Тема 11. Конституционные основы организации местного самоуправления

§ 1. Понятие и содержание местного самоуправления

Местное самоуправление представляет собой сложное явление. Этим объясняется неоднозначный подход российского законодателя (и в первую очередь конституционного) к его правовому оформлению.

Российская Конституция устанавливает общие подходы к определению роли местного самоуправления в обществе и государстве:

· провозглашает его в качестве основы конституционного строя (ст. 12, гл. 1 “Основы конституционного строя”) и выражения власти народа (ст. 3 ч. 2);

· закрепляет основные начала распределения полномочий в сфере правового регулирования местного самоуправления между Федерацией и ее субъектами (ст. 72 ч. 1 “н”);

· определяет первичных (народ, население, граждане) и вторичных (выборные и другие органы) субъектов местного самоуправления (ст. 3 ч.2; ст. ст. 130, 131, 132) (О разграничении субъектов местного самоуправления на “первичных” и “вторичных” см. подр.: Бондарь Н.С. Гл. 5. Пдп. 5.1 // Конституция Российской Федерации. Проблемный комментарий. М., 1997. с. 529–530);

· устанавливает формы осуществления местного самоуправления – непосредственно (путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления граждан) и через органы (выборные и другие) (ст. 3 ч. 2; ст. 130 ч. 2);

· закрепляет принципы организации и осуществления местного самоуправления: признания и гарантированности государством – Российской Федерацией (ст. 12); самостоятельности в пределах своих полномочий (ст. 12, ст. 130 ч. 1); самостоятельного определения населением структуры органов местного самоуправления (ст. 131 ч. 1); не вхождения органов местного самоуправления в систему органов государственной власти (организационной обособленности местного самоуправления от государственной власти) (ст. 12); учета исторических и иных местных традиций (ст. 131 ч. 1);

· определяет сферу деятельности населения и органов местного самоуправления (решение вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью); демонстрирует дуалистический подход к задачам, осуществляемым органами местного самоуправления: вопросы местного значения (управление муниципальной собственностью, формирование, утверждение и исполнение местного бюджета, установление местных налогов и сборов, осуществление охраны общественного порядка и иные), с одной стороны, и отдельные государственные полномочия, с другой (ст. 130 ч. 1; ст. 132);

· устанавливает общие принципы наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями: наделение законом; передача необходимых для осуществления полномочий материальных и финансовых средств; контроль со стороны государства за реализацией переданных полномочий (ст. 132 ч. 2);

· закрепляет территориальные основы местного самоуправления (городские, сельские поселения и другие территории), общие принципы их установления и изменения (недопустимость изменения границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, без учета мнения населения этих территорий) (ст. 131);

· устанавливает специальные конституционно-правовые гарантии местного самоуправления в виде прав местного самоуправления и обязанностей (запретов) для других субъектов, прежде всего, органов государственной власти: права местного самоуправления на судебную защиту (ст. 133); права местного самоуправления на компенсацию дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти (ст. 133); запрета на ограничение прав местного самоуправления, установленных Конституцией и федеральными законами (ст. 133).

<quest1< font="">Как видно из проведенного анализа, конституционные нормы, закрепляющие местное самоуправление, распределены в основном по трем главам: “Основы конституционного строя” (гл. 1); “Права и свободы человека и гражданина” (гл. 2); а также содержатся в специальной главе – “Местное самоуправление” (гл. 8). Тем самым еще раз подчеркивается его многоаспектный характер. Провозглашая местное самоуправление одной из основ конституционного строя (ст. 12 Конституции РФ), законодатель, с одной стороны, ведет речь о “правах местного самоуправления” как об его гарантиях (ст. 133), с другой же стороны, рассматривает местное самоуправление в качестве средства обеспечения права населения на самостоятельное решение вопросов местного значения (ст. 130 ч.1), способа обеспечения “непосредственного действия” прав и свобод человека и гражданина (ст. 18). Таким образом, налицо по крайней мере четыре аспекта конституционной интерпретации местного самоуправления – как основы конституционного строя, как формы народовластия, как права граждан и населения и как гарантии реализации этих прав.</quest1<>

Конституционными положениями, однако, не исчерпывается федеральное участие в правовом регулировании местного самоуправления. В соответствии с п. “н” ч. 1 ст. 72 Конституции РФ “установление общих принципов организации местного самоуправления” находится в совместном ведении Федерации и ее субъектов. Это означает, что по указанному предмету издаются федеральные законы, в соответствии с которыми принимаются законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ (ст. 76 ч. 2). В настоящее время роль такого федерального закона выполняет Федеральный закон № 131-ФЗ от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее – ФЗ № 131), который в большинстве субъектов РФ уже вступил в силу в полном объеме, а в остальных начнет действовать во всех его положениях с 1 января 2009 г. В то же время регулирование вопросов организации местного самоуправления не исчерпывается собственно муниципальным законодательством, а во многих аспектах охватывается также регулированием прав и свобод человека и гражданина (п. “в” ст. 71 Конституции РФ – сфера ведения РФ), финансовым регулированием (п. “ж” ст. 71 Конституции РФ – сфера ведения РФ), гражданским законодательством (п. “о” ст. 71 Конституции РФ – сфера ведения РФ), установлением общих принципов налогообложения и сборов в РФ (п. “и” ч. 1 ст. 72 Конституции РФ – сфера совместного ведения РФ и субъектов РФ), административным законодательством (п. “к” ч. 1 ст. 72 Конституции РФ – сфера совместного ведения РФ и субъектов РФ). Таким образом, пределы законодательного регулирования вопросов организации местного самоуправления на федеральном уровне существенно расширяются и не исчерпываются закреплением собственно “ общих принципов ” организации местного самоуправления.

В Европейской хартии местного самоуправления (далее – Хартия), вступившей в силу 1 сентября 1988 г. после ее ратификации первыми четырьмя государствами – членами Совета Европы (Текст Хартии см.: Собрание договоров Совета Европы /СДСЕ/, № 122 // Режим доступа: http://conventions.coe.int) и вошедшей составной частью в российскую правовую систему с 1 сентября 1998 г. после ее ратификации Российской Федерацией (Федеральный закон № 55-ФЗ от 11 апреля 1998 г. «О ратификации Европейской хартии местного самоуправления» // Рос. газ. 1998. 15 апр.), субъективная сторона местного самоуправления получила дополнительную интерпретацию: речь идет о праве и действительной способности территориально организованного населения – территориального коллектива ¹самостоятельно регулировать определенную часть публичных дел (ст. 3).

Обобщая разнообразные подходы к оценке местного самоуправления, основанные на различной интерпретации нормативных положений, можно выделить следующие имеющиеся в литературе и судебной практике основные характеристики местного самоуправления:

· как основы конституционного строя РФ, т.е. основополагающего принципа общественного и государственного устройства (ст. 12 Конституции РФ; ч.1 ст.1 ФЗ № 131);

· как демократического института гражданского общества (См., напр.: Краснов М.А. Комментарий к ст.12 Конституции РФ // Конституция Российской Федерации: Научно-практический комментарий. М., 1997. С.140-145);

· как “выражения власти народа”, формы народовластия; самостоятельного уровня осуществления народом принадлежащей ему власти (ст.3 Конституции РФ; ч.2 ст.1 ФЗ № 131; Овчинников И.И. Местное самоуправление в системе народовластия. М.: ИГП РАН, 1999. С.94);

· как института самоорганизации населения, не входящего в систему государственной власти (Лазарев Л.В. Комментарий к статье 32 части 1 Конституции РФ // Комментарий к Конституции РФ / Под общ. ред. Ю.В. Кудрявцева. М.: Фонд “Правовая культура”, 1996. С. 136–137); как формы самоорганизации граждан для решения вопросов местного значения, обеспечения повседневных потребностей каждого человека в отдельности и населения муниципального образования в целом, признаваемой и гарантируемой государством (Абз. 3 разд. I Основных положений государственной политики в области развития местного самоуправления в РФ, утв. Указом Президента РФ № 1370 от 15 октября 1999 г., // СЗ РФ. 1999. № 42. Ст. 5011);

· как вида публичной власти и формы ее осуществления; как уровня территориальной организации публичной власти (Абз.6 п.4 мотивировочной части Постановления КС РФ от 24 января 1997 г. № 1-п по делу о проверке конституционности Закона Удмуртской Республики от 17 апреля 1996 года «О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике» // Рос. газ. 1997. 6 февр. (далее – Постановление по «удмуртскому делу»); Абз.4 п.4 мотивировочной части Постановления КС РФ № 15–п от 30 ноября 2000 г. по делу о проверке конституционности отдельных положений Устава (Основного Закона) Курской области в редакции Закона Курской области от 22 марта 1999 г. “О внесении изменений и дополнений в Устав (Основной Закон) Курской области” // СЗ РФ. 2000. № 50. Ст. 4943 (далее – Постановление по «курскому делу»); Овчинников И.И. Местное самоуправление в системе народовластия, с.84, 91);

· как организационно обособленного элемента системы управления обществом и государством в широком социальном смысле (Овчинников И.И. Местное самоуправление в системе народовластия, с.85);

· как вида публичной деятельности населения (территориального коллектива, территориальной корпорации): “деятельности населения по самостоятельному и под свою ответственность решению вопросов местного значения”; как права населения определенной территории на самостоятельное решение вопросов местного значения (ч. 1 ст. 130 Конституции РФ, ст. 3 Европейской хартии местного самоуправления);

· как власти по своей природе государственной (См., напр.: Чеботарев Г.Н. Развитие конституционных основ местного самоуправления. Тюмень, 1995. С. 85);

· как децентрализованного государственного управления (См., напр.: Актуальные проблемы формирования местного самоуправления в Российской Федерации (круглый стол) // Гос. и право. 1997. № 5. С. 33);

· как элемента системы публичного управления (См.: Гриценко Е.В. Местное самоуправление в системе публичного управления федеративного государства: Значение опыта ФРГ для России. М.: Изд-во ИГЭА, 2001. С.287-288);

· как права граждан на осуществление местного самоуправления (ст. 3 ФЗ № 131); как конституционного права человека и гражданина (См., напр.: Абз. 3 и 4 п. 3 мотивировочной части Постановления КС РФ по “курскому делу”).

Приведенными выше примерами, безусловно, не исчерпывается характеристика сущности местного самоуправления. Среди иных аспектов местного самоуправления следует выделить: характеристику данного явления не только как права, но и как обязанности граждан и населения по осуществлению и участию в осуществлении под собственную ответственность определенной части публичных дел; как гарантии реализации прав граждан и организованного в рамках муниципального образования населения.

В основном приведенные выше оценки сущности местного самоуправления не исключают друг друга и характеризуют различные аспекты этого многофункционального явления: в одних случаях делается акцент на властную сущность местного самоуправления (институт публичной власти), в других – на его демократический характер (институт народовластия, гражданского общества). При этом большинство авторов признают двоякую природу местного самоуправления, сочетание в нем демократических и властных начал. Точно так же вполне закономерны рассмотрение местного самоуправления с субъективной (как права граждан, населения) и объективной (как принципа, основы конституционного строя) сторон. Расхождения же в приведенных суждениях связаны главным образом с различными оценками соотношения местного самоуправления и государства.