Заглавная страница Избранные статьи Случайная статья Познавательные статьи Новые добавления Обратная связь FAQ Написать работу КАТЕГОРИИ: АрхеологияБиология Генетика География Информатика История Логика Маркетинг Математика Менеджмент Механика Педагогика Религия Социология Технологии Физика Философия Финансы Химия Экология ТОП 10 на сайте Приготовление дезинфицирующих растворов различной концентрацииТехника нижней прямой подачи мяча. Франко-прусская война (причины и последствия) Организация работы процедурного кабинета Смысловое и механическое запоминание, их место и роль в усвоении знаний Коммуникативные барьеры и пути их преодоления Обработка изделий медицинского назначения многократного применения Образцы текста публицистического стиля Четыре типа изменения баланса Задачи с ответами для Всероссийской олимпиады по праву Мы поможем в написании ваших работ! ЗНАЕТЕ ЛИ ВЫ?
Влияние общества на человека
Приготовление дезинфицирующих растворов различной концентрации Практические работы по географии для 6 класса Организация работы процедурного кабинета Изменения в неживой природе осенью Уборка процедурного кабинета Сольфеджио. Все правила по сольфеджио Балочные системы. Определение реакций опор и моментов защемления |
Понятие, принципы, предмет и методы муниципального праваСодержание книги
Поиск на нашем сайте
Согласно Конституции РФ местное самоуправление в Российской Федерации призвано обеспечивать самостоятельное решение населением вопросов местного значения (ст. 130). Ключевым принципом в организации данной системы общественных отношений выступает принцип самостоятельности. Его содержание сводится к: • автономии системы местного самоуправления от государственных и иных публичных структур гражданского общества; • инициативе и самодеятельности местных жителей в решении вопросов местного значения; • самообеспечению и самодостаточности в реализации местным самоуправлением и образуемыми им муниципальными органами своих задач. С точки зрения организационной формы включение принципа самостоятельности в определение содержания конституционной концепции местного самоуправления, во-первых, означает отход от господствовавшего в нашей стране долгое время принципа авторитаризма и вмешательства государства во все сферы общественной жизни, подчинения индивида общественным, государственным интересам, подавления его инициативы; во-вторых, самостоятельность и инициатива местных жителей в организации местного самоуправления превращают муниципальное управление в неотъемлемый атрибут любого демократического государства, демократии в целом как наиболее оптимального с точки зрения интересов человека и гражданина политического режима. Мировой опыт организации местного самоуправления свидетельствует о том, что самоорганизация населения на местном уровне является основой и серьезной гарантией демократической организации общества в целом. Данный подход позволяет несколько шире, чем прежде, подойти к проблеме организации народовластия в России. Конституции «советского» типа, как известно, закрепляли «полновластие» народа, которое реализовывалось исключительно через систему Советов и отдельные формы непосредственной демократии. Действующая Конституция исходит из более демократичной и более реальной формулы о народе как единственном источнике власти (ст. 3). Авторы Конституции намеренно ушли от прямого указания на характер власти, исходящей от народа, но это не означает, что речь идет о власти в семье, трудовом коллективе, совете директоров акционерного общества и т. д. Очевидно, что речь идет о власти, осуществляемой в публично-правовой сфере, — обществе и государстве в целом и отдельных их институтах. Часть 2 ст. 3 Конституции РФ уточняет сферу действия публичной власти народа через установление перечня конкретных ее форм: народ осуществляет власть непосредственно, а также через органы государственной власти и местного самоуправления. Таким образом, происходит не только разделение власти на осуществляемую в форме непосредственной и представительной демократии, но и разделение публичной власти на государственную и муниципальную» т. е. осуществляемую через органы местного самоуправления. Данный подход конкретизируется ст. 12 Конституции РФ, гарантирующей самостоятельность местного самоуправления в пределах своих полномочий и исключающей органы местного самоуправления из системы органов государственной власти. Таким образом, произошло отделение муниципальной власти от власти государственной, в связи с чем прямое использование традиционных форм государственного управления и нормативных правовых актов конституционного права для непосредственного регулирования отношении в сфере местного самоуправления оказалось невозможно. Встал вопрос о выделении отрасли муниципального права из системы институтов государственного (конституционного) права. Однако это отнюдь не означает на практике противопоставления государственной власти и местного самоуправления. Речь идет о формировании самостоятельного «этажа» народовластия на местном уровне, как, например, утверждение новой концепции федеративных отношений привело к разделению государственной власти на два относительно самостоятельных уровня: федеральный и региональный с разделением между ними предметов ведения, сферы компетенции органов государственной власти и круга решаемых ими задач. Вхождение местного самоуправления в единую систему народовластия не свидетельствует об абсолютном тождестве между государственной и муниципальной властями как по содержанию их деятельности, так и по форме их осуществления. Термин «самоуправление» означает «управление самим собой», т. е. принципиальным отличием местного самоуправления от системы организации государственной власти является совпадение субъекта и объекта управления. Население само (принцип самостоятельности) определяет посильный круг решаемых им задач (принцип самодостаточности) и предпринимает необходимые усилия для их решения (принцип самообеспечения). Конечно, это не означает, что государство вообще не вмешивается в деятельность местного самоуправления и перекладывает на него решение всех задач местного уровня. Строго говоря, ни одна задача общегосударственного масштаба не может быть решена без непосредственного обращения к конкретным субъектам, обеспечивающим ее исполнение, и объектам — юридическим и физическим лицам, чей правовой статус, правовое состояние, Конкретные права и обязанности приводятся в искомое положение, соответствующее поставленной перед исполнителем задаче. При этом конкретные юридические и физические лица — объекты правового воздействия — располагаются именно «на местах»1, т. е. в сфере действия органов местного самоуправления, или даже оказываются неотделимы от них. Вместе с тем разграничение государственного и муниципального уровней власти оказывается в современных российских условиях более эффективной конструкцией, чем их слияние, поскольку, во-первых, препятствует подмене вторых первыми (как это, к сожалению, все еще происходит в отдельных случаях на практике), т. е. в конечном счете обеспечивает сохранение демократических начал в организации публичной власти в стране; во-вторых, развивает инициативу населения, вытесняет иждивенческие настроения и способствует более эффективному решению поставленных перед муниципальными органами задач. Как и любая другая отрасль права, муниципальное право опирается на систему юридических принципов. Под основными принципами местного самоуправления понимаются исходные идеи, коренные начала, выражающие главное и решающее в организации и деятельности населения формируемых им органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения. Конституция РФ устанавливает основные принципы местного самоуправления, которые получили развитие и закрепление в федеральном законодательстве об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации. Принципы местного самоуправления охватывают все стороны его организации и осуществления. По степени охвата они различаются на основные (общие) и частные (специальные). Основные принципы воздействуют на все сферы местного самоуправления. Частные, или специальные, принципы относятся лишь к отдельным сферам местного самоуправления. К основным принципам местного самоуправления относятся: • верховенство Конституции РФ, федеральных конституционных законов и федеральных законов; • самостоятельность решения населением вопросов местного значения в интересах местного населения; • законность в организации и осуществлении местного самоуправления; • соблюдение прав и свобод человека и гражданина; 1 Термин взят в кавычки из-за его «советского» происхождения, хотя он как нельзя кстати подходит к характеристике рассматриваемых отношений. • гласность деятельности по осуществлению местного само- управления; • обязательность наличия представительного органа местного самоуправления в муниципальном образовании либо осуществление его полномочий собранием (сходом) граждан; • ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления перед населением муниципального образования, государством, физическими и юридическими лицами; • неподчиненность одного муниципального образования другому; • обеспечение органами государственной власти муниципальным образованиям минимальных местных бюджетов; • государственные гарантии и поддержка местного самоуправления; • взаимодействие и сотрудничество в обеспечении жизнедеятельности населения органов местного самоуправления с органами государственной власти. К частным принципам местного самоуправления, например в сфере местных финансов, относится принцип компенсации увеличения расходов или уменьшения доходов органов местного самоуправления, возникших в результате решений органов государственной власти, а также принцип получения органами местного самоуправления платы за пользование на их территории природными ресурсами. Реализация принципов местного самоуправления обеспечивается не только их закреплением в законодательстве, уставе муниципальных образований, но и системой соответствующих данным принципам организационных форм и методов работы. Говоря о принципах муниципального права, следует указать на специфику применения в нем хрестоматийного принципа законности. С одной стороны, законность в узком смысле слова — это точное и неукоснительное соблюдение всеми участниками правоотношений требований закона. С этой точки зрения, исходя из подзаконного характера самих актов местного самоуправления, представляется атрибутивно обязательным принцип соответствия их содержания требованиям закона. С другой стороны, как это следует из Конституции РФ, местное самоуправление имеет свои полномочия и в сфере их реализации самостоятельно и независимо. При этом акты местного самоуправления, изданные в пределах компетенции соответствующего муниципального органа или сообщества местных Жителей и в установленном законом порядке, имеют нормативный 20 правовой характер и обладают приоритетом над иными нормативными актами, кем бы они ни были изданы. В конечном счете понятие местного самоуправления можно определить как инициативную, самостоятельную, осуществляемую под свою ответственность деятельность местных жителей, направленную на решение задач, отнесенных к их ведению законом или актом местного самоуправления. Местное самоуправление — форма народовластия, осуществляемая в специфических формах, установленных уставом муниципального образования и не противоречащих закону. Данная формула определяет и существо муниципального права, которое представляет собой совокупность правовых норм и иных обязательных правил поведения, регламентирующих деятельность местных жителей (населения, т. е. лиц, проживающих в границах конкретного муниципального образования), направленную на решение вопросов местного значения. Теперь необходимо определить, решение каких задач относится к ведению муниципального образования и каков механизм включения их в сферу компетенции конкретного образования. Иными словами, речь идет о предмете и методах муниципального права. Конституция РФ (ст. 130) относит к ведению местного самоуправления решение вопросов местного значения, отдельно выделяя при этом владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью. Предметом муниципального права является удовлетворение социально-экономических потребностей населения на местном уровне собственными усилиями. Следует отметить расплывчатость характеристики термина «вопросы местного значения» и его неопределенность. Выход из этого положения видится во включении перечня вопросов местного значения в текст Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»1. В стадии формирования находится система нормативных актов федерального уровня, дающих дополнительные гарантии местным жителям непосредственно на реализацию их конституционного права на участие в местном самоуправлении. Однако должно пройти время, чтобы инициатива граждан обрела конкретные формы самоорганизации, а отрасль муниципального права нашла не только свой предмет, но и перечень собственных источников. Пока же значительная часть муниципально-правовых отношений регламентируется нормами не только муниципального права, но и иных отраслей: конституционного, финансового, административного, гражданского и т. д. Такое положение вполне естественно М для этапа формирования новой, ранее не существовавшей отрасли fl права. Однако это позволяет на современном этапе говорить о комплексном характере рассматриваемой отрасли права, который проявляется в том, что правовые институты других отраслей российского законодательства одновременно служат базовыми и для муниципального права. Стало уже традиционным деление отраслей российского законодательства на публичные и частные1. При этом, несмотря на то, что отдельные институты муниципального права являются общими с отраслями частного права (например, гражданского, если говорить о муниципальной собственности), тем не менее сама отрасль муниципального права входит в группу публично-правовых дисциплин. Дело в том, что, хотя предметом муниципального права является реализация социально-экономических, культурных и иных потребностей жителей, их обеспечение происходит путем объединения совместных усилий граждан, именуемых в зарубежной литературе муниципальным или местным сообществом2. Это объединение, не исключающее право человека на индивидуальность, частную жизнь, отдельное жилье и досуг, тем не менее консолидирует усилия многих для достижения желаемого всеми результата. Иными словами, происходит реализация частных целей в публично-правовой форме. Эффект от такого объединения оказывается выше, чем от механического соединения усилий разобщенных индивидов, поскольку в рамках муниципального сообщества происходит не только соединение общих усилий в одно целое, но специализация отдельных его членов для выполнения профессиональных функций — начиная от хозяйственных и кончая управленческими. Методы муниципального права также отличаются значительным своеобразием. Правда, как и в любой другой публично-правовой дисциплине, основной метод муниципального права, т. е. способ реализации входящих в него норм, осуществляется в форме ле- ------------------------- 1 СЗ РФ. 2003, № 40. Ст. 3822. Подробнее см.: Тихомиров Ю.А. Публичное право. М., 1995. 2 Так, в Германии в виде местного сообщества выступает община. Подробнее см.: Местное самоуправление в Германии. М., 1996.
гитимных актов органов местного самоуправления и решений, принятых населением непосредственно. Иными словами, речь идет о реализации правил поведения, установленных самим местным самоуправлением, а именно: о совпадении объекта и субъекта управления. Однако, несмотря на их совпадение в широком смысле, следует выделять такие основные управляющие центры, как представительные органы местного самоуправления и главы муниципальных образований. Под представительным органом местного самоуправления понимается избираемый населением непосредственно на определенный срок коллегиальный орган местного самоуправления, решающий на данной территории в соответствии с уставом муниципального образования вопросы местного значения. Глава муниципального образования — это избираемое населением непосредственно на определенный срок должностное лицо (единоличный орган) местного самоуправления, выполняющее исполнительно-распорядительные функции в рамках определенных законом и уставом муниципального образования. В связи со сказанным возникает проблема определения природы норм муниципального права. Традиционным для российской правовой науки является постулат об атрибутивной связи норм права и государства. Государство, его органы выступают творцом нормы права, а она, в свою очередь, выступает основным элементом социального регулирования, исходящего от государства, санкционирована его властью и способностью к принуждению. Обособление местного самоуправления и частичное исключение его из сферы государственно-правового регулирования требуют нового подхода к определению природы актов, издаваемых непосредственно его органами. В принципе правовая наука знакома и с иными нормами социального регулирования: нормами морали, нравственности, актами общественных объединений (так называемыми корпоративными актами) и т. д. Однако последние действуют только в пределах данной корпорации (объединения) граждан. Думается, что для местного самоуправления такой подход оказывается неприемлемым, поскольку легитимные решения его органов должны иметь обязывающую силу по отношению к предприятиям, не относящимся к муниципальной форме собственности, гражданам, не входящим в число местных жителей, и другим субъектам правоотношений. Поэтому акты муниципальных органов и решения местных сообществ также должны иметь нормативную правовую силу. Такой подход подкрепляется законодательным определением границ действия муниципальной власти и государственной регистрацией уставов муниципальных образований. С этой особенностью муниципально-правовых норм связана и специфика частных методов муниципального права. В данной отрасли практически отсутствуют методы принуждения, наказания (за исключением действий муниципальной милиции), поскольку они в большинстве случаев исходят не от государства, а от местного сообщества; зато широко применяются методы поощрения, стимулирования к осуществлению тех или иных действий. С учетом принципа добровольности право граждан на участие в местном самоуправлении не может быть подменено их обязанностью решать те или иные вопросы местного значения (что имеет место, например, в Германии, где участие в делах общины — важнейшая обязанность граждан). При этом следует исходить из того, что закрепленная Конституцией РФ модель местного самоуправления не предполагает возможности подмены муниципальных органов государственными. В статье 132 Основного закона речь идет лишь о праве наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, но не наоборот. Следовательно, учитывая, что при отсутствии системы местного самоуправления государство лишено юридической возможности переложить выполнение его обязанностей на какой-либо иной орган власти, его органы также должны преимущественно использовать методы стимулирования и поощрения деятельности, направленной на создание этой системы и на защиту ее от нелегитимных посягательств на конституционное право граждан на участие в местном самоуправлении. Итак, муниципальное право представляет собой совокупность связанных между собой правовых норм, закрепляющих и регулирующих общественные отношения, возникающие, изменяющиеся и прекращающиеся в процессе организации и деятельности местного самоуправления. Безусловно, муниципальное право сегодня — это комплексная отрасль российской правовой системы, являющаяся вторичным, производным правовым образованием, возникшим на базе основных отраслей права в результате развития специального законодательства о местном самоуправлении. Обозначенное положение муниципального права обусловлено несколькими позициями. Нормы муниципального права, во-первых, выступают как нормы основных отраслей права; во-вторых, в совокупности образуют вторичную правовую комплексную отрасль права, что, безусловно, позволяет ему быть органично связанным и взаимодействовать со всеми отраслями российской правовой системы, одновременно регулирующими и местное самоуправление. Муниципальное право, являясь совокупностью норм, представляет собой упорядоченную систему. Нормы муниципального права вполне правомерно можно подразделить на нормы общей и особенной частей, которые, в свою очередь, состоят из институтов. Общая часть муниципального права Российской Федерации может быть представлена как совокупность институтов муниципального права. В общую часть включаются следующие институты: системы муниципального права; предметов ведения местного самоуправления; территориальных, правовых, организационных основ; институт непосредственного участия граждан в муниципально-правовых отношениях; институт органов местного самоуправления; гарантий; контроля за осуществлением местного самоуправления; ответственности за нарушение законодательства о местном самоуправлении. Особенная часть муниципального права Российской Федерации также представляет собой совокупность муниципально-правовых институтов. Перечислим эти институты: компетенции муниципальных образований, населения, органов и должностных лиц местного самоуправления, других субъектов муниципально-правовых отношений; полномочий органов местного самоуправления в сферах, отнесенных к ведению муниципальных образований; взаимодействия органов местного самоуправления с органами государственной власти; осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий; организации местного самоуправления на отдельных территориях. Муниципальное право в общественной жизни выступает в нескольких ролях: как отрасль права, как отрасль правовой науки и как учебная дисциплина. В системе науки муниципального права целесообразно выделить специальную часть, содержащую основные теории местного самоуправления, правовые основы местного самоуправления в России до 1993 г., современные системы местного самоуправления в зарубежных странах.
Содержание муниципально-правовых отношений
Определив предмет муниципального права, можно переходить к анализу содержания муниципально-правовых отношений. Конституция РФ выделяет местное самоуправление в самостоятельную негосударственную структуру управления. Эта конституционная новелла ставит законодателя и органы местного самоуправления перед необходимостью определения круга общественных отношений, которые подпадают под юрисдикцию данных органов. Иными словами, возникает проблема определения предмета отрасли муниципального права. Данная задача не так проста, как кажется на первый взгляд. Дело в том, что муниципальные органы создаются в некоем правовом пространстве, которое даже при отсутствии конкретных нормативных правовых актов тем не менее вакуума не имеет. Следовательно, устанавливая компетенцию местного самоуправления, законодатель передает часть полномочий государственных органов органам местного самоуправления. Поэтому чрезвычайно важно разумно подойти к решению данной проблемы. Согласно Конституции РФ местное самоуправление должно обеспечивать самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью. Очевидно, что второе производно от первого: объем муниципальной собственности, находящейся во владении муниципальных сообществ, производен от круга вопросов местного значения, решаемых муниципальными образованиями. Что же можно отнести к вопросам местного значения? Ответ на данный вопрос дает Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправлений в Российской Федерации» 1995 г. (далее — ФЗ 1995 г. или Федеральный закон 1995 г.), в ст. 2 которого местное самоуправление определяется как самостоятельная и под свою ответственность деятельность населения но решению вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций. Такое определение уточняет конституционную формулу, вводя некоторые критерии решения данного вопроса. Их три: самостоятельность, собственные интересы населения и сложившиеся традиции. В статье 6 ФЗ 1995 г. определены предметы ведения местного самоуправления. К ним относятся: • принятие и изменение уставов муниципальных образований, контроль за их соблюдением; владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью; • местные финансы, бюджет, налоги и сборы, другие финансовые вопросы местного значения; • комплексное социально-экономическое развитие муниципального образования, регулирование планировки и застройки его территории, контроль за использованием земель, охрана окружающей среды; • содержание и использование муниципальных жилищного фонда и нежилых помещений; • организация, содержание и развитие муниципальных образовательных учреждений и здравоохранения; • охрана общественного порядка, обеспечение пожарной безопасности; • регулирование использования водных объектов местного значения, месторождений общераспространенных полезных ископаемых, а также недр для строительства подземных сооружений местного значения; • организация муниципальных энерго-, газо-, тепло- и водоснабжения и канализации, снабжение населения и муниципальных учреждений топливом; • муниципальное дорожное строительство, благоустройство и озеленение территории, утилизация и переработка бытовых отходов; • организация ритуальных услуг и содержание мест захоронений; • содержание муниципальных архивов, информационной службы, создание условий для деятельности муниципальных средств массовой информации; • организация муниципального транспорта, связи, торговли, питания и бытового обслуживания; • создание условий для деятельности учреждений культуры, сохранение памятников истории и культуры, находящихся в муниципальной собственности; • организация зрелищных мероприятий, развитие физкультуры и спорта; • обеспечение социальной поддержки и содействие занятости населения. Как следует из приведенного перечня, под предметами ведения законодатель понимает вопросы местного значения, а также отдельные государственные полномочия, которыми могут наделяться органы местного самоуправления. Прежде всего требует анализа проблема соответствия друг другу смысла ст. 2 и 6 ФЗ 1995 г. Статья 2 говорит о самостоятельном решении населением вопросов местного значения, а ст. 6 содержит конкретный перечень таких вопросов. Нет ли здесь противоречия? Ответ на этот вопрос зависит от подходов к решению данной проблемы. С одной стороны, можно исходить из того, что если население само решает вопросы местного значения, то оно определяет и их круг по принципу автаркии. Тогда содержание ст. 6 противоречит смыслу ст. 2. Но можно подходить и с иных позиций: ФЗ 1995 г. определяет примерный перечень вопросов местного значения, причем в открытой форме, а население само выбирает те из них, которые оно посильно решить. Такой подход представляется более разумным. Однако возникает проблема юридического оформления выбранного населением круга вопросов, принимаемых к непосредственному решению или через формируемые им органы местного самоуправления. ФЗ 1995 г., как известно, является рамочным актом, то есть устанавливает лишь общие принципы и пределы действия муниципально-правовых отношений. Что же касается конкретного их содержания, то оно определяется законами субъектов Федерации, уставами конкретных муниципальных образований и иными актами местного самоуправления применительно к особенностям решения вопросов местного значения на их территории. Тем не менее в ч. 2 ст. 6 Федерального закона 1995 г. устанавливается единственная форма определения круга вопросов местного значения, решаемых муниципальными образованиями, — при помощи закона субъекта Федерации. Согласно Федеральному закону от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее — ФЗ 2003 г. или Федеральный закон 2003 г.), который вступает в силу с 1 января 2006 г., вопросы местного значения определены принципиально по-иному. Законодатель посвятил урегулированию этого вопроса главу 3 ФЗ 2003 г. Прежде всего происходит разделение полномочий муниципальных образований по территориальному принципу: закреплены вопросы местного значения поселения (ст. 14), вопросы местного значения муниципального района (ст. 15), вопросы местного значения городского округа (ст. 16). Отдельно законодатель перечисляет полномочия органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения. При этом органы местного самоуправления любого муниципального образования вправе решать, помимо закрепленных за ними, и иные вопросы, не отнесенные к компетенции органов местного самоуправления, других муниципальных образований, органов государственной власти и не исключенные из их компетенции федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, только при наличии собственных материальных ресурсов и финансовых средств (за исключением субвенций и дотаций, предоставляемых из федерального бюджета и бюджета субъекта Федерации). Законодатель императивно установил правило, согласно которому перечень вопросов местного значения не может быть изменен иначе, как путем внесения изменений и дополнений в ФЗ 2003 г. В новом Законе осталась возможность расширить полномочия органов местного самоуправления путем наделения их отдельными государственными полномочиями (ст. 19). Полномочия органов местного самоуправления, установленные федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, по вопросам, не отнесенным ФЗ 2003 г. к вопросам местного значения, являются отдельными государственными полномочиями, передаваемыми для осуществления органам местного самоуправления. Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями Российской Федерации осуществляется федеральными законами, отдельными государственными полномочиями субъектов Российской Федерации — законами субъектов Федерации. Федеральным законом 2003 г. расширен перечень вопросов, решаемых непосредственно населением или с непременным участием, учетом его мнения. В данном положении просматривается некоторая преемственность с ранее существовавшей системой организации местной власти в России. Одной из положительных сторон деятельности Советов, с нашей точки зрения, являются организационно-правовые меры, связанные с привлечением населения к решению текущих задач социально-политической и хозяйственной жизни. Широко практиковалось, например, использование специалистов, работников предприятий и организаций в работе постоянных комиссий Советов. Многие граждане на общественных началах участвовали в работе общественных отделов исполкомов, групп общественных инспекторов по различным направлениям организации деятельности местной власти. Практиковалось участие представителей общественных организаций в работе аттестационных комиссий, оценивающих деловые качества сотрудников аппаратов исполкомов1. Особое внимание уделялось включению трудовых коллективов в работу местной власти (советы молодых специалистов, общественные советы магазинов, родительские комитеты школ и других детских учреждений), а также домовых, уличных, квартальных комитетов, женских советов и советов ветеранов как носителей определенного мнения по вопросам местной жизни и деятельности местных органов власти. Помимо участия в организационно-контрольных мероприятиях, заслуживают внимания и некоторые другие формы общественной самодеятельности в рамках функционирования системы местной власти1. Сюда можно отнести массовое участие населения в организации и проведении предвыборных собраний, выдвижение кандидатов и наказы им, контроль за ходом и результатами голосования, заслушивание отчетов депутатов, участие в их отзыве и т. д. Мероприятия по привлечению населения к обеспечению законности и охране общественного порядка включали разные формы правовой пропаганды, организацию и деятельность народных дружин, товарищеских судов и ряд других направлений2. Конечно, вышеуказанные формы работы имели определенные негативные черты, свойственные своему времени: излишнюю заорганизованность, формализм, элементы показухи. Однако при всех недостатках эти и другие каналы, трансформирующие интересы различных групп населения в активное общественное поведение, в практическую работу, в целом заслуживают внимательного рассмотрения, а накопленный опыт, по нашему мнению, не должен быть оставлен без внимания. Интерес к идее местного самоуправления стал особо заметен в середине 80-х годов, что было связано с началом реорганизации государственной власти в период перестройки3. В работах Г.В. Бара-башева4 и в ряде других исследований все настойчивее проводилась мысль о необходимости выделения местной власти в особую, отделенную от государства систему власти, связанную законом и судебным контролем и не подчиненную правительству и его органам. ----------------------------- ' Положение о порядке проведения аттестации работников аппарата советских органов //СП СССР. 1987. № 26. Ст. 89. ' См.: Комарова В.В. Формы непосредственной демократии в России: Учебн. пособие. М.: 1998; Региональная регламентация форм непосредственной демократии. Юрист, 1997. № 5; Непосредственное народовластие в Москве. «Московское законодательство в период 1994 — 2003. «Становление и развитие». М., 2003. 2 См.: Общественные организации и органы общественной самодеятельности в СССР. М., 1983. 3 Отметим, что первые изменения в Конституцию СССР 1977 г. были внесены еще 29 октября 1985 г. 4 См.: Барабашев Г.В. Муниципальные органы современных капиталистических государств (США, Великобритания). М., 1971.
Рассматривались две основные модели такой организации: англосаксонская и континентальная. В соответствии с первой моделью местные органы выступают как действующая автономия в пределах своих полномочий при отсутствии прямого подчинения нижестоящих органов вышестоящим. Континентальная модель предусматривает сочетание прямого государственного управления на местах и местного самоуправления. В ряде работ отмечалось, что в результате расширения социальных функций государства происходит ревизия классических принципов связей муниципальных органов с другими частями государственного аппарата. В результате, с одной стороны, возрастает роль местных органов в реализации правительственной политики на местах в деле предоставления услуг населению, что повышает их влияние на политические процессы в целом. С другой стороны, усиливается интеграция местных органов в государственный механизм, что приводит к потере ими былой самостоятельности. Отдельные авторы отмечают, что на практике вряд ли можно провести четкую границу между функциями государственного управления и местного самоуправления, поскольку местные органы в ряде случаев решают отдельные задачи, вытекающие из централизованного государственного управления1. В указанный период значительная часть юристов и практиков обратилась к незаслуженно забытой истории земского движения в России, послужившего основой общественной теории местного самоуправления, воспринятой действующей Конституцией РФ. Вместе с тем возврат к земской системе местного самоуправления, основанной на противопоставлении общественного управления коронной власти, в нашей стране на современном этапе в условиях иной формы правления и политического режима, по нашему мнению, был бы невозможен. Теоретические исследования подготовили, а потребности практики поставили на повестку дня вопрос о принятии целостного законодательного акта по проблемам местного самоуправления. 19 апреля 1990 г. был принят Закон СССР «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства»2. Таким образом, оказалась восстановленной система
|
||||
Последнее изменение этой страницы: 2016-08-10; просмотров: 274; Нарушение авторского права страницы; Мы поможем в написании вашей работы! infopedia.su Все материалы представленные на сайте исключительно с целью ознакомления читателями и не преследуют коммерческих целей или нарушение авторских прав. Обратная связь - 3.138.101.51 (0.016 с.) |