Местное самоуправление в 1497 – 1785 гг

Состояние местного самоуправления в этот период определяется от­ношением к нему центральной власти.

Вначале наметилась тенденция к его развитию, затем к свертыванию. Основой местного самоуправления в данный период по-прежнему оста­вались общины, занимавшиеся различными видами производства и про­мысла, а также торговыми делами. Община имела свое собственное по­стоянное наименование - земля.

Во время царствования Ивана IV система организации местного са­моуправления имеет свои определенные особенности. Появляется цент­ральный орган, координирующий или ведающий вопросами земщины: Земский Двор, или Земский Приказ. Он осуществлял надзор за всеми земскими (местными) делами.

Территориальной основой местного общинного самоуправления были уезды, малые города, волости, станы, пятины, присуды, губы и погосты, пригороды, слободы. Общины объединялись на указанных территориях, как правило, по экономическим интересам. Например, в Новгороде деле­ние на волости было не административное, а экономическое. Здесь волости означали то же, что в древности на Руси вотчины, составлявшие крупные владения частных собственников. Так, упоминаются волости княжеские, монастырские, частных владельцев. В Новгородских административных ак­тах встречаются еще ряды, или рядки (так назывались поселения, имевшие городской характер, но не имевшие значения городов).

В первой половине XVI в. наблюдался подъем ремесленного произ­водства и товарно-денежных отношений. Специализация производства, тесно связанного с наличием местного сырья, тогда носила еще исклю­чительно естественно-географический характер. Союзы общин объеди­нялись по экономическим интересам для решения наиболее объемных промышленных задач.

Производственное самоуправление становится основой для становле­ния крупной промышленности по отраслям, стимулом для развития вну­тренней и внешней торговли, источником формирования и совершенст­вования системы товарно-денежных отношений.

Развитие производственного общинного самоуправления в Новгоро­де и Пскове стало главным условием могущества этих двух республик, с которыми не могла сравниться ни одна другая область на Руси.

Однако нельзя сказать, что данный период характеризуется только развитием производства. Были промежутки времени, когда производст­во оказывалось в тяжелом состоянии. Это относится ко времени оприч­нины и последующему периоду, называемому в истории смутой. С падением производства падала роль самого местного самоуправления. Паде­ние производства было обусловлено тем, что в стране начались частые переселения людей с одной территории на другую. Это касалось не только землевладельцев, но и крестьян, которые обустроили свое хозяй­ство. На новом месте нужно было начинать все сначала. Всякая же ре­организация, которая носит даже чисто механический, переселенческий характер, снижает темпы производства и нарушает процесс управляемо­сти. Но это переселение осуществлялось осознанно. Рабочее население попадало вместе с дворцовой и черной землей, на которой оно сидело, в частную зависимость. Развитие частного землевладения было одним из условий крестьянского прикрепления.

Формы осуществления местного самоуправления были поставлены в зависимость от политики центральной власти.

В самом начале указанного периода кое-где, например в Новгороде и Пскове, действовала вечевая форма самоуправления. Новгород и Псков придерживались своих древних традиций. Здесь по-прежнему господствовала вечевая непосредственная и представительная демокра­тия, о которой было сказано раньше. Но эта форма действовала до при­соединения Новгорода и Пскова к Московскому государству.

В других местностях действовали собрания и сходы общин. В боль­шинстве своем «посадские и волостные общества издавна имели свои выборные органы, старост и сотских», выступавших в качестве испол­нительных органов, а также городовых приказчиков.

О старостах часто упоминают Судебники 1497 и 1550 гг. Судебник 1497 г. установил, что на суде кормленщиков должны присутствовать старосты. Без старосты и без других людей наместники и волостели не имели права вести суд.

Из этого следует, что по линии исполнительной власти местное са­моуправление имело структуру соподчиненной вертикали. Исполни­тельная власть на местах, даже в этот период, была выборной. В Новго­роде и Пскове исполнительная власть была выборной и на местном и на центральном, общереспубликанском уровне.

Компетенция местного самоуправления складывалась в землях в за­висимости от их отношения к Московскому государству. В Новгороде в Пскове до их присоединения к Москве в руках местного самоуправле­ния были сосредоточены все вопросы местного значения. Это развитие производства, строительство, мощение улиц, ремонт мостовых, ремес­ло, сельскохозяйственное производство и т. д. Решением важнейших во­просов занимались вече. Исполнительная власть (старосты, сотские) ор­ганизовывали выполнение решений, принимаемых на соответствующих местных вече, сходах, собраниях.

Какие изменения претерпело местное самоуправления в период формирования Московского государства?

Период формирования Московского государства внес свои корректи­вы в соотношение представительных и исполнительных органов местно­го самоуправления. Выборные старосты, целовальники, сотские, городо­вые приказчики имели уже более значительный объем полномочий, чем представительные органы.

Непосредственная форма осуществления местного самоуправления (вече) в этот период фактически была ликвидирована. Поэтому компе­тенция более четко прослеживается через выборные исполнительные ор­ганы.

В целом в компетенции органов местного самоуправления находи­лись вопросы постройки и ремонта общественных зданий, содержание в чистоте улиц, организация ночных караулов, сбор городских податей. За всем этим осуществлялся пристальный надзор со стороны Земского Дво­ра, или Приказа.

Наиболее полно выражена компетенция местного самоуправления через полномочия и предметы ведения выборных должностных лиц: го­родовых приказчиков, старост, сотских, десятских, целовальников, дворских. Например, городовой приказчик избирался всеми жителями дан­ной области и выступал охранителем прав народа; он смотрел чтобы воеводские люди не притесняли жителей при нарядах к городовым и другим казенным работам, чтобы торговля производилась на узаконен­ных местах, чтобы в сборе податей и отправлении повинностей соблю­дался порядок общинной раскладки. К ним городские старосты, сотские и десятские должны были представлять всех пришлых и подозрительных людей, которые окажутся в той или другой городской общине и др.

По свидетельству Судебника, наместничьи люди не могли никого взять под стражу или заковать в цепи ни до суда, ни после суда, не заявив этого городовому приказчику и его товарищам. В противном случае ви­новные освобождали взятого из-под стражи и платили за бесчестье в за­висимости от звания обиженного.

Кроме городовых приказчиков, от земщины были еще выборные ста­росты. Их было несколько разрядов. К первому принадлежали земские старосты. Они были в тех городах, которые не имели городовых приказчи­ков и выполняли те же функции, что и приказчики. Все земские дела осу­ществлял староста в земской избе. Как видно, в начальный период царст­вования Ивана IV начала постепенно складываться официальная, более стройная структура земского самоуправления. Земские избы выступали в роли координационных центров самоуправления.

При Иване IV компетенция местного самоуправления должна была получить более существенное расширение: в 1555 г. издается указ, соглас­но которому суд и управа в областях предоставлялись излюбленным голо­вам и старостам и земским дьякам, избираемым самими жителями, с ут­верждением этих выборных государем и направлением собираемых доходов в казну.

В уставных грамотах 1555 г. правительство подробно объясняет необ­ходимость замены кормлений земским самоуправлением. В документах отмечается малоэффективная роль наместников, волостелей и праветчи-ков, недоверие к ним со стороны народа и самого правительства, разоре­ние ими деревень. Полномочия этих должностных лиц передавались вы­борным от народа старостам.

Такой поворот дела свидетельствует о том, что бюрократическая наме­стническая система, формируемая сверху, фактически разоряла централь­ную казну и в то же время наносила серьезный удар по производственным ячейкам, то есть сельскохозяйственным общинам, являвшимся основой местного самоуправления, да и государства в целом.

Расширяя объем компетенции местного самоуправления, централь­ное правительство тем самым искало реальную опору государства в на­родной среде.

Соборное Уложение 1649 г. стесняет компетенцию местного само­управления, отменяя участие представителей общества в судебных делах.

В 1667 г. компетенция купеческих общин, являвшихся ячейками про­изводственного самоуправления, была несколько расширена. Новотор­говый Устав от 1667 г. предоставил русским торговцам почти полное са­моуправление в торговых делах через своих выборных должностных лиц без участия приказной администрации. В Уставе указывается: «По всем городам в торговых делах суд и управу чинить выборным таможенным головам, а воеводам в те дела не вступаться».

Каким образом складывалось местное самоуправление в период правления Петра I?

Петр 1 в октябре 1689 г. издал указ, в котором за каждым городом бы­ло закреплено право самостоятельно распоряжаться городской землей без разрешения на то воевод и приказных людей, заручившись согласи­ем своего общества, через выборных старост и сотских.

Затем 30 января 1699 г. Петр I издал Указ об учреждении Бургомистер­ской Палаты, в котором передал управление городскими общинами самим общинам, мимо воевод и приказов. В тот же день был издан Указ об уч­реждении по городам земских изб для ведомства всяких расправных дел между посадскими и торговыми людьми и волостными промышленниками, для управления казенными с них сборами и земскими повинностя­ми и об исключении их из ведомства воевод. В Указе была закреплена норма, усиливающая компетенцию местного самоуправления: «а в зем­ских избах судить и ведать их во всех делах выборным людям, кого они похотят». Из этого следует, что выбирало должностных лиц по своему желанию само общество.

Преследуя цель поднятия общественного фактора и ограничения при­казной администрации, Петр I издал 10 марта 1702 г. Указ, в котором по­велел, чтобы при городских воеводах по всем городам в суде и управлении участвовали выборные от дворянства. Но подобное управление и отноше­ние к местному самоуправлению продолжалось до 1705 г. Общество вновь оказалось на последнем плане. Выборная система осталась только в обще­ствах ремесленников и торговых людей по городам в соответствии с рег­ламентом Главного Магистрата. Крестьяне по волостям выбирали своих старост, которые были подчинены чиновникам, назначаемым от разных коллегий, и не имели голоса в общей администрации.

Таким образом, Петр I, в начале реформ создав условия для участия общества в делах областной администрации, закончил удалением обще­ства от дел местного управления и отдал его под опеку приказной адми­нистрации и военной силе. Компетенция местного самоуправления вновь была ограничена.

В 1720 г. Петр I учредил «главный магистрат», которому было пору­чено ведать все городское сословие в России. В 1721 г. был издан регла­мент, или устав Главного Магистрата, а в 1724 г. дана инструкция маги­стратам. Две «гильдии» «регулярных граждан» (составлявшие высший и средний слои городского населения) должны были выбирать членов ма­гистрата.состоявшего из одного президента, двух бургомистров и четы­рех ратманов; в ведении магистрата находилось городское управление и хозяйство, а также казенные сборы и повинности.

Соотношение самоуправления и государства не имело устойчивого характера. Это объяснялось отсутствием четкой собственной модели по­строения общества и управления им. Может быть, поэтому самый боль­шой отрезок данного периода историки называют временем «великой смуты». В борьбе за царский трон группировки царедворцев забывали о том, что необходимо создать взаимосвязанный механизм управления об­ществом и государством. Государственные деятели, по-видимому, слабо представляли себе, что цели общего государственного управления дости­гаются тогда, когда государство признает за местными учреждениями, предприятиями, общинами значение не механического административ­ного подразделения, а значение живого организма.