государственной власти РФ и субъектов РФ по предметам совместного ведения в отличие от «передачи» полномочий как формы «вторичного» распределения (т.е. перераспределения) уже разграниченных полномочий, осуществляемой соглашениями, без изменения природы полномочия. Такое различие передачи и разграничения соответствует проанализированным выше конституционным положениям: ч. 3 ст. 11 говорит о разграничении предметов ведения и полномочий в его узком значении, а ч. 2 и 3 ст. 78 рассматривают взаимную передачу органами исполнительной власти осуществления части их полномочий как дополнительную форму взаимодействия внутри системы исполнительной власти в РФ и перераспределения полномочий между органами. Такое узкое понимание передачи осуществления части полномочий используется в ФЗ № 184 при характеристике передачи органам государственной власти субъектов РФ федеральным законом осуществления полномочий РФ по предметам ее исключительного ведения (п.7-9 ст.26.3).

Вместе с тем, в ФЗ № 184 данная узкая трактовка соотношения разграничения и передачи существенно изменяется: передача рассматривается уже не только как альтернатива разграничению, но и как одна из ключевых форм разграничения полномочий. Тем самым расширяются конституционные рамки понимания разграничения полномочий, вносится некоторая путаница в соотношение терминов «разграничение» и «передача» полномочий, что не представляется удачным. Если же все-таки предположить, что передача осуществления полномочий остается формой перераспределения разграниченных полномочий, то тогда придется признать, что задача разграничения полномочий по всем предметам совместного ведения раз и навсегда решена посредством установления в п.2 ст.26.3 ФЗ № 184 перечня полномочий органов государственной власти субъектов РФ, осуществляемых ими за счет собственных средств. Все же остальные полномочия в результате такого разграничения становятся «полномочиями РФ», которые частично могут передаваться для осуществления органам государственной власти субъектов. Данный вывод однако не вписывается в конституционную логику. Перечень п.2 ст.26.3 ФЗ № 184 выделен не по критерию «предмет ведения» (конституционный критерий), а по техническому критерию – «порядок финансирования» и поэтому охватывает далеко не все сферы совместного ведения: следовательно, не решает в полном объеме задачу «разграничения полномочий». Поэтому вывод о расширительном толковании «разграничения полномочий» и включении в него понятия передачи полномочий представляется единственно возможным объяснением нового законодательного подхода.

Классификация полномочий органов государственной власти субъектов РФ по предметам совместного ведения по ФЗ № 184. Законодательные изменения касаются существенным образом, как уже было отмечено выше, конституционной модели разграничения полномочий в предметах совместного ведения. ФЗ № 95 впервые ввел классификацию полномочий органов государственной власти субъектов РФ по предметам совместного ведения в зависимости от порядка финансового обеспечения их осуществления: 1) полномочия, осуществляемые за счет средств собственного бюджета субъекта РФ (собственные полномочия субъектов РФ по предметам совместного ведения); 2) полномочия, осуществляемые за счет субвенций из федерального бюджета. Таким образом, конституционный принцип разграничения полномочий и регулирования федеративных отношений был дополнен принципом разграничения доходных источников федерального и региональных бюджетов при том, что принципы бюджетного федерализма, в отличие, например, от Основного закона ФРГ, не получили в Российской Федерации должного конституционного закрепления.

В изменениях, внесенных в ФЗ № 184 Федеральным законом от 31 декабря 2005 г. № 199-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты РФ в связи с совершенствованием разграничения полномочий» (далее – ФЗ № 199_2), уже упомянутым вышеФедеральным законом от 29 декабря 2006 г. № 258-ФЗ, еще более четкое оформление получили различия между указанными выше двумя группами полномочий по предметам совместного ведения. Первая группа – собственные полномочия субъектов РФ – определяется в перечне п.2 ст.26.3 ФЗ № 184. Отличительной особенностью полномочий данной группы является тот факт, что в процессе их реализации (вне зависимости от наличия федерального закона, устанавливающего права субъектов) принимаются законы, иные нормативные акты субъектов РФ, региональные программы, заключаются договоры и соглашения, на основе которых возникают расходные обязательства субъектов РФ, обеспечиваемые ими самостоятельно за счет средств бюджетов субъектов РФ (за исключением субвенций из федерального бюджета) (п.1, 3.1, абз.1 п. 4 ст.26.3 ФЗ № 184, ст. 85 БК РФ). При этом указанный перечень собственных полномочий субъектов РФ не может быть изменен иначе как путем внесения изменений и (или) дополнений в п. 2 ст. 26.3 или через опережающее правовое регулирование субъектов РФ (абз.2 п.4 ст.26.3 ФЗ № 184).