Функции муниципального права.

Муниципальное право как отрасль права обладает совокупностью функций, присущих публичному и частному праву. При этом у муни­ципального права имеются собственные и смежные функции.

Под функциями муниципального права следует понимать основ­ные направления правового воздействия, определяющие значение муниципального права в регулировании общественных отношений.

В системе муниципального права можно выделить две крупные группы функций: общую и специальную.

К общей относятся такие, как финансово-экономическая (право устанавливает муниципальную форму собственности; бюджетно-финансовую систему муниципального образования; упорядочивает экономические отношения органов местного самоуправления с юридическим лицами различных форм собственности); организационно-политическая (право устанавливает формы осуществления ме­стной публичной власти, порядок формирования органов местного самоуправления; определяет способы организации управления на территории; определяет статус субъектов муниципальных отноше­ний и пределы их компетенции); организационно-идеологическая (формирует идеологию осуществления местной публичной власти, а также правовую культуру субъектов муниципальных отношений, прививает навыки к формированию гражданского общества и пра­вового государства); коммуникативная (обеспечивает связь между субъектом и объектом муниципального управления).

К специальным функциям относятся регулятивная и охранительная.

Эти две функции тесно связаны между собой, т.к. одна является первичной, вторая - производной. Первична функция регулятивная т.к. муниципальное право предназначено содействовать развитию и совершенствованию социально-экономических, управленческих и организационных отношений.

В данном случае право упорядочивает не только властеотношения, но и взаимоотношения органов местного самоуправления и муни­ципальных служащих с хозяйствующими субъектами и гражданами. В этом состоит особенность регулятивной функции муниципального права. Регулятивная функция оказывает фактическое воздействие на все без исключения функции общего характера (общие).

В системе муниципального права регулятивная функция форми­рует самоуправленческие начала и предоставляет субъектам муни­ципальных отношений реальные возможности для самоорганизации и саморегулирования. Согласно Конституции РФ граждане вправе самостоятельно осуществлять местное самоуправление на террито­рии Российской Федерации. Из этого следует, что нормы муници­пального права установили вид местной власти (организационно-по­литическая функция) и регулируют порядок ее осуществления (граждане осуществляют эту власть).

В связи с тем, что в муниципальном праве имеются собственные нормы диспозитивного характера (они ранее приведены в учебни­ке), можно вполне убедительно констатировать, что регулятивная функция устанавливает (допускает) саморегулирование в системе местного самоуправления (избрать народом или представительным органом главу муниципального образования; сформировать пред­ставительный орган муниципального района всенародно либо из глав поселений и депутатов представительных органов этих посе­лении) и т.д.

Охранительная функция предполагает и устанавливает основные направления воздействия на обеспечение гарантий местного самоуп­равления (экономических, политических и т.д.), а также судебной за­щиты субъектов муниципальных отношений. Так, в соответствии с гражданским законодательством и Законом «Об общих принципах организации цветного самоуправления в Российской Федерации» субъекты муниципального права могут защищать свои интересы в судах общей юрисдикции и арбитражных» Кроме того, органы мест­ного самоуправления при осуществлении своих полномочий должны действовать в соответствии с законодательством Российской Феде­рации, охраняя при этом законные интересы других субъектов пра­воотношений. Охранительная функция имеет как профилактичес­кий, так и репрессивный характер.

Таким образом, функции муниципального права базируются на функциях общей теории права, равно как и функции других отрас­лей права, имея свои отличительные особенности, заключающиеся в специфике местной публичной власти и способах ее формирования и осуществления.

Нормы муниципального права.

Множество норм муниципального права возникли на базе основных отраслей права: гражданского, земельного, экологического и т. д. В силу этого муниципальное право является комплексном отраслью права, что не исключает его самостоятельности в системе отраслей права.

Какие правовые акты составляют правовую основу местного самоуправления?

Правовая основа местного самоуправления представляет собой взаимо­связанную систему нормативных правовых актов и правовых норм, регули­рующих вопросы организации и деятельности местного самоуправления и его предназначения, как института, в общей системе управления.

Система нормативных правовых актов и норм о местном самоуправ­лении имеет следующую внутреннюю структуру.

Во-первых, нормативные правовые акты и правовые нормы подраз­делены на три группы.

Первую группу составляют нормативные правовые акты федерально­го значения. К ним относятся Конституция Российской Федерации, фе­деральные законы, нормативные правовые акты Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации, иные нормативные правовые акты (например, постановления Государственной Думы Рос­сийской Федерации, имеющие нормативный характер, постановления Конституционного Суда Российской Федерации и т. д.).

Вторую группу составляют нормативные правовые акты субъектов Рос­сийской Федерации. К ним относятся конституции, уставы, законы, а так­же нормативные правовые акты исполнительных органов государственной власти и должностных лиц субъектов Российской Федерации.

Третью группу составляют нормативные правовые акты, принимаемые в системе местного самоуправления. К ним относятся решения, принятые на местном референдуме, сходе граждан, решения представительных и ис­полнительных органов местного самоуправления, должностных лиц мест­ного самоуправления. Например, уставы муниципальных образований, положения о бюджетном устройстве и бюджетном процессе, положения о структуре органов местного самоуправления, о порядке управления муни­ципальной собственностью являются нормативными правовыми актами, составляющими правовую основу местного самоуправления.

Во-вторых, нормативные правовые акты подразделяются по юридиче­ской силе на законы и подзаконные акты. Законы обладают высшей юри­дической силой по отношению к подзаконным актам. Подзаконные акты не должны вступать в противоречие с законами. Если подзаконный нор­мативный акт противоречит закону, то он не действует в части, противо­речащей закону, и должен быть приведен в соответствие с законом.

Законы издаются Федеральным Собранием Российской Федерации, законодательными органами субъектов Российской Федерации.

В-третьих, нормативные правовые акты подразделяются на специ­альные, полностью посвященные регулированию всех или отдельных от­ношений в системе местного самоуправления, и содержащие отдельные нормы, касающиеся местного самоуправления.

Специальными законами являются, например. Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Фе­дерации», Федеральный закон «О финансовых основах местного само­управления в Российской Федерации», Федеральный закон «Об обеспече­нии конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления», Федеральный закон «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации», законы субъектов Российской Федерации о местном самоуправлении, о выборах в органы местного самоуправления, о местном референдуме, о территориальном общественном самоуправлении, о собраниях (сходах) граждан, о выбо­рах должностных лиц местного самоуправления, о порядке формирования муниципальной собственности и другие.

Под нормой муниципального права следует понимать общеобязательное правило поведения, установленное государством, а также международным сообществом, к которому присоединилось государ­ство, жителями муниципального образования, органами и должност­ными лицами местного самоуправления, обеспеченное, соответствен­но, возможностью государственного и муниципального принуждения.

Конструкция эта вытекает из определения структуры источни­ков муниципального права, закрепленных в ст. 4 Закона «Об общих принципах...» (2003г.).

Согласно указанной статье правовую основу местного самоуправ­ления составляют нормы международного права, нормативные акты Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, уставы муниципальных образований, решения, принятые на местных рефе­рендумах и сходах граждан, и иные муниципальные правовые акты. К иным нормативным актам названный Закон относит нормативные акты представительных и исполнительно-распорядительных орга­нов местного самоуправления (ст. 7; 35; ч. 3 ст. 36; гл. 7).

Муниципально-правовые нормы имеют, таким образом, свою соб­ственную природу, т.к. они содержатся в нормативных актах, изда­ваемых на различных уровнях, путем различных форм их принятия. Именно в этом и заключаются их специфика и обособленность от норм других отраслей права.

Нормы в системе муниципального права можно классифициро­вать следующим образом:

1) по группам общественных отношений.

Такие группы обозначены при определении предмета муници­пального права. Они закрепляют основы местного, самоуправления, его компетенцию, принципы, гарантии, функции;

2) по характеру предписаний:

а) дозволяющие, т.е. разрешающие осуществлять какие-либо действия (например, проводить местный референдум; собрание граждан; осуществлять правотворческую инициативу);

б) обязывающие, т.е. содержащие предписания в адрес субъектов муниципальных правоотношений. Например, закон предписывает обязательность формирования представительных органов местного самоуправления в населенных пунктах с численностью свыше 100 из­бирателей, или представительный орган муниципального образова­ния обязан назначить местный референдум в течение 30 дней со дня поступления в его адрес документов инициативной группы о выдви­жении инициативы проведения местного референдума и т.д.;

в) запрещающие, т.е. нормы, требующие воздержания от тех или иных действий субъектам правоотношений. Например, глава муниципального образования не может быть одновременно председателем представи­тельного органа муниципального образования и главой местной админис­трации (ч. 4 ст. 36 Закона «Об общих принципах...» 2003 г.); депутаты вы­борного органа местного самоуправления, осуществляющие свои полномочия на постоянной основе, не вправе заниматься предпринима­тельской, а также иной оплачиваемой деятельностью, за исключением педагогической, научной и другой творческой деятельности (ч. 7 ст. 40). Запрещено также наделять межмуниципальные объединения полномо­чиями органов местного самоуправления (ст. 8 указанного Закона) и т.д.;

3) по юридической силе нормы муниципального права различают­ся в зависимости от того, в каких источниках права они закреплены.

Нормы, содержащиеся в Конституции РФ, обладают высшей юридической силой. Далее по иерархии стоят конституционные федераль­ные законы, затем федеральные законы и подзаконные акты. Продол­жение этой иерархии составляют законодательство и подзаконные акты субъектов Российской Федерации. Меньшей юридической силой обладают нормы, содержащиеся в нормативных актах, принимаемых на уровне муниципального образования гражданами непосредственно, органами и должностными лицами местного самоуправления.

Нормы международного права приобретают наивысшую силу только $ «том случае, если Российская Федерация присоединилась к нормативным актам, содержащим нормы муниципального права,

В частности, ч. 4 ст. 15 Конституции РФ установила, что обще­признанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы;

4) по масштабу действия нормы бывают;

а) общефедерального масштаба, сила которых распространяется на всю территорию Российской Федерации, Например, нормы, содержащи­еся в Институции РФ и в Законе «Об общих принципах...» (2003 г.), дей­ствуют в равной степени на всей территории Российской Федерации;

б) масштаба субъекта Российской Федерации, Действующие только в границах субъекта РФ. Например, законы субъектов РФ о местном самоуправлении, о местных референдумах, о выборах органов местного самоуправления;

в) масштаба муниципального образования, которые действуют только в границах муниципального образования. Таким примером мо­жет служить устав муниципального образования как источник, со­держащий нормы муниципального права, а также другие норматив­ные акты органов и должностных лиц местного самоуправления;

г) международного уровня, действующие в государствах, присое­динившихся к международному нормативному акту;

5) по предназначению нормы муниципального права делятся на материальные и процессуальные. В данном случае очевиден дуализм норм муниципального права.

Материальные нормы в основном закреплены в Конституции РФ и Законе «Об общих принципах...» (2003 г.). Они дают определение местной публичной власти, устанавливают перечень властеотношений, т.е. основы этой власти определяют ее сущность, закрепляют субъектный состав, компетенцию, гарантии и ответственность в сис­теме местного самоуправления.

Процессуальные нормы закреплены в Федеральных законах «Об общих принципах...» (2003 г.), «О муниципальной службе...», в законах субъектов РФ о местном самоуправлении, о выборах, о ме­стном референдуме, о собраниях и сходах, в уставах муниципальных образований, в регламентах представительных органов местного са­моуправления, в положениях о бюджетном устройстве и бюджетном процессе городов, районов, поселений и т.д.

Процессуальные нормы, например, устанавливают порядок подго­товки и проведения сессий представительных органов местного само­управления, подготовки и утверждения бюджетов и отчетов об их ис­полнении; проведения выборов и местных референдумов, т.е. они устанавливают процедуру проведения этих мероприятий.

Эти и другие нормы характерны только для муниципального пра­ва, т.к. они сконструированы в специальных нормативных актах, ус­танавливающих порядок формирования и осуществления местной публичной власти.

Таким образом, муниципальное право имеет свою систему корм, которые занимают доминирующее положение, по сравнению с заим­ствованными им нормами из других отраслей права.

Специальные источники, в которых содержатся нормы муници­пального права, формируются на различных уровнях власти: феде­ральном; субъекта РФ; муниципального образования. При этом ис­точники, принимаемые на муниципальном уровне, по количеству преобладают над источниками федеральными и субъектов РФ. Пра­вовые нормы появляются в результате правотворческой деятельно­сти государства и местного самоуправления.

Местное самоуправление, являясь публичной властью, осуществ­ляет правотворческую деятельность, формируя тем самым собствен­ную нормативную базу, наряду с государственной. Нормы эти имеют и императивный, и диспозитивный характер и делятся на матери­альные и процессуальные, присущие муниципальному праву.

Нормы императивные и диспозитивные характерны для многих отраслей публичного и частного права, в том числе и муниципально­го. Из этого следует, что и методы правового регулирования универ­сальны для многих отраслей публичного и частного права.