Понятие, принципы, предмет и методы муниципального права

 

Согласно Конституции РФ местное самоуправление в Россий­ской Федерации призвано обеспечивать самостоятельное решение населением вопросов местного значения (ст. 130). Ключевым принципом в организации данной системы общественных отношений вы­ступает принцип самостоятельности. Его содержание сводится к:

• автономии системы местного самоуправления от государст­венных и иных публичных структур гражданского общества;

• инициативе и самодеятельности местных жителей в решении вопросов местного значения;

• самообеспечению и самодостаточности в реализации местным самоуправлением и образуемыми им муниципальными органами

своих задач.

С точки зрения организационной формы включение принципа самостоятельности в определение содержания конституционной концепции местного самоуправления, во-первых, означает отход от господствовавшего в нашей стране долгое время принципа автори­таризма и вмешательства государства во все сферы общественной жизни, подчинения индивида общественным, государственным ин­тересам, подавления его инициативы; во-вторых, самостоятель­ность и инициатива местных жителей в организации местного само­управления превращают муниципальное управление в неотъемле­мый атрибут любого демократического государства, демократии в целом как наиболее оптимального с точки зрения интересов челове­ка и гражданина политического режима. Мировой опыт организа­ции местного самоуправления свидетельствует о том, что самоорга­низация населения на местном уровне является основой и серьезной гарантией демократической организации общества в целом.

Данный подход позволяет несколько шире, чем прежде, подой­ти к проблеме организации народовластия в России. Конституции «советского» типа, как известно, закрепляли «полновластие» наро­да, которое реализовывалось исключительно через систему Советов и отдельные формы непосредственной демократии.

Действующая Конституция исходит из более демократичной и более реальной формулы о народе как единственном источнике власти (ст. 3). Авторы Конституции намеренно ушли от прямого указания на характер власти, исходящей от народа, но это не озна­чает, что речь идет о власти в семье, трудовом коллективе, совете директоров акционерного общества и т. д. Очевидно, что речь идет о власти, осуществляемой в публично-правовой сфере, — обществе и государстве в целом и отдельных их институтах.

Часть 2 ст. 3 Конституции РФ уточняет сферу действия публич­ной власти народа через установление перечня конкретных ее форм: народ осуществляет власть непосредственно, а также через органы государственной власти и местного самоуправления. Таким образом, происходит не только разделение власти на осуществляемую в форме непосредственной и представительной демократии, но и разделение публичной власти на государственную и муниципаль­ную» т. е. осуществляемую через органы местного самоуправления. Данный подход конкретизируется ст. 12 Конституции РФ, га­рантирующей самостоятельность местного самоуправления в преде­лах своих полномочий и исключающей органы местного самоуправ­ления из системы органов государственной власти.

Таким образом, произошло отделение муниципальной власти от власти государственной, в связи с чем прямое использование тради­ционных форм государственного управления и нормативных пра­вовых актов конституционного права для непосредственного регу­лирования отношении в сфере местного самоуправления оказалось невозможно. Встал вопрос о выделении отрасли муниципального права из системы институтов государственного (конституционного) права. Однако это отнюдь не означает на практике противопостав­ления государственной власти и местного самоуправления. Речь идет о формировании самостоятельного «этажа» народовластия на местном уровне, как, например, утверждение новой концепции фе­деративных отношений привело к разделению государственной власти на два относительно самостоятельных уровня: федеральный и региональный с разделением между ними предметов ведения, сферы компетенции органов государственной власти и круга решае­мых ими задач.

Вхождение местного самоуправления в единую систему народо­властия не свидетельствует об абсолютном тождестве между госу­дарственной и муниципальной властями как по содержанию их дея­тельности, так и по форме их осуществления. Термин «самоуправ­ление» означает «управление самим собой», т. е. принципиальным отличием местного самоуправления от системы организации госу­дарственной власти является совпадение субъекта и объекта управ­ления. Население само (принцип самостоятельности) определяет посильный круг решаемых им задач (принцип самодостаточности) и предпринимает необходимые усилия для их решения (принцип самообеспечения). Конечно, это не означает, что государство вооб­ще не вмешивается в деятельность местного самоуправления и пере­кладывает на него решение всех задач местного уровня. Строго го­воря, ни одна задача общегосударственного масштаба не может быть решена без непосредственного обращения к конкретным субъ­ектам, обеспечивающим ее исполнение, и объектам — юридическим и физическим лицам, чей правовой статус, правовое состояние, Конкретные права и обязанности приводятся в искомое положение, соответствующее поставленной перед исполнителем задаче. При этом конкретные юридические и физические лица — объекты пра­вового воздействия — располагаются именно «на местах»¹, т. е. в сфере действия органов местного самоуправления, или даже оказы­ваются неотделимы от них.

Вместе с тем разграничение государственного и муниципально­го уровней власти оказывается в современных российских условиях более эффективной конструкцией, чем их слияние, поскольку, во-первых, препятствует подмене вторых первыми (как это, к со­жалению, все еще происходит в отдельных случаях на практике), т. е. в конечном счете обеспечивает сохранение демократических начал в организации публичной власти в стране; во-вторых, разви­вает инициативу населения, вытесняет иждивенческие настроения и способствует более эффективному решению поставленных перед муниципальными органами задач.

Как и любая другая отрасль права, муниципальное право опи­рается на систему юридических принципов.

Под основными принципами местного самоуправления понима­ются исходные идеи, коренные начала, выражающие главное и ре­шающее в организации и деятельности населения формируемых им органов местного самоуправления по решению вопросов местного

значения.

Конституция РФ устанавливает основные принципы местного самоуправления, которые получили развитие и закрепление в феде­ральном законодательстве об общих принципах организации мест­ного самоуправления в Российской Федерации.

Принципы местного самоуправления охватывают все стороны его организации и осуществления. По степени охвата они различа­ются на основные (общие) и частные (специальные). Основные принципы воздействуют на все сферы местного самоуправления. Частные, или специальные, принципы относятся лишь к отдельным сферам местного самоуправления.

К основным принципам местного самоуправления относятся:

• верховенство Конституции РФ, федеральных конституцион­ных законов и федеральных законов;

• самостоятельность решения населением вопросов местного значения в интересах местного населения;

• законность в организации и осуществлении местного само­управления;

• соблюдение прав и свобод человека и гражданина;

¹ Термин взят в кавычки из-за его «советского» происхождения, хотя он как нельзя кстати подходит к характеристике рассматриваемых отношений.

• гласность деятельности по осуществлению местного само-

управления;

• обязательность наличия представительного органа местного самоуправления в муниципальном образовании либо осуществле­ние его полномочий собранием (сходом) граждан;

• ответственность органов местного самоуправления и должно­стных лиц местного самоуправления перед населением муници­пального образования, государством, физическими и юридически­ми лицами;

• неподчиненность одного муниципального образования другому;

• обеспечение органами государственной власти муниципаль­ным образованиям минимальных местных бюджетов;

• государственные гарантии и поддержка местного самоуправ­ления;

• взаимодействие и сотрудничество в обеспечении жизнедея­тельности населения органов местного самоуправления с органами государственной власти.

К частным принципам местного самоуправления, например в сфере местных финансов, относится принцип компенсации увели­чения расходов или уменьшения доходов органов местного само­управления, возникших в результате решений органов государст­венной власти, а также принцип получения органами местного са­моуправления платы за пользование на их территории природными

ресурсами.

Реализация принципов местного самоуправления обеспечивает­ся не только их закреплением в законодательстве, уставе муници­пальных образований, но и системой соответствующих данным принципам организационных форм и методов работы.

Говоря о принципах муниципального права, следует указать на специфику применения в нем хрестоматийного принципа законно­сти. С одной стороны, законность в узком смысле слова — это точ­ное и неукоснительное соблюдение всеми участниками правоотно­шений требований закона. С этой точки зрения, исходя из подза­конного характера самих актов местного самоуправления, представ­ляется атрибутивно обязательным принцип соответствия их содер­жания требованиям закона. С другой стороны, как это следует из Конституции РФ, местное самоуправление имеет свои полномочия и в сфере их реализации самостоятельно и независимо. При этом акты местного самоуправления, изданные в пределах компетенции соответствующего муниципального органа или сообщества местных Жителей и в установленном законом порядке, имеют нормативный 20 правовой характер и обладают приоритетом над иными норматив­ными актами, кем бы они ни были изданы.

В конечном счете понятие местного самоуправления можно определить как инициативную, самостоятельную, осуществляемую под свою ответственность деятельность местных жителей, направ­ленную на решение задач, отнесенных к их ведению законом или актом местного самоуправления. Местное самоуправление — фор­ма народовластия, осуществляемая в специфических формах, уста­новленных уставом муниципального образования и не противореча­щих закону.

Данная формула определяет и существо муниципального права, которое представляет собой совокупность правовых норм и иных обязательных правил поведения, регламентирующих деятельность местных жителей (населения, т. е. лиц, проживающих в границах конкретного муниципального образования), направленную на ре­шение вопросов местного значения.

Теперь необходимо определить, решение каких задач относится к ведению муниципального образования и каков механизм включе­ния их в сферу компетенции конкретного образования. Иными сло­вами, речь идет о предмете и методах муниципального права.

Конституция РФ (ст. 130) относит к ведению местного само­управления решение вопросов местного значения, отдельно выде­ляя при этом владение, пользование и распоряжение муниципаль­ной собственностью.

Предметом муниципального права является удовлетворение со­циально-экономических потребностей населения на местном уровне

собственными усилиями.

Следует отметить расплывчатость характеристики термина «во­просы местного значения» и его неопределенность. Выход из этого положения видится во включении перечня вопросов местного зна­чения в текст Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»¹.

В стадии формирования находится система нормативных актов федерального уровня, дающих дополнительные гарантии местным жителям непосредственно на реализацию их конституционного пра­ва на участие в местном самоуправлении.

Однако должно пройти время, чтобы инициатива граждан обре­ла конкретные формы самоорганизации, а отрасль муниципального права нашла не только свой предмет, но и перечень собственных источников.

Пока же значительная часть муниципально-правовых отноше­ний регламентируется нормами не только муниципального права, но и иных отраслей: конституционного, финансового, администра­тивного, гражданского и т. д. Такое положение вполне естественно М для этапа формирования новой, ранее не существовавшей отрасли fl права. Однако это позволяет на современном этапе говорить о комплексном характере рассматриваемой отрасли права, который про­является в том, что правовые институты других отраслей россий­ского законодательства одновременно служат базовыми и для му­ниципального права.

Стало уже традиционным деление отраслей российского зако­нодательства на публичные и частные¹. При этом, несмотря на то, что отдельные институты муниципального права являются общими с отраслями частного права (например, гражданского, если гово­рить о муниципальной собственности), тем не менее сама отрасль муниципального права входит в группу публично-правовых дисци­плин. Дело в том, что, хотя предметом муниципального права явля­ется реализация социально-экономических, культурных и иных по­требностей жителей, их обеспечение происходит путем объедине­ния совместных усилий граждан, именуемых в зарубежной литературе муниципальным или местным сообществом².

Это объединение, не исключающее право человека на индиви­дуальность, частную жизнь, отдельное жилье и досуг, тем не менее консолидирует усилия многих для достижения желаемого всеми ре­зультата. Иными словами, происходит реализация частных целей в публично-правовой форме. Эффект от такого объединения оказы­вается выше, чем от механического соединения усилий разобщен­ных индивидов, поскольку в рамках муниципального сообщества происходит не только соединение общих усилий в одно целое, но специализация отдельных его членов для выполнения профессио­нальных функций — начиная от хозяйственных и кончая управлен­ческими.

Методы муниципального права также отличаются значитель­ным своеобразием. Правда, как и в любой другой публично-право­вой дисциплине, основной метод муниципального права, т. е. спо­соб реализации входящих в него норм, осуществляется в форме ле-

-------------------------

¹ СЗ РФ. 2003, № 40. Ст. 3822.

Подробнее см.: Тихомиров Ю.А. Публичное право. М., 1995. ² Так, в Германии в виде местного сообщества выступает община. Подроб­нее см.: Местное самоуправление в Германии. М., 1996.

 

гитимных актов органов местного самоуправления и решений, принятых населением непосредственно. Иными словами, речь идет о реализации правил поведения, установленных самим местным са­моуправлением, а именно: о совпадении объекта и субъекта управ­ления.

Однако, несмотря на их совпадение в широком смысле, следует выделять такие основные управляющие центры, как представитель­ные органы местного самоуправления и главы муниципальных об­разований.

Под представительным органом местного самоуправления пони­мается избираемый населением непосредственно на определенный срок коллегиальный орган местного самоуправления, решающий на данной территории в соответствии с уставом муниципально­го образования вопросы местного значения.

Глава муниципального образования — это избираемое населе­нием непосредственно на определенный срок должностное лицо (единоличный орган) местного самоуправления, выполняющее ис­полнительно-распорядительные функции в рамках определенных законом и уставом муниципального образования.

В связи со сказанным возникает проблема определения приро­ды норм муниципального права. Традиционным для российской правовой науки является постулат об атрибутивной связи норм пра­ва и государства. Государство, его органы выступают творцом нор­мы права, а она, в свою очередь, выступает основным элементом со­циального регулирования, исходящего от государства, санкциони­рована его властью и способностью к принуждению.

Обособление местного самоуправления и частичное исключение его из сферы государственно-правового регулирования требуют но­вого подхода к определению природы актов, издаваемых непосред­ственно его органами. В принципе правовая наука знакома и с ины­ми нормами социального регулирования: нормами морали, нравст­венности, актами общественных объединений (так называемыми корпоративными актами) и т. д. Однако последние действуют толь­ко в пределах данной корпорации (объединения) граждан. Думает­ся, что для местного самоуправления такой подход оказывается не­приемлемым, поскольку легитимные решения его органов должны иметь обязывающую силу по отношению к предприятиям, не отно­сящимся к муниципальной форме собственности, гражданам, не входящим в число местных жителей, и другим субъектам правоот­ношений. Поэтому акты муниципальных органов и решения мест­ных сообществ также должны иметь нормативную правовую силу.

Такой подход подкрепляется законодательным определением гра­ниц действия муниципальной власти и государственной регистра­цией уставов муниципальных образований.

С этой особенностью муниципально-правовых норм связана и специфика частных методов муниципального права. В данной от­расли практически отсутствуют методы принуждения, наказания (за исключением действий муниципальной милиции), поскольку они в большинстве случаев исходят не от государства, а от местного сообщества; зато широко применяются методы поощрения, стиму­лирования к осуществлению тех или иных действий.

С учетом принципа добровольности право граждан на участие в местном самоуправлении не может быть подменено их обязанно­стью решать те или иные вопросы местного значения (что имеет место, например, в Германии, где участие в делах общины — важ­нейшая обязанность граждан). При этом следует исходить из того, что закрепленная Конституцией РФ модель местного самоуправле­ния не предполагает возможности подмены муниципальных орга­нов государственными. В статье 132 Основного закона речь идет лишь о праве наделения органов местного самоуправления отдель­ными государственными полномочиями, но не наоборот.

Следовательно, учитывая, что при отсутствии системы местного самоуправления государство лишено юридической возможности пе­реложить выполнение его обязанностей на какой-либо иной орган власти, его органы также должны преимущественно использовать методы стимулирования и поощрения деятельности, направленной на создание этой системы и на защиту ее от нелегитимных посяга­тельств на конституционное право граждан на участие в местном са­моуправлении.

Итак, муниципальное право представляет собой со­вокупность связанных между собой правовых норм, за­крепляющих и регулирующих общественные отноше­ния, возникающие, изменяющиеся и прекращающиеся в процессе организации и деятельности местного само­управления.

Безусловно, муниципальное право сегодня — это комплексная отрасль российской правовой системы, являющаяся вторичным, производным правовым образованием, возникшим на базе основ­ных отраслей права в результате развития специального законода­тельства о местном самоуправлении.

Обозначенное положение муниципального права обусловлено несколькими позициями. Нормы муниципального права, во-первых, выступают как нормы основных отраслей права; во-вторых, в совокупности образуют вторичную правовую комплексную от­расль права, что, безусловно, позволяет ему быть органично свя­занным и взаимодействовать со всеми отраслями российской пра­вовой системы, одновременно регулирующими и местное само­управление.

Муниципальное право, являясь совокупностью норм, представ­ляет собой упорядоченную систему.

Нормы муниципального права вполне правомерно можно под­разделить на нормы общей и особенной частей, которые, в свою очередь, состоят из институтов.

Общая часть муниципального права Российской Федерации может быть представлена как совокупность институтов муници­пального права. В общую часть включаются следующие институты: системы муниципального права; предметов ведения местного само­управления; территориальных, правовых, организационных основ; институт непосредственного участия граждан в муниципально-правовых отношениях; институт органов местного самоуправления; га­рантий; контроля за осуществлением местного самоуправления; от­ветственности за нарушение законодательства о местном само­управлении.

Особенная часть муниципального права Российской Феде­рации также представляет собой совокупность муниципально-правовых институтов. Перечислим эти институты: компетенции муни­ципальных образований, населения, органов и должностных лиц местного самоуправления, других субъектов муниципально-правовых отношений; полномочий органов местного самоуправления в сферах, отнесенных к ведению муниципальных образований; взаи­модействия органов местного самоуправления с органами государ­ственной власти; осуществления органами местного самоуправле­ния отдельных государственных полномочий; организации местно­го самоуправления на отдельных территориях.

Муниципальное право в общественной жизни выступает в не­скольких ролях: как отрасль права, как отрасль правовой науки и

как учебная дисциплина.

В системе науки муниципального права целесообразно выде­лить специальную часть, содержащую основные теории местно­го самоуправления, правовые основы местного самоуправления в России до 1993 г., современные системы местного самоуправления в зарубежных странах.

 

Содержание муниципально-правовых отношений

 

Определив предмет муниципального права, можно переходить к анализу содержания муниципально-правовых отношений. Кон­ституция РФ выделяет местное самоуправление в самостоятельную негосударственную структуру управления. Эта конституционная новелла ставит законодателя и органы местного самоуправления перед необходимостью определения круга общественных отноше­ний, которые подпадают под юрисдикцию данных органов. Иными словами, возникает проблема определения предмета отрасли муни­ципального права.

Данная задача не так проста, как кажется на первый взгляд. Дело в том, что муниципальные органы создаются в некоем право­вом пространстве, которое даже при отсутствии конкретных норма­тивных правовых актов тем не менее вакуума не имеет. Следова­тельно, устанавливая компетенцию местного самоуправления, зако­нодатель передает часть полномочий государственных органов органам местного самоуправления. Поэтому чрезвычайно важно ра­зумно подойти к решению данной проблемы.

Согласно Конституции РФ местное самоуправление должно обеспечивать самостоятельное решение населением вопросов мест­ного значения, владения, пользования и распоряжения муници­пальной собственностью. Очевидно, что второе производно от пер­вого: объем муниципальной собственности, находящейся во владе­нии муниципальных сообществ, производен от круга вопросов местного значения, решаемых муниципальными образованиями.

Что же можно отнести к вопросам местного значения? Ответ на данный вопрос дает Федеральный закон «Об общих принципах ор­ганизации местного самоуправлений в Российской Федерации» 1995 г. (далее — ФЗ 1995 г. или Федеральный закон 1995 г.), в ст. 2 которого местное самоуправление определяется как самостоятель­ная и под свою ответственность деятельность населения но реше­нию вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций. Такое определение уточняет конституционную формулу, вводя некоторые критерии решения данного вопроса. Их три: самостоятельность, собственные интересы населения и сложившиеся традиции.

В статье 6 ФЗ 1995 г. определены предметы ведения местного самоуправления. К ним относятся:

• принятие и изменение уставов муниципальных образований, контроль за их соблюдением; владение, пользование и распоряжение муниципальной соб­ственностью;

• местные финансы, бюджет, налоги и сборы, другие финансо­вые вопросы местного значения;

• комплексное социально-экономическое развитие муниципаль­ного образования, регулирование планировки и застройки его тер­ритории, контроль за использованием земель, охрана окружающей

среды;

• содержание и использование муниципальных жилищного

фонда и нежилых помещений;

• организация, содержание и развитие муниципальных образо­вательных учреждений и здравоохранения;

• охрана общественного порядка, обеспечение пожарной без­опасности;

• регулирование использования водных объектов местного зна­чения, месторождений общераспространенных полезных ископае­мых, а также недр для строительства подземных сооружений мест­ного значения;

• организация муниципальных энерго-, газо-, тепло- и водо­снабжения и канализации, снабжение населения и муниципальных

учреждений топливом;

• муниципальное дорожное строительство, благоустройство и озеленение территории, утилизация и переработка бытовых отходов;

• организация ритуальных услуг и содержание мест захоронений;

• содержание муниципальных архивов, информационной службы, создание условий для деятельности муниципальных средств массовой информации;

• организация муниципального транспорта, связи, торговли,

питания и бытового обслуживания;

• создание условий для деятельности учреждений культуры, сохранение памятников истории и культуры, находящихся в муни­ципальной собственности;

• организация зрелищных мероприятий, развитие физкульту­ры и спорта;

• обеспечение социальной поддержки и содействие занятости

населения.

Как следует из приведенного перечня, под предметами ведения законодатель понимает вопросы местного значения, а также отдель­ные государственные полномочия, которыми могут наделяться ор­ганы местного самоуправления. Прежде всего требует анализа про­блема соответствия друг другу смысла ст. 2 и 6 ФЗ 1995 г. Статья 2 говорит о самостоятельном решении населением вопросов местного значения, а ст. 6 содержит конкретный перечень таких вопросов. Нет ли здесь противоречия?

Ответ на этот вопрос зависит от подходов к решению данной проблемы. С одной стороны, можно исходить из того, что если на­селение само решает вопросы местного значения, то оно определяет и их круг по принципу автаркии. Тогда содержание ст. 6 противо­речит смыслу ст. 2. Но можно подходить и с иных позиций: ФЗ 1995 г. определяет примерный перечень вопросов местного значе­ния, причем в открытой форме, а население само выбирает те из них, которые оно посильно решить.

Такой подход представляется более разумным. Однако возни­кает проблема юридического оформления выбранного населением круга вопросов, принимаемых к непосредственному решению или через формируемые им органы местного самоуправления. ФЗ 1995 г., как известно, является рамочным актом, то есть устанавливает лишь общие принципы и пределы действия муниципально-правовых отношений. Что же касается конкретного их содержания, то оно определяется законами субъектов Федерации, уставами кон­кретных муниципальных образований и иными актами местного са­моуправления применительно к особенностям решения вопросов местного значения на их территории.

Тем не менее в ч. 2 ст. 6 Федерального закона 1995 г. устанавли­вается единственная форма определения круга вопросов местного значения, решаемых муниципальными образованиями, — при по­мощи закона субъекта Федерации.

Согласно Федеральному закону от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее — ФЗ 2003 г. или Федеральный закон 2003 г.), который вступает в силу с 1 января 2006 г., вопросы местного зна­чения определены принципиально по-иному.

Законодатель посвятил урегулированию этого вопроса главу 3 ФЗ 2003 г.

Прежде всего происходит разделение полномочий муниципаль­ных образований по территориальному принципу: закреплены во­просы местного значения поселения (ст. 14), вопросы местного зна­чения муниципального района (ст. 15), вопросы местного значения городского округа (ст. 16). Отдельно законодатель перечисляет полномочия органов местного самоуправления по решению вопро­сов местного значения.

При этом органы местного самоуправления любого муници­пального образования вправе решать, помимо закрепленных за ни­ми, и иные вопросы, не отнесенные к компетенции органов местного самоуправления, других муниципальных образований, органов государственной власти и не исключенные из их компетенции феде­ральными законами и законами субъектов Российской Федерации, только при наличии собственных материальных ресурсов и финан­совых средств (за исключением субвенций и дотаций, предоставляе­мых из федерального бюджета и бюджета субъекта Федерации).

Законодатель императивно установил правило, согласно кото­рому перечень вопросов местного значения не может быть изменен иначе, как путем внесения изменений и дополнений в ФЗ 2003 г.

В новом Законе осталась возможность расширить полномочия органов местного самоуправления путем наделения их отдельными государственными полномочиями (ст. 19).

Полномочия органов местного самоуправления, установленные федеральными законами и законами субъектов Российской Феде­рации, по вопросам, не отнесенным ФЗ 2003 г. к вопросам местного значения, являются отдельными государственными полномочиями, пе­редаваемыми для осуществления органам местного самоуправления. Наделение органов местного самоуправления отдельными государст­венными полномочиями Российской Федерации осуществляется феде­ральными законами, отдельными государственными полномочиями субъектов Российской Федерации — законами субъектов Федерации.

Федеральным законом 2003 г. расширен перечень вопросов, ре­шаемых непосредственно населением или с непременным участием,

учетом его мнения.

В данном положении просматривается некоторая преемствен­ность с ранее существовавшей системой организации местной вла­сти в России. Одной из положительных сторон деятельности Сове­тов, с нашей точки зрения, являются организационно-правовые ме­ры, связанные с привлечением населения к решению текущих задач социально-политической и хозяйственной жизни. Широко практико­валось, например, использование специалистов, работников пред­приятий и организаций в работе постоянных комиссий Советов. Многие граждане на общественных началах участвовали в работе об­щественных отделов исполкомов, групп общественных инспекторов по различным направлениям организации деятельности местной вла­сти. Практиковалось участие представителей общественных орга­низаций в работе аттестационных комиссий, оценивающих деловые качества сотрудников аппаратов исполкомов¹. Особое внимание уделялось включению трудовых коллективов в работу местной власти (советы молодых специалистов, общественные советы магазинов, родительские комитеты школ и других детских учреждений), а также домовых, уличных, квартальных комитетов, женских сове­тов и советов ветеранов как носителей определенного мнения по во­просам местной жизни и деятельности местных органов власти.

Помимо участия в организационно-контрольных мероприятиях, заслуживают внимания и некоторые другие формы общественной самодеятельности в рамках функционирования системы местной власти¹. Сюда можно отнести массовое участие населения в органи­зации и проведении предвыборных собраний, выдвижение канди­датов и наказы им, контроль за ходом и результатами голосования, заслушивание отчетов депутатов, участие в их отзыве и т. д. Меро­приятия по привлечению населения к обеспечению законности и ох­ране общественного порядка включали разные формы правовой пропаганды, организацию и деятельность народных дружин, това­рищеских судов и ряд других направлений². Конечно, вышеуказан­ные формы работы имели определенные негативные черты, свойст­венные своему времени: излишнюю заорганизованность, форма­лизм, элементы показухи.

Однако при всех недостатках эти и другие каналы, трансфор­мирующие интересы различных групп населения в активное обще­ственное поведение, в практическую работу, в целом заслуживают внимательного рассмотрения, а накопленный опыт, по нашему мне­нию, не должен быть оставлен без внимания.

Интерес к идее местного самоуправления стал особо заметен в середине 80-х годов, что было связано с началом реорганизации го­сударственной власти в период перестройки³. В работах Г.В. Бара-башева⁴ и в ряде других исследований все настойчивее проводилась мысль о необходимости выделения местной власти в особую, отде­ленную от государства систему власти, связанную законом и судеб­ным контролем и не подчиненную правительству и его органам.

-----------------------------

' Положение о порядке проведения аттестации работников аппарата совет­ских органов //СП СССР. 1987. № 26. Ст. 89.

' См.: Комарова В.В. Формы непосредственной демократии в России: Учебн. пособие. М.: 1998; Региональная регламентация форм непосредствен­ной демократии. Юрист, 1997. № 5; Непосредственное народовластие в Моск­ве. «Московское законодательство в период 1994 — 2003. «Становление и раз­витие». М., 2003.

² См.: Общественные организации и органы общественной самодеятельно­сти в СССР. М., 1983.

³ Отметим, что первые изменения в Конституцию СССР 1977 г. были вне­сены еще 29 октября 1985 г.

⁴ См.: Барабашев Г.В. Муниципальные органы современных капиталисти­ческих государств (США, Великобритания). М., 1971.

 

Рассматривались две основные модели такой организации: англо­саксонская и континентальная. В соответствии с первой моделью местные органы выступают как действующая автономия в пределах своих полномочий при отсутствии прямого подчинения нижестоя­щих органов вышестоящим. Континентальная модель предусматри­вает сочетание прямого государственного управления на местах и местного самоуправления. В ряде работ отмечалось, что в резуль­тате расширения социальных функций государства происходит ре­визия классических принципов связей муниципальных органов с другими частями государственного аппарата. В результате, с одной стороны, возрастает роль местных органов в реализации правитель­ственной политики на местах в деле предоставления услуг населе­нию, что повышает их влияние на политические процессы в целом. С другой стороны, усиливается интеграция местных органов в госу­дарственный механизм, что приводит к потере ими былой самостоятельности. Отдельные авторы отмечают, что на практике вряд ли можно провести четкую границу между функциями государствен­ного управления и местного самоуправления, поскольку местные органы в ряде случаев решают отдельные задачи, вытекающие из централизованного государственного управления¹.

В указанный период значительная часть юристов и практиков обратилась к незаслуженно забытой истории земского движения в России, послужившего основой общественной теории местного са­моуправления, воспринятой действующей Конституцией РФ. Вме­сте с тем возврат к земской системе местного самоуправления, осно­ванной на противопоставлении общественного управления корон­ной власти, в нашей стране на современном этапе в условиях иной формы правления и политического режима, по нашему мнению, был бы невозможен.

Теоретические исследования подготовили, а потребности прак­тики поставили на повестку дня вопрос о принятии целостного за­конодательного акта по проблемам местного самоуправления. 19 апреля 1990 г. был принят Закон СССР «Об общих началах мест­ного самоуправления и местного хозяйства»².