Правовые основы местного референдума

Нормативные правовые акты, регулирующие механизм прове­дения референдумов на муниципальном уровне в России, можно подразделить по территории действия на три группы: нормы, дей­ствующие на территории всей Федерации, на территории субъекта Федерации и на территории муниципального образования.

При этом акты нижестоящего уровня не должны противоречить актам органов власти вышестоящего уровня. Конституция РФ впервые закрепила референдум как одну из высших форм непо­средственного волеизъявления носителя суверенитета и единствен­ного источника власти в России — ее многонационального народа.

В Конституции РФ референдум закрепляется в нескольких ас­пектах:

как способ выражения власти народом — высшая форма непо­средственного волеизъявления, одного из способов осуществления государственной и муниципальной власти народом;

как составная часть основ конституционного строя России — народовластия, демократического, правового государства;

как субъективное право граждан — право на референдум;

как процесс.

----------------------------

Решение Совета депутатов города Серпухова Московской области от 23 мая 2002 г. № 229/33 «Об утверждении Положения «О порядке взаимодейст­вия администрации г. Серпухова и Совета депутатов г. Серпухова» // Ин­формационный вестник администрации и Совета депутатов города Серпухова. 2002

 

Конституционное закрепление местного референдума ст. 130 Конституции России нашло более детальное регулирование в феде­ральных законах.

Важное место в регулировании местных референдумов на феде­ральном уровне занимает Федеральный закон от 28 августа 1995 г. (с изм. от 8 декабря 2003 г.) «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Федеральный закон закрепляет основополагающие позиции в отношении местно­го референдума в Российской Федерации. Так, например, дается определение местного референдума в России (ст. 1): «Местный ре­ферендум — голосование граждан по вопросам местного значе­ния»; устанавливаются вопросы, решаемые местным референду­мом, субъекты инициирования, назначения и участия, принципы проведения и юридическая сила решения, принимаемого на мест­ном референдуме (ст. 22): «По вопросам местного значения может проводиться местный референдум. Решение о проведении местного референдума принимается представительным органом местного са­моуправления по собственной инициативе или по требованию насе­ления в соответствии с уставом муниципального образования. В ме­стном референдуме имеют право участвовать все граждане, прожи­вающие на территории муниципального образования, обладающие избирательным правом. Граждане участвуют в местном референду­ме непосредственно и на добровольной основе. Голосование на ме­стном референдуме осуществляется тайно, контроль за волеизъяв­лением граждан не допускается. Решение, принятое на местном ре­ферендуме, не нуждается в утверждении какими-либо органами государственной власти, государственными должностными лицами или органами местного самоуправления. Если для его реализации требуется издание нормативного правового акта, орган местного са­моуправления, в чью компетенцию входит данный вопрос, обязан принять такой акт. Принятое на местном референдуме решение и итоги голосования подлежат официальному опубликованию (обна­родованию). Порядок назначения и проведения местного референ­дума, принятия и изменения решений местного референдума уста­навливается уставом муниципального образования в соответствии с законами субъектов Федерации».

В силу важности вопроса законодатель отдельно указывает на то, что «население непосредственно путем местного референдума, на собраниях (сходах) граждан или представительные органы ме­стного самоуправления с учетом мнения населения могут преду­сматривать разовое добровольное внесение жителями средств для финансирования решения вопросов местного значения» (ст. 39).

Особый механизм регулирования проведения местного рефе­рендума предусматривается (ст. 57) в случае, если в муниципаль­ном образовании представительный орган муниципального образо­вания не сформирован: местный референдум может назначаться главой местной администрации (главой местного самоуправления) по требованию граждан в количестве не менее 5 % от числа избира­телей муниципального образования. Местный референдум в этом случае проводится в соответствии с законом субъекта Федерации, а при отсутствии такого закона — в соответствии с правовыми акта­ми, принятыми главой местной администрации (главой местного самоуправления).

В подгруппе федеральных законов ведущее место занимает Фе­деральный закон от 12 июня 2002 г. «Об основных гарантиях изби­рательных прав и права на участие в референдуме граждан Россий­ской Федерации»¹, устанавливающий основные гарантии прав гра­ждан Российской Федерации на всех уровнях проведения референдумов в России, в том числе и на местном уровне.

Федеральный закон от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» более подробно в сравнении с ФЗ 1995 г. урегулировал институт местного референдума.

Указав, что местный референдум проводится в целях решения непосредственно населением вопросов местного значения на всей территории муниципального образования (ст. 22 ФЗ 2003 г.), зако­нодатель описал основные положения процедуры подготовки, на­значения и проведения референдума, т. е. фактически закрепил ос­новные стадии референдумного процесса.

Законодатель перечислил инициаторов местного референдума и назвал основной и дополнительный субъект назначения, субъекты подготовки и проведения; перечислил основные процедурные пози­ции референдумного процесса.

Решение о назначении местного референдума принимается представительным органом муниципального образования:

1) по инициативе, выдвинутой гражданами Российской Федера­ции, имеющими право на участие в местном референдуме;

2) по инициативе, выдвинутой избирательными объединения­ми, иными общественными объединениями, уставы которых преду­сматривают участие в выборах и (или) референдумах и которые за­регистрированы в порядке и сроки, установленные федеральным законом. Условием назначения местного референдума по инициати­ве граждан, избирательных объединений иных общественных объе­динений, является сбор подписей в поддержку данной инициативы, количество которых должно составлять не менее 5 % от числа уча­стников референдума, зарегистрированных на территории муници­пального образования в соответствии с Федеральным законом. Инициатива проведения референдума, выдвинутая гражданами, избирательными объединениями, иными общественными объедине­ниями, оформляется в порядке, установленном Федеральным зако­ном и принимаемым в соответствии с ним законом субъекта Феде­рации;

3) по инициативе представительного органа муниципального образования и главы местной администрации, выдвинутой ими со­вместно. Инициатива проведения референдума, выдвинутая совме­стно представительным органом муниципального образования и главой местной администрации, оформляется правовыми актами представительного органа муниципального образования и главы местной администрации.

Кроме этого, по вопросам изменения границ и преобразования муниципальных образований представительный орган назначает голосование, проводимое в порядке для местного референдума так­же по инициативе федеральных и региональных органов государст­венной власти, оформленной их правовыми актами.

Общий порядок реализации инициативы проведения местного референдума, выдвинутой гражданами, избирательными объедине­ниями, иными общественными объединениями, установлен ФЗ 2003 г. (ст. 36). Согласно ему каждый гражданин РФ или группа граждан РФ, имеющие право на участие в местном референдуме, вправе образовать инициативную группу по проведению местного референдума в количестве не менее 10 человек для выдвижения инициативы проведения местного референдума. Если инициатором проведения местного референдума выступает избирательное объе­динение, иное общественное объединение, то в этом случае руково­дящий орган такого общественного объединения либо руководящий орган его регионального или иного структурного подразделения выступает в качестве инициативной группы по проведению местно­го референдума независимо от своей численности.

Инициативная группа по проведению референдума обращается в муниципальную избирательную комиссию, которая со дня обра­щения инициативной группы начинает действовать в качестве ко­миссии местного референдума, с ходатайством о регистрации груп­пы. В ходатайстве должны содержаться вопрос (вопросы) либо текст проекта муниципального правового акта, предлагаемого (предлагаемых) инициативной группой для вынесения на местный референдум, должны быть указаны фамилия, имя, отчество, дата и место рождения, адрес места жительства, серия, номер и дата выда­чи паспорта или иного заменяющего паспорт документа с указани­ем наименования и кода выдавшего его органа каждого члена ини­циативной группы и лиц, уполномоченных действовать от ее имени. К ходатайству, подписанному всеми членами инициативной груп­пы, должен быть приложен протокол собрания инициативной груп­пы, на котором было принято решение о выдвижении инициативы проведения референдума. Формулировка вопроса, выносимого на референдум, не может быть изменена после регистрации инициа­тивной группы.

Муниципальная комиссия местного референдума в течение 15 дней со дня поступления ходатайства обязана рассмотреть его и принять решение: в случае соответствия указанных документов тре­бованиям законодательства и устава муниципального образования о направлении их в представительный орган местного самоуправле­ния, в противном случае — об отказе в регистрации инициативной группы.

Представительный орган местного самоуправления обязан в те­чение 20 дней проверить соответствие вопросов, предлагаемых для вынесения на местный референдум, предъявляемым требованиям к вопросам, подлежащим вынесению на местный референдум. В слу­чае признания представительным органом местного самоуправле­ния вопросов, выносимых инициативной группой на референдум, отвечающими требованиям законодательства муниципальная ко­миссия местного референдума в 15-дневный срок принимает реше­ние о регистрации инициативной группы по проведению местного референдума, выдает ей регистрационное свидетельство, а также сообщает об этом в средства массовой информации.

При признании вопроса, выносимого на референдум, не соот­ветствующим требованиям законодательства муниципальная ко­миссия местного референдума отказывает в регистрации инициа­тивной группы. В этом случае члены соответствующей инициатив­ной группы не могут в течение двух лет выступать повторно с инициативой проведения референдума по аналогичному вопросу. Основанием отказа в регистрации могут быть также нарушения инициативной группой действующего законодательства и устава муниципального образования. Тогда инициативной группе по про­ведению референдума выдается решение, в котором указываются основания отказа. Отказ в регистрации может быть обжалован в суд. Принятие органами и должностными лицами местного само­управления решения до существу вопроса, который может быть вы­несен на местный референдум, не является обстоятельством, ис­ключающим возможность проведения референдума по данному во­просу.

С момента получения регистрационного свидетельства инициа­тивная группа вправе организовать сбор подписей граждан в под­держку инициативы проведения референдума. При этом учитыва­ются лишь подписи, собранные после даты регистрации инициатив­ной группы. Расходы, связанные со сбором подписей, несет инициативная группа за счет средств образованного ею фонда ре­ферендума.

Подписи граждан в поддержку инициативы проведения рефе­рендума собираются в количестве не менее 5% от числа участников референдума, зарегистрированных на территории муниципального образования. Количество подписей, представляемых для регистра­ции инициативы проведения местного референдума, может превы­шать количество подписей, необходимое для регистрации, но не бо­лее чем на 25%. Порядок сбора подписей и процедура их проверки устанавливаются законом субъекта Федерации. Установленный за­коном субъекта Федерации период сбора подписей должен состав­лять не менее 20 дней. Подписи собираются посредством внесения их в подписные листы, содержащие формулировки вопросов, выно­симых на референдум. Подписные листы изготавливаются за счет средств фонда референдума инициативной группы. При внесении на референдум проекта муниципального правового акта каждый участник референдума не позднее чем за 30 дней до дня голосова­ния имеет право получить текст этого проекта в муниципальной ко­миссии референдума. Обязанность изготовления и распростране­ния такого проекта возлагается на инициативную группу референ­дума за счет средств ее фонда референдума.

После окончания сбора подписей, но не позднее окончания сро­ка действия регистрационного свидетельства подписные листы и протокол об итогах сбора подписей инициативной группы переда­ются в муниципальную комиссию местного референдума.

При обнаружении среди проверяемых подписей 25 или более процентов недостоверных и недействительных подписей или недос­таточного для назначения референдума количества достоверных подписей, а также в случае грубого и неоднократного нарушения запрета сбора подписей в местах, где в соответствии с законом сбор подписей запрещен, несоздания инициативной группой фонда ре­ферендума (за исключением установленных законом случаев), использования, помимо средств собственного фонда референдума, иных денежных средств, составляющих более 5% установленного законом предельного размера фонда референдума, превышения расходования средств из фонда референдума более чем на 5% его предельного размера, использования членом или уполномоченным представителем инициативной группы преимуществ должностного или служебного положения муниципальная комиссия местного ре­ферендума выносит постановление об отказе в проведении рефе­рендума.

При соответствии порядка сбора подписей и их достоверности муниципальная комиссия местного референдума в течение 15 дней со дня представления инициативной группой установленных зако­ном документов принимает соответствующее постановление и на­правляет его копию и полученные документы в представительный орган местного самоуправления для назначения референдума.

Представительный орган муниципального образования обязан назначить местный референдум в течение 30 дней со дня поступле­ния в представительный орган муниципального образования доку­ментов о выдвижении инициативы проведения местного референ­дума.

Законодатель, установив основной субъект, называет и допол­нительный субъект назначения местного референдума — суд.

В случае если местный референдум не назначен представитель­ным органом муниципального образования в установленные сроки, референдум назначается судом на основании обращения граждан, избирательных объединений, главы муниципального образования, органов государственной власти субъекта Федерации или прокуро­ра. В случае если местный референдум назначен судом, местный референдум организуется избирательной комиссией муниципально­го образования, а обеспечение проведения местного референдума осуществляется исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации.

Голосование на референдуме назначается только на воскресе­нье. Не допускается его назначение на праздничный дни, на день, следующий за праздничным днем, а также на воскресенье, которое в установленном порядке объявлено рабочим днем. Решение о на­значении местного референдума должно быть официально опубли­ковано не менее чем за 45 дней до дня голосования.

В соответствии с уставом муниципального образования голосо­вание на местном референдуме не позднее чем за 25 дней до назна­ченного дня голосования может быть перенесено на более поздний срок (но не более чем на 90 дней) представительным органом местного самоуправления в целях его совмещения с днем голосования на назначенных выборах в органы государственной власти или ор­ганы местного самоуправления либо с днем голосования на ином назначенном референдуме.

Законодатель обозначил круг участников местного референду­ма: в местном референдуме имеют право участвовать граждане РФ, место жительства которых расположено в границах муниципально­го образования. Граждане РФ участвуют в местном референдуме на основе всеобщего равного и прямого волеизъявления при тайном голосовании.

Один из основных процедурных элементов закреплен текстом закона: «Итоги голосования и принятое на местном референдуме решение подлежат официальному опубликованию (обнародова­нию)».

В законодательстве закреплена возможность проведения импе­ративного местного референдума: принятое на местном референду­ме решение подлежит обязательному исполнению на территории муниципального образования и не нуждается в утверждении каки­ми-либо органами государственной власти, их должностными лица­ми или органами местного самоуправления.

Законодатель закрепил несколько гарантий на разных стадиях проведения местного референдума.

Например, гарантиями реализации решения, принятого на ре­ферендуме, будет закрепление обязанности органов местного са­моуправления обеспечить исполнение принятого на местном рефе­рендуме решения в соответствии с разграничением полномочий между ними, определенным уставом муниципального образова­ния.

Закрепление возможности обжаловать в судебном порядке гра­жданами, органами местного самоуправления, прокурором, упол­номоченными федеральным законом органами государственной власти решения о проведении местного референдума, а также при­нятого на местном референдуме решения, безусловно, является правовой гарантией местного референдума.

Система гарантий местного референдума не закрыта рамками федерального закона, поскольку законодатель устанавливает сле­дующее: гарантии права граждан на участие в местном референду­ме устанавливаются федеральным законом, порядок подготовки и проведения местного референдума регулируется законом субъекта Федерации.

Следующим актом, регулирующим местный референдум, явля­ется Федеральный закон от 10 января 2003 г. «О Государственной автоматизированной системе Российской Федерации «Выборы»¹. Он регулирует отношения, возникающие при использовании Госу­дарственной автоматизированной системы Российской Федера­ции «Выборы» при подготовке и проведении выборов и референ­дума.

Таким образом, на федеральном уровне закреплен местный референдум как форма осуществления местного уровня власти.

В субъектах Российской Федерации законодательный массив, регулирующий процедуру подготовки и проведения референду­мов, можно подразделить по предмету регулирования нормы за­конов:

— устанавливающие общие положения для всех видов рефе­рендумов на территории субъекта.

— регулирующие отдельные виды референдумов.

— регулирующие отдельные стадии или этапы референдума, регулирующие избирательный и референдарный процессы.

— регулирующие правовой статус субъектов, участвующих в референдуме.

Анализ норм конституций, уставов (основных законов) субъек­тов Федерации, закрепляющих институт референдума в субъектах, позволяет сделать вывод о том, что в основных законах субъектов «местный референдум» закрепляется как форма осуществления ме­стной власти; право граждан на референдум; процесс, путем уста­новления основных принципов и элементов, подготовка и проведе­ние местных референдумов.