Структура и порядок формирования представительного органа местного самоуправления

Как уже отмечалось, представительный орган местного само­управления состоит из депутатов, избираемых избирателями на ос­нове всеобщего равного и прямого избирательного права при тай­ном голосовании в соответствии с Федеральным законом от 12 ИЮ" ня 2002 г. «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» и приня­тыми на его основе законами субъектов Федерации.

Срок полномочий представительного органа определяется уставом муниципального образования. Устанавливаемый сро^к полномочий не может быть меньше 2 и более 5 лет. В настоящее время большинство представительных органов избираются на 4 года.

Важное значение имеет вопрос о численности депутатов пред­ставительного органа. В отличие от практики РСФСР и многих за­рубежных государств, устанавливающих в законах количество де­путатов в зависимости от численности жителей, численный состав представительного органа в России определялся до 2004 г. уставом муниципального образования самостоятельно. В России до 1917 г. состав гласных городских дум колебался от 30 до 72 человек. В Мо­скве их было 180, в Петербурге 250¹. Численность гласных в уездных земских собраниях в среднем составляла от 15 до 40 чело­век, в губернских — от 28 до 62 человек².

В Российской Федерации в 1989—1993 гг. предельные нормы численного состава местных Советов составляли: в районный Со­вет — до 75 депутатов, в городской Совет — до 200 депутатов, в по­селковый и сельский Советы — до 50 депутатов³.

В 1994 — 2003 годах для большинства муниципальных образова­ний характерна незначительная численность депутатов представи­тельных органов. Так, по данным Центральной избирательной ко­миссии РФ по состоянию на 1 июня 1997 г., избрано в представи­тельные органы муниципальных образований в среднем лишь по 9—10 депутатов. А в ряде субъектов Федерации этот показатель был еще ниже⁴.

Вследствие подобной практики многие городские и сельские по­селения оставались без своего депутата в представительных орга­нах местного самоуправления, а представительным органам не уда­валось образовать полноценные постоянные комиссии и обеспечить Действенную связь с населением. В результате нередко получалось, что представительные органы оказывались в роли «демократиче­ской декорации» всевластия администрации.

Зарубежный опыт свидетельствует о стремлении формировать Местные представительные органы на всех уровнях достаточно большой численности. В Финляндии и Норвегии Советы коммун избираются в составе 13 — 85 человек. В Германии районные Сове-

----------------------

¹ Большая Советская Энциклопедия: В 30 т. — М., 1972. Т. 7. С. 125.

² Свод законов Российской империи. Пг., 1915. Т. 2. С. 44 — 46.

³ Ведомости Верховного Совета РСФСР. 1989, № 44. Ст. 1306.

⁴ Местное самоуправление в Российской Федерации: состояние, особенно-^СтИ формирования, проблемы // Вестник Центризбиркома РФ. 1997, № ⁴<4б) С. 91-95.

 

ты избираются в составе 20 — 80 членов, а Советы общин — 5 —8q человек.¹

Например, Коммунальным законом Финляндии 1995 г. уста­новлено, что депутаты избираются в зависимости от числа жителей коммуны в следующем количестве: до 2000 чел. — 17 депутатов 2001 - 4000 чел. - 21 депутат, 4001 - 8000 чел. - 27 депутатов', 8001 - 15 000 чел. - 35 депутатов, 15 001 - 30 000 чел. - 43 де­путата, 30 001 --- 60 000 чел. - 51 депутат, 60 001 - 12 0000 чел. — 59 депутатов, 120 001 — 250 000 чел. — 67 депутатов, 250 001 - 400 000 чел. - 75 депутатов, свыше 400 000 чел. - 85 депу­татов².

Принципам народовластия в наибольшей степени отвечают представительные органы с большой численностью депутатов. Чем больше депутатов, тем полнее там представлены интересы населе­ния и его различных социальных групп, а следовательно, тем бли­же к жизни людей их работа. Это в большей степени предоставляет возможность гражданам участвовать в решении местных вопросов через своих депутатов, а также гарантирует коллегиальность, объ­ективность и законность в деятельности представительных органов. Конечно, во всем нужна мера. Нужно считаться с реальными воз­можностями местного сообщества, с наличием в нем, с одной сторо­ны, подготовленных для этой работы людей, а с другой — с нали­чием желающих и имеющих возможность выполнять депутатские обязанности.

С учетом этих обстоятельств Федеральный закон 2003 г. уста­новил, что численность депутатов представительного органа посе­ления, в том числе городского округа, определяется уставом муни­ципального образования и не может быть менее:

7 человек — при численности населения менее 1000 человек;

10 человек — при численности населения от 1000 до 10 000 че­ловек;

15 человек — при численности населения от 10 000 до 30 000 че­ловек;

20 человек — при численности населения от 30 000 до 100 000 человек;

25 человек — при численности населения от 100 000 до 500 000 человек;

Харлоф Э. Местные органы власти в Европе, М., 1992. ² Коммунальный закон Финляндии 365/1995. § 12.

35 человек — при численности населения свыше 500 000 чело­век.

Численность депутатов представительного органа муниципаль­ного района определяется уставом муниципального района и не мо-^ет быть менее 15 человек.

Численность депутатов представительного органа внутригород­ской территории города федерального значения определяется уста­вом муниципального образования и не может быть менее 10 чело­век.

Организацию деятельности представительного органа муници­пального образования в соответствии с уставом муниципального об­разования может осуществлять избранный на муниципальных вы­борах глава муниципального образования, который в этом случае входит в состав представительного органа с правом решающего го­лоса. В случае если указанное должностное лицо является главой местной администрации, то председатель представительного органа муниципального образования избирается этим органом из своего состава.

Если глава муниципального образования избирается представи­тельным органом муниципального образования из своего состава, то является председателем представительного органа.

В случае формирования представительного органа муниципаль­ного образования района из глав поселений и депутатов предста­вительных органов поселений глава муниципального района явля­ется председателем представительного органа муниципального района.

Представляется, что в наибольшей степени принципам демокра­тии отвечает модель, когда председатель представительного органа избирается из числа депутатов, а глава муниципального образова­ния возглавляет местную администрацию.

В обоих случаях председатель представительного органа либо замещающий эту должность глава муниципального образования ор­ганизует работу представительного органа, представляет его в отно­шениях с населением, другими органами и учреждениями, созывает и ведет его заседания.

Депутаты представительного органа осуществляют свои полно­мочия, как правило, на непостоянной (не на штатной) основе. На Постоянной (штатной) основе могут работать не более 10% депута­тов от установленной численности представительного органа, а. ес­ли его численность менее 10 человек, то только 1 депутат.

По решению представительного органа из числа депутатов может быть избран один заместитель или несколько заместителей председателя. Организационное, правовое, информационное, финансово-хозяйственное и иное обслуживание деятельности пред­ставительного органа в соответствии с уставом муниципального образования может обеспечиваться собственным аппаратом или аппаратом местной администрации либо частично собственным ап­паратом, а в остальной части — аппаратом местной администра­ции.

В литературе можно встретить предложения о целесообразно­сти иметь представительному органу собственный аппарат, так как это якобы придаст ему независимость от администрации и подчерк­нет самостоятельность. Практика свидетельствует, что независи­мость и самостоятельность представительного органа меньше всего зависит от наличия либо отсутствия собственного аппарата. Эффек­тивность работы представительного органа зависит, прежде всего, от принципиальности, профессионализма и ответственности депу­татов.

Если представительный орган располагается в одном здании с администрацией, то более рациональным и экономным является ва­риант, когда представительный орган не создает собственный аппа­рат, а его обслуживание и обеспечение деятельности осуществляет­ся аппаратом местной администрации.

Неотъемлемым элементом структуры представительных орга­нов местного самоуправления, как правило, являются постоянные комиссии. Постоянные комиссии представительного органа местно­го самоуправления образуются из депутатов и по своей сути пред­ставляют собой его основные вспомогательные органы. Они созда­ются для предварительного рассмотрения и подготовки вопросов на заседания представительного органа, для содействия проведению в жизнь принимаемых решений и действующего законодательства, для контроля за деятельностью органов и должностных лиц местно­го самоуправления.

Структура представительного органа определяется депутатами и закрепляется в принимаемом ими регламенте представительного органа. При выборе вариантов структуры целесообразно использо­вать один из двух наиболее широко распространенных в отечест­венной и мировой практике. При этом следует исходить из масшта­бов и структуры муниципальных образований, их возможностей, традиций и специфики.

Оба эти варианта во многом схожи. Их принципиальное разли­чие состоит в том, что в первом варианте деятельность представи­тельного органа организует его председатель, избираемый из числа депутатов. А во втором варианте — глава муниципального образо­вания, избранный гражданами либо представительным органом из числа депутатов.

Вариант 1

Деятельность представительного органа организует его предсе­датель, избранный из числа депутатов:

а) для местных сообществ с большой численностью населения (см. схему 3);

Вариант 2

Организует деятельность представительного органа глава муни­ципального образования, избранный гражданами либо представи­тельным органом из числа депутатов (см. схему 5).

председателя представительного органа следует осуществлять на общественных началах, введя соответствующую доплату за совмещение.

При наличии в представительном органе депутатских объединений (фракций, групп) целесообразно иметь Совет представительного, органа в составе его председателя и руководителей депутатских объединений. Такой Совет, являясь вспомогательным органом, может осуществлять предварительную подготовку и рассмотре­ние вопросов организации деятельности представительного органа его очередных заседаний (сессий).

Полномочия представительного органа независимо от порядка его формирования могут быть прекращены досрочно в случае его роспуска законом субъекта Федерации в порядке и по основаниям, которые предусмотрены ст. 73 Федерального закона 2003 г.. Пол­номочия представительного органа могут быть также прекращены в случае:

• принятия указанным органом решения о самороспуске. При этом решение о самороспуске принимается в порядке, определен­ном уставом муниципального образования;

• вступления в силу решения соответственно верховного суда республики, края, области, города федерального значения, авто­номной области, автономного округа о неправомочности данного состава депутатов представительного органа, в том числе в связи со сложением депутатами своих полномочий;

• преобразования муниципального образования;

• роспуска представительного органа избирателями. Досрочное прекращение полномочий представительного органа

влечет досрочное прекращение полномочий его депутатов.

В случае досрочного прекращения полномочий представитель­ного органа, состоящего из депутатов, избранных населением непо­средственно, не позднее чем через три месяца со дня вступления в силу решения о досрочном прекращении его полномочий проводят­ся досрочные муниципальные выборы в представительный орган.

В случае досрочного прекращения полномочий представитель­ного органа муниципального района, сформированного из глав по­селений и депутатов представительных органов поселений, пред­ставительные органы соответствующих поселений обязаны в те­чение одного месяца избрать в состав представительного органа му­ниципального района других депутатов.