Понятие форм народовластия местного самоуправления и их правовых основ

Конституция РФ, принятая на всероссийском референдуме 12 декабря 1993 г., закрепляет статус Российской Федерации как государства демократического, федеративного, правового с республиканской формой правления; провозглашает носителем суверенитета единственным источником власти в Российской Федерации ее многонациональный народ. Определение Российской Федерации в конституции 1993 г. как демократического государства основывается прежде всего на признании народа в качестве источника власти.

Демократизм государства находит также выражение в обеспечениив нем народовластия. Народовластие означает принадлежность:ей государственной власти народу, свободное осуществление народом этой власти в полном соответствии с его суверенной волей и коренными интересами. Признание народа в качестве верховного носителя государственной власти является выражением народного суверенитета.

Предусмотрен также механизм осуществления власти народом: непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления. Высшим выражением власти народа являются референдум и свободные выборы.

Согласно действующей Конституции РФ народ осуществляет свою власть через органы государственной власти и местного самоуправления (ст. 3). Органы местного самоуправления не входят в 1стему органов государственной власти, однако их существование познается и гарантируется (ст. 12).

Таким образом, Конституция России закрепляет две формы власти — государственную и местную, и два способа осуществления народом принадлежащей ему власти: непосредственное волеизьявление, представительное правление.

¹ Демократия в переводе с древнегреческого означает «народовластие»: от icmoc» — народ, «кратос» — власть.

 

Народовластие в системе местного' самоуправления — это осу­ществление населением муниципального образования полновла­стия в рамках действующего законодательства при решении во­просов местного значения, а также права на участие жителей в управлении своим муниципальным образованием через выборные органы местного самоуправления и выборных должностных лиц.

Муниципальная власть, когда ее источником и выразителем вы­ступает само население муниципального образования, является подлинно народным правлением, осуществляемым не только в ин­тересах населения, но и, что очень важно, при активном непосред­ственном участии самого населения.

В зависимости от формы волеизъявления народа, а на местном уровне — населения муниципального образования, различают ин­ституты непосредственной и представительной демократии.

Непосредственная демократия при осуществлении местного са­моуправления — это осуществление публичной власти непосред­ственно населением муниципального образования, принятие им общеобязательных решений по вопросам местного значения, уча­стие в работе органов муниципального образования при решении вопросов местного значения.

Представительная демократия при осуществлении местного са­моуправления — это осуществление власти населением муници­пального образования через депутатов представительных орга­нов и деятельность выборных органов и должностных лиц муни­ципального образования.

В муниципальном образовании прямое, непосредственное пред­ставительство местного сообщества выражается через выборные ор­ганы местного самоуправления и через выборных должностных лиц местного самоуправления. К ним относятся прежде всего депу­таты представительных органов местного самоуправления и сами представительные органы, а также главы муниципальных образо­ваний, избранные гражданами, иные выборные должностные лица, избранные населением.

Примером опосредованного представительства являются главы муниципальных образований, главы администраций муниципаль­ных образований, избранные либо назначенные представительны­ми органами; органы местной администрации, сформированные главами муниципальных образований, главами администраций му­ниципальных образований; муниципальные избирательные комиссии, члены с решающим голосом которых назначены представительными органами.

Согласно Федеральному закону от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организаций местного самоуправления в Российской Федерации»¹, помимо обязательного по ФЗ 1995 г. представительного органа местного самоуправления, в структуре органов местного самоуправления предусматривается (ст. 34) глава муниципального образования, местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования), контрольный орган муниципального образования, иные органы местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.

Наличие в структуре органов местного самоуправления пред­ан и тельного органа муниципального образования, главы муниципального образования, местной администрации (исполнительно-распорядительного органа муниципального образования) является обязательным, за исключением случаев, предусмотренных Федеральным законом.

Структура органов местного самоуправления в случае образова-1и па межселенных территориях вновь образованного муниципального образования или в случае преобразования существующего муниципального образования определяется населением на местном референдуме (в муниципальном образовании с численностью населения менее 100 человек ~ на сходе граждан) или представительным органом муниципального образования и закрепляется в уставе муниципального образования.

Народ, обладая всей полнотой власти, при формировании пред-ставительных органов и иных выборных должностных лиц, поручая им ежедневное осуществление властных функций в законом установленных рамках, не отчуждает ее от себя. Наоборот, он создает /южные механизмы, при помощи которых может высказать, исходя из собственного понимания своих интересов, мнение относительно целесообразности и результативности осуществления государственной власти ее институтами: народ всегда волен внести коррективы в систему власти, в ее функционирование и направленность.

Таким образом, в местном самоуправлении органически сочетаются формы непосредственной и представительной демократии, что является одним из основных принципов местного самоуправления.

¹ СЗ РФ. 2003. № 40. Ст.. 3822.

Конституция РФ в ст. 3 и 130 определяет основные институты непосредственной демократии, которые обеспечивают населению муниципальных образований реальную самостоятельность при при­нятии им решений по вопросам местного значения. Она относит к таким институтам местный референдум, выборы, другие формы прямого волеизъявления граждан.

Федеральным законом от 28 августа 1995 г. (с изм. от 8 декабря 2003 г.) «Об общих принципах организации местного самоуправле­ния в Российской Федерации»¹ к формам прямого волеизъявления граждан и другим формам осуществления местного самоуправле­ния отнесены: местный референдум, муниципальные выборы, соб­рания (сходы) граждан, народная правотворческая инициатива, обращения граждан и территориальное общественное самоуправле­ние. Законодателем предусмотрены и другие формы участия насе­ления в осуществлении местного самоуправления.

Согласно Федеральному закону от б октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» перечень форм непосредственного осуществления на­селением местного самоуправления и участия населения в осущест­влении местного самоуправления расширен.

К другим формам прямого волеизъявления граждан, помимо выборов и референдума, законодатель отнес:

— отзыв населением депутата, члена выборного органа местно­го самоуправления, выборного должностного лица местного само­управления; голосование по вопросам изменения границ муници­пального образования, преобразования муниципального образова­ния (консультативный референдум);

— сходы граждан;

— собрания граждан;

— конференции граждан;

— правотворческая инициатива;

— территориальное общественное самоуправление;

— публичные слушания;

— опросы граждан;

— обращения граждан.

Федеральным законом предусмотрены другие формы непосред­ственного осуществления населением местного самоуправления и участия в его осуществлении, не противоречащие Конституции РФ, федеральному законодательству, законам субъектов РФ. К этой

------------------------

¹ СЗ РФ. 1995. № 35. Ст. 3506; 2002. № 12. Ст. 1093; 2003. № 40. Ст. 3822; 2003. № 50. Ст. 4855.

группе форм непосредственной демократии можно отнести следующие формы непосредственного народовластия, используемые в (субъектах Федерации: наказы избирателей, отчеты органов и юн ж постных лиц местного самоуправления перед населением, на­родное обсуждение проектов нормативных правовых актов, собра­ния, митинги и демонстрации, шествия и пикетирование и иные, не противоречащие законодательству формы прямого волеизъявления..

Функциями непосредственной демократии являются:

императивная — окончательное решение определенных вопросов;

консультативная — выявление, сопоставление воли народа и формируемого им органа власти (должностного лица);

регулятивная — участие населения муниципального образова­нии в системе социального управления, сконструированного на принципах представительного правления и народного суверенитета.

Формами непосредственной демократии являются те ее прояв­ления, которые институционализируют непосредственное властное волеизъявление обладателя полноты власти — народа. Таким образом, формы непосредственной демократии должны соответствовать следующим требованиям: объединять волю, мнение большинства, имеющего право участвовать в решении конкретного вопроса мест­ного значения. В зависимости от выполняемой формой непосредст­венного народовластия функции существует закрепленный механизм реализации, учета волеизъявления.

Исходя из тезиса об исключительной связи прямого правления Щ с осуществлением власти, из императивной функции непосредст­венной демократии, к императивным формам непосредственной де­мократии следует отнести: референдум, выборы, отзыв, некоторые виды общих собраний населения муниципального образования (в соответствии со ст. 15 ФЗ 1995 г. - решающих вопросы представи­тельного органа местного самоуправления). В соответствии с ФЗ 2003 г., помимо выборов, референдума, отзыва, к императивным формам относятся и сходы.

Учитывая новый признак непосредственной демократии — со­поставление воли народа и формируемого им органа власти, к кон­сультативным формам непосредственной демократии отнесем: ми­тинги, шествия, демонстрации, пикетирования; публичные слуша­ния; опросы граждан; консультативный референдум; обсуждения.

Исходя из регулятивной функции в системе социального управ­ления, к регулятивным формам непосредственной демократии, включающим в себя и первую и вторую функции, отнесем: граж­данскую правотворческую инициативу, деятельность политических партий; собрания граждан; конференции граждан; обращения гра­ждан; наказы избирателей; отчеты депутатов представительных ор­ганов и выборных должностных лиц местного самоуправления; тер­риториальное общественное самоуправление.

Все они институциализируют непосредственное властное воле­изъявление обладателя государственной власти, выражают его су­веренитет.

Выделение этих форм прямого правления имеет объективный характер. Они применимы в различных правовых системах, так как при этом учитывались разная целенапразленность властного волеизъявления народа, наличие различных правовых механизмов функционирования соответствующих институтов.

Перечисленные формы представительной демократии не явля­ются исчерпывающим перечнем. В местных сообществах могут практиковаться и быть предусмотрены в уставе муниципального об­разования и иные формы.

Местное сообщество как небольшая часть, цо важное звено гра­жданского общества объединяет людей на местном уровне не менее сложным переплетением индивидуального и социального.

Народовластие в системе местного самоуправления определяет­ся и гарантируется не только объемом прав и свобод человека и гра­жданина, реальными возможностями населения участвовать в по­литике, в формировании органов местной власти и управления, в выработке, принятии и реализации ими решений, но и в значитель­ной степени общественным сознанием граждан, их политической и правовой культурой, их готовностью к участию в общественной деятельности.

Непосредственное участие населения в работе местного само­управления основывается на принципах законности, добровольно­сти, гарантированности государственными органами, органами ме­стного самоуправления и их должностными лицами.

Следует отметить, что массив нормативной литературы, регули­рующий механизм осуществления народовластия местного само­управления в России, можно подразделить по территории дейст­вия на три группы: нормы, действующие на территории всей Феде­рации, на территории субъекта Федерации и на территории муници­пального образования.

Безусловно, на первом и на втором уровне возможно подразде­ление по юридической силе (нормы законов и подзаконных ак­тов). На уровне муниципальных образований все акты муници­пальных органов — подзаконные. Тем не менее целесообразно вы­делить нормы уставов муниципальных образований, нормативных правовых актов; принятых органами местного самоуправления и должностными лицами, и актов, принятых непосредственно населением муниципального образования, например на местном референдуме..

Базой, основополагающим началом правовых основ народовла­стия при осуществлении местного самоуправления является группа норм-принципов.

 

К нормам-принципам относятся прежде всего следующие кон­ституционные установления общего характера:

• Россия — правовое, демократическое, федеративное госу­дарство с республиканской формой правления (ст. 1 Конститу­ции РФ);

• носителем суверенитета и единства источников власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ (ч. 1 ст. 3);

• народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного само­управления (ч. 2 ст. 3);

• высшим непосредственным выражением власти народа явля­ется референдум и свободные выборы (ч. 3 ст. 3);

• граждане Российской Федерации имеют право участвовать в управлении делами государства как непосредственно, так и через своих представителей (ч. 1 ст. 32).

Конс т итуционное право граждан на участие в управлении делами государства традиционно считается основным, определяющим саму природу политических прав и свобод граждан. Объем правового регулирования нормы, закрепляющей права граждан на уча­стие в управлении делами государства, выходит далеко -за рамки обычного субъективного права, вторгаясь в пределы действия дру­гих политических прав и свобод граждан: избирательного, права на участие в референдуме и многих других. Возможно, право граждан па участие в управлении государственными и общественными дела­ми является не столько субъективным правом, входящим в систему политических прав и свобод, сколько основополагающим принци­пом взаимоотношений между демократическим государством и его гражданами. Данный принцип реализуется в первую очередь посредством осуществления политических прав и свобод граждан.

Право граждан на управление делами государства, с одной стороны, — реализация принципа народовластия., с другой стороны — раскрывается в целом ряде конкретных форм осуществления граж­данами упомянутого права. Органу местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти (ст. 12 Конституции РФ).

Вторая группа конституционных установлений, которую автор условно объединил в группу специальных, включает в себя нормы, закрепляющие элементы народовластия местного самоуправления в России:

• местное самоуправление в Российской Федерации обеспечи­вает самостоятельное решение населением вопросов местного значе­ния, владение, пользование и распоряжение муниципальной собст­венностью (_ч. 1 _ст. 130 Конституции РФ);

• местное самоуправление осуществляется гражданами путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, че­рез выборн_Ые и другие органы местного самоуправления (ч. 2 ст. 130 Конституции РФ);

• граждане РФ имеют право избирать и быть избранными в ор­ганы государственной власти и органы местного самоуправления, а также участвовать в референдуме (ч. 2 ст. 32 Конституции РФ);

• не имеют право избирать и быть избранными граждане, при­знанные судом недееспособными, а также содержащиеся в местах лишения свободы по приговору суда (ч. 3 ст. 32 Конституции РФ);

• структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно (ч. 1 ст. 131 Конституции РФ);

• органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и испол­няют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, осуществляют охрану общественного порядка, а также решают иные вопросы местного значения (ч. 1 ст. 132 Конституции РФ);

• конституционное право на объединения (ст. 30 Конституции РФ): прав() _На объединение состоит из права создавать обществен­ные объединения на добровольной основе в соответствии со своими убеждениями для защиты общих интересов и достижения общих целей; вступать либо воздерживаться от вступления в обществен­ные объединения; право участвовать в деятельности в соответствии с их уставами; право беспрепятственно выходить из общественных объединений.

В соответствии с Конституцией РФ и Федеральным законом от 19 мая 199$ г. «Об общественных объединениях» деятельность об­щественных объединений базируется на принципах добровольно­сти, равноправия членов и других участников объединения, само­управление ₎ законности, гласности, гарантированности.

Свобода деятельности общественных объединений, ее гаранти­рование и ограничение осуществляются согласно принципам и нормам международного права. В соответствии с Международным пактом о гражданских и политических правах каждый человек имеет право на свободу ассоциаций с другими, включая право создавать профсоюзы и вступать в них для защиты своих интересов (ч.1 ст. 22).т По всеобщей декларации прав человека никто не может быть принужден вступать в какую-либо ассоциацию (ч. 2 ст.20).

Федеральное законодательство, во исполнение норм Конститу­ции I'осени, устанавливает правовые основы создания различных ПИЛОН общественных объединений, их права и гарантии деятельно-с in, регулирует отношения с органами государственной власти, ор-1.Ш.1МИ местного самоуправления, другими общественными объеди­нениями, юридическими лицами и гражданами¹.

Граждане Российской Федерации имеют право собираться мир­но, без оружия, проводить собрания, митинги и демонстрации, шествия и пикетирование (ст. 31 Конституции РФ).

Правовые, демократические государства стремятся гарантировать свободу мирных собраний, обеспечить общественный порядок при проведении публичных массовых мероприятий. Упомянутое конституционное право предоставляет гражданам широкие возмож­ности для обмена мнениями по самым разным вопросам жизни об­щества. Публичные мероприятия имеют существенное значение для проведения предвыборных кампаний, обсуждения различных про­блем.

Граждане Российской Федерации имеют право обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления (ст. 33 Конституции РФ).

Укрепление гарантий прав граждан и охрана их законных инте­ресов — необходимое условие развития демократической, правовой государственности. В любом демократическом государстве действу­ет целая система организационно-правовых способов обеспечения

---------------------------

¹ К таковым относятся Федеральные законы от 11 июля 2001 г. «О полити­ческих партиях» с изм. от 25 июля 2002 г.; от 26 сентября 1997 г. «О свободе сонести и о религиозных объединениях» с изм. от 25 июля 2002 г.; от 28 июня 1995 г. «О государственной поддержке молодежных и детских общественных объединений» с изм. от 21 марта 2002 г.; от 27 ноября 2002 г. «Об объединени­ях работодателей»; от 20 июля 2000 г. «Об общих принципах организации об­щин коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации» с изм. от 21 марта 2002 г.; от 11 августа 1995 г. «О благотворительной деятельности в благотворительных организациях» с изм. от 25 июля 2002 г.; от 12 января 1996 г. «О некоммерческих организаци­ях»; от 17 июня 1996 г. «О национально-культурной автономии» с изм. от 21 марта 2002 г.

 

законности, защиты прав и свобод граждан. Одним из них является судебный порядок рассмотрения жалоб граждан. Возможность об­жалования действий, решений органов государственной власти, должностных лиц, государственных служащих, установленный за­конодательством порядок рассмотрения таких жалоб представляет собой существенную гарантию реализации прав граждан. В услови­ях разделения властей значительно возрастает роль именно судеб­ной власти в деле защиты прав и законных интересов граждан.

Право российских граждан на обращение, помимо непосредст­венно субъективного права, является формой участия граждан в управлении государством и обществом, в решении государственных и общественных дел; источником информации, с использованием которого власти могут оперативно реагировать на экономические, социальные, политические потребности общественных объедине­ний, коллективов и отдельных граждан, формой обратной связи власти и граждан; важным конституционно-правовым средством защиты прав и свобод граждан, способом восстановления нару­шенного права; одной из организационно-правовых гарантий их ох­раны.

Механизм реализации права граждан на обращения должен ре­гулироваться федеральным законом, который еще не принят.

К нормам-принципам относятся, помимо конституционных, и установления Федерального закона от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»:

— закрепление местного самоуправления как формы осуществления народом своей власти, самостоятельного и под свою ответст-1енность решения населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций (ч. 2 ст. 1 ФЗ 2003 г.);

— право граждан РФ осуществлять местное самоуправление посредством участия в местных референдумах, муниципальных выборах, посредством иных форм прямого волеизъявления, а также через выборные и иные органы местного самоуправления (ст. 3 ФЗ 2003 г.);

— перечень форм непосредственного осуществления населени-1 местного самоуправления и участия в его осуществлении, местный референдум, муниципальные выборы, голосование по отзыву депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления, голосование по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования, сход, правотворческая инициатива граждан, территориальное общественное самоуправление, публичные слушания, собрания, конференции, опросы, обращенияграждан в органы местного самоуправления (ст. 22, 32 ФЗ 1 г.):

— возможность участия населения в осуществлении местного «правления в иных формах, не противоречащих Конституции»федеральному законодательству и законодательству субъектов Федерации(ст. 34 ФЗ 2003 г.);

— непосредственное осуществление населением местного самоуправления и участие населения в осуществлении местного самоуправления основываются на принципах законности, добровольно-

ч. 2 ст. 34 ФЗ 2003 г.);

— обязанность государственных органов и их должностных: органов местного самоуправления и должностных лиц местно­ у правления содействовать населению в непосредственном

населением местного самоуправления и участии на- в осуществлении местного самоуправления (ч. 3 ст. 34 ФЗ Jr.);

— определение на местном референдуме (в муниципальном образованиис численностью населения менее 100 человек — на сходе граждан ) или представительным органом муниципального образованияструктуры органов местного самоуправления в случае образования на межселенных территориях вновь образованного муниципального образования или в случае преобразования существующего муниципального образования (ч. 5 ст. 34 ФЗ 2003 г.);

— обязательность наличия представительного органа местного ^управления в муниципальном образовании либо осуществле­но полномочий сходом граждан (ч. 1 ст. 34 и ч. 3 ст. 35 ФЗ

3 г.);

— депутату, члену выборного органа, выборному должностному лицу местного самоуправления обеспечиваются условия для беспрепятственного осуществления своих полномочий (ч. 1 ст. 40 ФЗ 3 г.);

— решение вопросов местного значения непосредственно гражданами муниципального образования осуществляется путем прямого волеизъявления населения муниципального образования, выраженного на местном референдуме (сходе граждан) (ч. 1 ст. 45 ФЗ Зг.);

— принятие (издание) муниципального правового акта для реализации решения, принятого путем прямого волеизъявления органами или должностным лицом местного самоуправления, в компетенцию которых входит принятие (издание) указанного акта, должно произойти в срок, не превышающий три месяца (ч. 2 ст. ФЗ 2003 г.);

— нарушение срока издания муниципального правового ак необходимого для реализации решения, принятого путем прям< волеизъявления населения, является основанием для отзыва выборного должностного лица местного самоуправления, увольнения главы местной администрации или досрочного прекращения полномочий выборного органа местного самоуправления (ч. 2 ст. 45 С 2003 г.);

— органы и должностные лица местного самоуправления не< ответственность перед населением муниципального образования, госу дарством, физическими и юридическими лицами (ст. 70 ФЗ 2003 г

Правовые основы народовластия местного самоуправления представляют собой единую, взаимосвязанную и взаимозависимую систему норм и принципов, закрепляющих и регулирующих общественные отношения, возникающие в npouecce осцшествления власти населением муниципальных образований непосредственно, а также через органы местного самоуправления.

Помимо норм-принципов, составляющих правовые основы народовластия при осуществлении местного самоуправления, эту сферу регулирует широкий круг нормативных правовых актов, закрепляющих и регулирующих различные формы осуществления местного самоуправления.

Рассмотрим основные положения этих нормативных право актов, регулирующих народовластие местного самоуправления России