Проблемы разграничения компетенции между органами государственной власти и местного самоуправления

Для каких целей осуществляется разграничение компетенции?

Проблема разграничения компетенции занимала и занимает одно из главных мест в системе местного самоуправления. Она глубоко уходит своими корнями в далекое прошлое нашей страны.

Компетенция делилась междувече и администрацией в древний пери­од, между представительными, исполнительными органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления в целях обеспечения надлежащего управления делами местного значения.

Разграничение компетенции имело и имеет место между местным са­моуправлением и государственной властью. Основой разграничения компетенции между местным самоуправлением и государственной влас­тью являлось разграничение собственности и материально-финансовых ресурсов.

Объем полномочий и предметов ведения, то есть компетенция, должен соответствовать объему собственности и материально-финансо­вых ресурсов местного самоуправления. В случае недостаточности муни­ципальной собственности и материально-финансовых ресурсов, компе­тенция местного самоуправления, установленная законодательством, окажется невостребованной, а функции не будут осуществлены.

В связи с этим важно принятие федерального закона о разграничении собственности на федеральную собственность, собственность субъектов Российской Федерации и собственность местного самоуправления.

Более четкого разграничения требуют источники доходов бюджетов всех уровней. Сегодня недостаточной является существующая доходная часть местных бюджетов для осуществления компетенции, закрепленной за местным самоуправлением.

Для реализации компетенции местного самоуправления, определен­ной Федеральным законом «Об общих принципах организации местно­го самоуправления в Российской Федерации», необходимо, чтобы удель­ный вес доходов местных бюджетов составлял не менее 30-35% от объема доходов федерального бюджета.

Сбалансированное распределение собственности и материально-фи­нансовых ресурсов и на основе этого компетенции между различными уровнями власти обеспечит наиболее эффективное управление в обще­стве и государстве.

Жизнь выдвигает все новые проблемы, связанные с повышением эф­фективности управления в обществе. Управление требует совершенство­вания как на государственном, так и на местном уровне. Новая экономи­ческая модель не в полной мере соответствует модели всей системы государственного и общественного управления. Преобладание государ­ственно-административных методов управления не совсем соответствует модели рыночных отношений и мешает развитию производства и приум­ножению различных форм собственности, в том числе и муниципальной. Сравнительно большой удельный вес государственно-административ­ных методов управления увеличивает разрыв между обществом и госу­дарством, что несет в себе известные негативные последствия. Разрыв этот необходимо сокращать.

Средством, обеспечивающим сокращение разрыва между общест­вом (народом) и государством, на протяжении всей истории нашей страны было местное самоуправление. Но местное самоуправление для этого необходимо наделить достаточным объемом собственности, мате­риально-финансовых ресурсов и соответствующей им компетенцией.

Конституция Российской Федерации (ст. 3) установила, что многонациональный народ является единственным источником власти. На­род осуществляет свою власть непосредственно и через органы местно­го самоуправления. Поскольку Конституция закрепила право на осуществление власти за народом, он может ее реализовать. А как изве­стно, всякая власть основывается на собственности. Без собственности власть не может быть полноценной.

Следовательно, для осуществления власти народом ему необходимо передать основную долю собственности, на которой будет базировать­ся эта власть.

В большей мере власть народа может быть реализована в системе местного самоуправления, самого приближенного к народной среде института управления.

Основная часть дел местного значения будет передана с государст­венного уровня наместный, что освободит государственные органы от несвойственных функций.

Успеха в управлении можно достичь только в том случае, если каждое звено управленческой системы будет заниматься своим делом, а высокие инстанции освободятся от массы текущих дел, отвлекающих их от более крупных проблем. В то же время органы местного самоуправления, имея достаточную компетенцию, соответствующую их материально-финансо­вым возможностям, смогут более оперативно и качественно решать зада­чи местного значения, приближенные к жизни человека.

Проблема оптимального разграничения компетенции между госу­дарством и местным самоуправлением подчеркивается снижением объ­ема производства, ростом безработицы, изменением структуры эконо­мических отношений и слабой управляемостью в масштабе всей страны.

Центральная власть не в состоянии решить все эти задачи самостоя­тельно. Следовательно, во избежание пробелов в управлении целесообраз­но передать часть таких задач на решение муниципальных образований.

Таким образом, компетенцию между государством и местным само­управлением представляется возможным разграничить на основе разгра­ничения собственности на федеральную собственность, собственность субъектов Российской Федерации и собственность муниципальных образований. На основе собственности можно установить предметы ведения и полномочия.

Разграничение компетенции между государственными органами и ме­стным самоуправлением ни в коем случае не означает отделение местного самоуправления от государства. И государство и местное самоуправление, являющееся его продолжением, осуществляют сходные функции. Местное самоуправление является продолжением государственного управления. Однако объем компетенции у них совершенно разный. Поэтому необходи­мо уравновесить эти величины в пределах разумного.

Не менее важной является проблема разграничения полномочий в си­стеме местного самоуправления.

Конституция Российской Федерации, законодательство о местном са­моуправлении определили различные формы осуществления местного са­моуправления. Естественно, в этих условиях возникает необходимость в распределении полномочий внутри системы местного самоуправления.

Федеральный закон «Об общих принципах организации местного само­управления в Российской Федерации» устанавливает только лишь исключи­тельные полномочия представительного органа, ничего не упоминая о пол­номочиях исполнительных органов, должностных лиц, а также о вопросах, решаемых на местных референдумах, собраниях и сходах граждан.

Таким же путем, как уже было отмечено, пошли при принятии законов о местном самоуправлении отдельные субъекты Российской Федерации.

В законах ряда субъектов Российской Федерации о местном самоуправ­лении, с одной стороны, достаточно удачно решена проблема разграниче­ния полномочий между сообществом в целом, принимающим решения пу­тем проведения местного референдума либо путем принятия решения на собраниях, сходах граждан, и между органами местного самоуправления и должностными лицами. С другой стороны, разграничены полномочия меж­ду представительными и исполнительными органами местного самоуправ­ления и должностными лицами местного самоуправления.

Какова компетенция исполнительного органа местного самоуправления?

Компетенция исполнительного органа местного самоуправления опре­делена конституциями и уставами ряда субъектов Российской Федерации, законами о местном самоуправлении отдельных субъектов Российской Федерации, уставами муниципальных образований. Компетенция испол­нительных органов выражена либо через полномочия, предоставляемые главе местного самоуправления (главе администрации), либо через полно­мочия местной администрации, как коллегиального органа местного са­моуправления.

Единого подхода к определению компетенции исполнительных орга­нов местного самоуправления в законах о местном самоуправлении субъектов Российской Федерации и уставах муниципальных образова­ний нет.

Полномочия исполнительного органа представляют собой совокуп­ность прав и обязанностей в области исполнительно-распорядительной и

управленческой деятельности на соответствующей территории. В полно­мочия входит решение вопросов организационно-правового и экономиче­ского характера, политической и социальной направленности.

Законы о местном самоуправлении значительной части субъектов Российской Федерации определяют компетенцию исполнительных орга­нов местного самоуправления в общем плане, путем выделения наиболее крупных направлений деятельности.

К ним можно отнести следующие:

1) разработка структуры местной администрации;

2) утверждение схемы управления отраслевых и функциональных подразделений и управление ими;

3) организация управления бюджетными учреждениями, состоящими на местном бюджете;

4) управление муниципальной собственностью в порядке, установ­ленном представительным органом;

5) разработка проектов местного бюджета и подготовка отчетов об ис­полнении местного бюджета;

6) разработка планов и программ развития территории и поселений;

7) организация охраны общественного порядка;

8) обеспечение санитарного состояния территории и многие другие вопросы.

Закон Краснодарского края «О местном самоуправлении...» опреде­ляет компетенцию исполнительных органов местного самоуправления по отраслевому и функциональному признакам.

В Законе определены детально полномочия в области:

а) планирования, бюджета, финансов и учета;

б) пользования и распоряжения муниципальной собственностью, взаимоотношения с предприятиями различных форм собственности;

в) ценообразования;

г) материально-технического обеспечения социально-экономическо­го развития;

д) сельского хозяйства, использования земли, охраны природы;

е) строительства транспорта и связи;

ж) жилищного хозяйства, коммунально-бытового и торгового обслу­живания населения;

з) социально-культурного обслуживания населения;

и) социальной защиты населения;

к) обеспечения законности, правопорядка, охраны прав и свобод

граждан.

Аналогичный перечень полномочий и предметов ведения использу­ется в уставах муниципальных образований районов и городов.

 

Какова компетенция выборных должностных лиц местного самоуправления?

Выборными должностными лицами местного самоуправления, соглас­но действующему законодательству субъектов Российской Федерации, яв­ляются глава муниципального образования, глава администрации, предсе­датель представительного собрания, председатель городской, районной Думы, председатель муниципального Совета, староста и другие. Каждый субъект Российской Федерации, а в свою очередь, каждое муниципальное образование самостоятельно в названиях.

Рассмотрим компетенцию трех видов должностных лиц: главы муни­ципального образования, главы администрации и председателя предста­вительного собрания. При этом следует учитывать, что в отдельных субъ­ектах Российской Федерации должности главы муниципального образования совмещены с должностью и главы администрации и предсе­дателя представительного органа.

Компетенция главы муниципального образования определяется уста­вами муниципального образования.

В уставах муниципальных образований используется различный под­ход к определению компетенции главы муниципального образования.

В одних уставах устанавливается перечень вопросов, отнесенных к компетенции главы муниципального образования, в других указывается, что глава муниципального образования решает все вопросы, за исключе­нием тех, которые отнесены к компетенции представительного органа местного самоуправления.

Согласно уставам муниципальных образований компетенцию глав му­ниципальных образований можно подразделить на сильную и слабую.

Под сильной компетенцией следует понимать компетенцию, дающую возможность главе муниципального образования самостоятельно решать большую часть вопросов местного значения без согласования с предста­вительным органом. Слабая компетенция предполагает согласование це­лого ряда вопросов с представительным органом.

Например, сильной компетенцией наделены главы муниципальных образований городов Тынды и Благовещенска Амурской области.

Так, глава местного самоуправления города Тынды согласно ст. 23 Устава города Тынды:

1) представляет органы городского самоуправления во взаимоотно­шениях с органами государственной власти, общественными объедине­ниями, предприятиями, учреждениями, организациями всех форм соб­ственности, а также в международном сотрудничестве;

2) возглавляет муниципальный Совет, созывает его очередные и вне­очередные заседания, обеспечивает выполнение принятых решений;

3) утверждает структуру и штаты исполнительного органа (муниципа­литета);

4) назначает и освобождает от должности руководителей структурных подразделений исполнительного органа (муниципалитета), определяет их полномочия;

5) назначает и освобождает от должности руководителей муници­пальных предприятий;

6) управляет и распоряжается объектами муниципальной собственно­сти, представляет на утверждение муниципального Совета программу приватизации муниципальной собственности, предложения по порядку использования земельных, водных и иных природных ресурсов, находя­щихся в ведении городского самоуправления;

7) осуществляет меры по обеспечению охраны общественного поряд­ка, охраны окружающей среды, социальной защиты населения;

8) утверждает тарифы на товары и услуги, производимые муници­пальными предприятиями, учреждениями, организациями;

9) принимает решения о выпуске и размещений лотерей, займов;

10) учреждает средства массовой информации;

11) представляет в муниципальный Совет проект городского бюдже­та и отчет о его исполнении, осуществляет функции распорядителя кре­дитов;

12) представляет на утверждение муниципального Совета планы и программы социально-экономического развития города;

13) ежегодно отчитывается перед муниципальным Советом и населе­нием о своей деятельности и т. д.

Для сравнения сильной и слабой компетенции главы муниципально­го образования приведем компетенцию главы муниципального образо­вания города Скопина Рязанской области.

В соответствии со ст. 37 Устава города Скопина Рязанской области глава муниципального образования:

1) разрабатывает структуру городской администрации и схему управ­ления развитием экономики и социальной сферы. Утверждает эти во­просы городской Совет, являющийся представительным органом;

2) назначает глав администраций поселков Заречный и Октябрьский;

3) представляет на согласование с городским Советом депутатов на­значение заместителей главы администрации и начальников структур­ных подразделений администрации;

4) организует разработку и представляет на утверждение городского Совета депутатов проекты планов и программ социально-экономическо­го развития и бюджета города, отчеты об их исполнении;

5) организует и контролирует в пределах своей компетенции выпол­нение решений городского Совета депутатов и собственных постановле­ний и распоряжений;

6) отменяет противоречащие законам и постановлениям главы муни­ципального образования распоряжения и приказы руководителей струк­турных подразделений городской администрации и глав поселковых ад­министраций;

7) организует прием граждан, рассмотрение их предложений, заявле­ний, жалоб и иных обращений;

8) содействует развитию системы органов территориального общест­венного самоуправления населения, учитывает в своей деятельности их предложения и рекомендации;

9) применяет меры поощрения, а также дисциплинарного воздействия в отношении руководителей и сотрудников городской администрации;

10) заключает договоры и соглашения с органами государственной власти, общественными объединениями и организациями, предприятия­ми и учреждениями от имени администрации города;

11) открывает и закрывает счета городской администрации в банков­ских учреждениях, распоряжается ее средствами, подписывает финансо­вые документы;

12) содействует развитию предпринимательства и рыночных отноше­ний в муниципальном образовании;

13) принимает уведомление о проведении митингов, уличных шест­вий и демонстраций и принимает меры по обеспечению общественного порядка при их организации и проведении;

14) организует мероприятия по мобилизационной готовности города в соответствии с действующим законодательством и т. д.

Названные вопросы компетенции ослаблены сильной компетенцией представительного органа. Это обусловлено, как правило, стремлением сбалансировать компетенцию органов местного самоуправления и долж­ностных лиц местного самоуправления, а также представительных и ис­полнительных органов местного самоуправления.

Компетенция председателя представительного органа местного само­управления. Председателями представительного органа местного само­управления, как уже было замечено, могут быть главы муниципальных - образований, главы администраций, а также должностные лица, специ­ально избранные на эту должность и не выполняющие какие-либо иные полномочия в системе органов местного самоуправления.

Компетенция председателя представительного органа местного само­управления устанавливается, как правило, уставами муниципальных об­разований и регламентами представительных органов местного само­управления.

В Рязанской области уставы муниципальных образований предусма­тривают отдельные статьи о компетенции председателя представитель­ного органа, который не занимает какие-либо другие должности, и его заместителей.

В соответствии со ст. 43 Устава города Рязани Председатель городско­го Совета:

1) возглавляет деятельность городского Совета;

2) организует работу Совета в соответствии с регламентом;

3) ведет заседания Совета;

4) представляет Совет как в городе, так и за его пределами;

5) осуществляет организационное обеспечение деятельности депута­тов городского Совета, созывает и ведет его заседания;

6) подписывает принимаемые городским Советом решения и другие

акты;

7) руководит работой аппарата городского Совета, осуществляет в со­ответствии с действующим законодательством прием и увольнение его должностных лиц и служащих;

8) открывает и закрывает расчетные и текущие счета городского Со­вета и является распорядителем по этим счетам;

9) от имени городского Совета подписывает исковые заявления;

10) по вопросам своей компетенции издает распоряжения;

11) выполняет другие полномочия.

Но другие полномочия уставом не предусмотрены.

Аналогичные полномочия председателя представительного органа предусмотрены уставами муниципальных образований Скопинского района и города Скопина Рязанской области. В основном эти вопросы организационного характера.

Сильным средством является право председателя представительного органа на подписание решений Совета. Если в других муниципальных об­разованиях правом подписи решений представительных органов наделен глава муниципального образования либо глава администрации, то в Ря­занской области такого права указанные должностные лица не имеют. Здесь наблюдается отступление от модели, используемой в системе орга­нов государственной власти Российской Федерации и ее субъектов.

Староста, как уже ранее отмечалось, является выборным должност­ным лицом. Компетенция старост определена в отдельных законах субъ­ектов Российской Федерации о местном самоуправлении, в специальных законах о сходе граждан и старостах, в положениях о старостах и в уста­вах муниципальных образований.

Так, в Кировской области компетенция старосты установлена в Законе «О сходах граждан и старостах в Кировской области» от 29. 02. 96 г. № 18/22. Согласно ст. 15 и 16 названного Закона староста:

1) созывает сходы граждан для обсуждения на них вопросов, входя­щих в их компетенцию;

2) решает и вносит на рассмотрение местной администрации вопро­сы, относящиеся к повседневной жизни населения, направленные на улучшение культурно-бытового, медицинского, торгового обслуживания населения;

3) кооперирует на добровольной основе средства населения, предприя­тий, организаций для финансирования программ по благоустройству, ком­мунальному обслуживанию и другим вопросам местного значения;

4) оказывает помощь соответствующим органам в оформлении доку­ментов о привлечении лиц к административной ответственности за нарушения санитарного состояния территории, потраву посевов, несоблю­дение правил содержания домашних животных, непринятие землепользователями мер по борьбе с сорняками;

5) доводит до населения, разъясняет и содействует реализации поло­жений федеральных и областных законов, нормативных правовых актов органов государственной власти и местного самоуправления, решений сходов граждан;

6) обеспечивает взаимодействие органов местного самоуправления с населением;

7) привлекает население, предприятия и организации на проведение мероприятий по строительству и ремонту дорог, тротуаров, мостов, колодцев, коммунальных сетей, спортивных и детских игровых площадок, по поддержанию в надлежащем состоянии кладбищ, памятников истории и культуры, благоустройству, озеленению и улучшению содержания дворов, улиц населенного пункта;

8) оказывает помощь учреждениям культуры, спортивным организациям в проведении воспитательной и культурно-массовой работы;

9) проявляет заботу об инвалидах войны и труда, одиноких и престаре­лых гражданах, многодетных семьях, детях, оставшихся без родителей;

10) содействует отделу внутренних дел в обеспечении общественного порядка, осуществляет меры общественного воздействия на лиц, склон­ных к правонарушениям, а также к родителям, не занимающимся вопросами воспитания детей;

11) оказывает помощь противопожарной службе в осуществлении надзора за противопожарным состоянием домов и других объектов;

12) содействует местной администрации в обеспечении своевременного внесения населением налоговых, страховых и других местных платежей;

13) оказывает содействие местной администрации в учете населения,

строений и землепользователей;

14) Рассматривает заявления и жалобы граждан, ведет прием населения,

15) отчитывается перед сходом граждан.

Компетенция старосты представляет собой целую систему предметов ведения и полномочий, нацеленную на решение вопросов местного значения.