Социально-политическая природа местного самоуправления

История общинного и городского самоуправления в России, как и в зарубежных странах, уходит своими корнями в глубину веков. Его особенности зависели от социально-экономической и классовой

структуры общества, конкретных исторических условий. Однако сохранялась и определенная преемственность традиций и форм са­моуправления.

Множество моделей местного самоуправления апробировано человечеством, особенно в XIX и XX вв., в поиске наилучших форм государственного управления, сочетающего принципы централизма и местного самоуправления. Местное самоуправление складыва­лось на различных исторических этапах и в разных странах по-раз­ному, но в этом процессе есть общие черты: в нем проявилось осоз­нанное стремление граждан самостоятельно решать свои местные вопросы, к обузданию государства и децентрализации государст­венной власти, к примату права над государством, к обеспечению через правовое государство своих прав и свобод.

В современном виде местное самоуправление сложилось в ос­новном в результате муниципальных реформ XIX в. в европейских странах, а также в США, Японии и ряде других государств. Его становление связано с процессом перехода от феодальной организа­ции к современному индустриальному обществу. Оплотом нарождавшейся буржуазии являлись города, среди основных требований которых были предоставление им самостоятельности в управлении местными делами, обеспечение свободы общинного самоуправле­ния от надзора и вмешательства со стороны центральных властей.

В системе современных общедемократических преобразований государственности и общественного устройства России одним из важнейших звеньев является местное самоуправление. Оно, нахо­дясь в непосредственной диалектической взаимосвязи с такими об­щедемократическими принципами, как приоритет прав и свобод че­ловека по отношению к другим институтам общества и государства, теории естественного права, верховенства права, гражданского об­щества и правового государства, составляет одну из основ современ­ной теории демократического правового государства и концепции на­родовластия. В основу местного самоуправления также положены современные представления и идеи построения открытого процве­тающего гражданского общества на принципах локальной демокра­тии, децентрализации и деконцентрации государственной власти.

Децентрализация выражается в передаче центром отдельных вла­стных полномочий органам местного самоуправления. Деконцентрация представляет собой передачу полномочий назначаемым из центра на места чиновникам, а также дробление властей одного уровня.

Местное самоуправление согласно Европейской Хартии местного самоуправления составляет одну из основ любого демократического строя, а принцип местного самоуправления должен быть признан в законодательстве страны и по возможности в конституции страны¹.

Конституция РФ закрепляет местное самоуправление как важ­нейший элемент основ конституционного строя, как самостоятель­ную форму осуществления населением принадлежащей ему власти в муниципальных образованиях.

Местное самоуправление позволяет демократизировать систему управления и решать местные вопросы с гораздо меньшей степенью бюрократизации и большей эффективностью по сравнению с цен­трализованной системой управления. Оно позволяет лучше соче­тать интересы и права человека и малых сообществ с региональны­ми и государственными интересами.

Конституционное определение местного самоуправления содер­жится в ст. 130, которой установлено: «Местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает самостоятельное решение на­селением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью. Местное самоуправ­ление осуществляется гражданами путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления».

Содержание данного определения раскрывает смысл и назначе­ние местного самоуправления, развивает положения ст. 3 Консти­туции, в которой установлено, что народ осуществляет свою власть непосредственно или через органы местного самоуправления, а так­же ст. 12 Конституции, признающей и гарантирующей местное са­моуправление как одну из основ конституционного строя Россий­ской Федерации. В этой сущностной функциональной характери­стике главное значение имеют определения природы и субъекта местного самоуправления. Основным субъектом местного само­управления является население. Суть местного самоуправления за­ключается в самостоятельном и под свою ответственность решении населением вопросов местного значения.

С учетом данных характеристик Федеральный закон от 6 октяб­ря 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправ­ления в Российской Федерации» в ст. 1 закрепил, что «местное са­моуправление в Российской Федерации — форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, — законами субъектов Федерации, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местно­го самоуправления вопросов местного значения, исходя из интере­сов населения с учетом исторических и иных местных традиций»¹.

Европейская Хартия местного самоуправления в ст. 3 определяет понятие местного самоуправления как право и реальную способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть публичных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного самоуправления².

Сравнительный анализ определений местного самоуправления, закрепленных в Конституции РФ и Европейской Хартии местного самоуправления, показывает, что в них содержится коренное раз­личие, связанное с основным субъектом осуществления местного самоуправления. Если Конституция РФ в качестве субъекта мест­ного самоуправления закрепила население, то Европейская Хартия местного самоуправления в качестве субъекта установила органы местного самоуправления. Это свидетельствует о более демократи­ческом подходе к местному самоуправлению в Российской Федера­ции, где оно составляет одну из основ конституционного строя и выступает как выражение власти народа, формы народовластия.

Дискуссионным остается вопрос об отношении местного само­управления к понятию «власть» и его соотношении с системой госу­дарственной власти.

С.А. Авакьян отмечал: «Если органы местного самоуправления не есть органы государственной власти, то что это: общественная власть или некая смешанная власть или вообще не власть?» При этом им было высказано мнение, что «самоуправление сочетает в себе два начала: с одной стороны, государственный тип самоуправ­ления, с другой — общественное самоуправление»³.

Г.В. Барабашев характеризовал концепцию негосударственной природы местного самоуправления как миф, который создан на ос­нове устаревшей западной концепции местного самоуправления. По его мнению, местное самоуправление — это государственная власть особого рода⁴.

По мнению Р.Г. Абдулатипова, «местное самоуправление не яв­ляется государственным только в том смысле, что основой его уста-

 

--------------------------------

СЗ РФ. 1998, № 36. Ст. 4466.

¹ СЗ РФ 2003. № 40. Ст. 3822.

² СЗ РФ 1998. № 36. Ст. 4466.

^:i Местное самоуправление в России. Теория и практика ^пРаво. 1993. № 6. С. 144-145.

Местное самоуправление в России. Теория и практика. Указ. соч. С. 146.

Государство и

 

новления является не государство, а местное сообщество. Вместе с тем, поскольку эти органы санкционированы государством и функ­ционируют на базе его законов, они включены в систему государст­венного управления»¹.

По мнению К.Ф. Шеремета, «статья 12 Конституции... не дела­ет органы местного самоуправления элементами государственности второго сорта и не выводит их за рамки государственности. Это та­кой же по качеству элемент государственности. С точки зрения юридической оценки — это органы власти, как и вся вышестоящая структура. Не надо представлять, что здесь совершенно иная при­рода. Это публично-правовые учреждения»².

В Послании Президента РФ Федеральному Собранию в 1994 г. отмечалось, что местное самоуправление — не только сфера само­организации населения, но и специфический уровень власти³.

В докладе на Всероссийской научно-практической конферен­ции «Развитие федеральных отношений в России: проблемы и пер­спективы» было подчеркнуто, что «полное отделение органов мест­ного самоуправления от системы органов государственной власти представляется если не корректным в принципе, то по крайней мере

преждевременным»⁴.

Многими отечественными учеными высказывались предложе­ния характеризовать органы в муниципальных образованиях как органы государственной власти и местного самоуправления⁵.

То, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти, не означает, что местное само­управление автономно от государства и противостоит ему. Этот принцип означает не свободу от государства, а свободу внутри его. Ведь местное самоуправление развивается на основе и в соответст­вии с законами государства, при государственной поддержке и го­сударственных гарантиях. Все государственные органы, должност­ные лица, предприятия и учреждения, граждане и их общественные объединения обязаны соблюдать права местного самоуправления.

----------------------------

¹ Абдулатипов Р.Г. Местное самоуправление в Российской Федерации // Вестник Межпарламентской Ассамблеи. 1994. № 6. С. 101.

² Актуальные проблемы формирования местного самоуправления в Россий­ской Федерации («Круглый стол») / / Государство и право. 1997. № 5. С. 38.

³ Послание Президента РФ Федеральному Собранию об укреплении Рос­сийского государства /./ Российская газета. 1994. 25 февр.

¹ Развитие федеративных отношений в России / / Российская Федерация

сегодня. 1998. № 2. С. 22.

^л Авакьян С.А. Проблемы местного самоуправления на современном этапе // Право. 1998. № 2-3. С. 26-27.

 

Необходимо учитывать, что территория муниципального образова- ния есть государственная территория, местные жители являются гражданами государства. Местные дела решаются хотя и самостоя­тельно, но в русле единой государственной политики на основе со­четания местных и государственных интересов. Органы местного самоуправления могут наделяться законом отдельными государст­венными полномочиями. У органов местного самоуправления есть соответствующий комплекс полномочий государственно-властного характера, без которого невозможно управление. Органы местного самоуправления не обладают «компетенцией устанавливать своюкомпетенцию», т. е. не могут самостоятельно определять круг своих полномочий. Исключение органов местного самоуправления из сис­темы органов государственной власти следует трактовать не как по­терю ими государственно-властной природы, а как установление своеобразного разделения публичной власти «по вертикали».

Таким образом, органы местного самоуправления, отражая, с одной стороны, элементы самоуправления и самоорганизации и оп­ределенное в связи с этим обособление в рамках государственного механизма, а с другой — включенность в процесс государственного управления, в решение общенациональных задач, действуя на осно­ве принципов, характерных для сущности любой государственной власти (обязательность решений для исполнения, возможность принуждения), являются органами публичной власти, представ­ляющей совокупность государственной власти и власти местного самоуправления.

Публичная власть в Российской Федерации подразделяется на федеральную государственную власть, на государственную власть субъектов Федерации (региональная власть) и на власть местного. самоуправления (муниципальная власть).

Продолжающиеся дискуссии об отношении местного само­управления к понятию «власть» и его соотношении с системой госу­дарственной власти — это дискуссии о природе местного само­управления и его органов, об их общественной, государственной, государственно-общественной, общественно-государственной сути. Вот уже около двух веков продолжается дискуссия между сторон­никами «общественной» и «государственной» теорий самоуправле­ния, по-своему трактующими проблему происхождения местного самоуправления и его соотношения с органами государственной власти и управления. Эволюцию взглядов ученых на природу мест­ного самоуправления можно проследить по многим факторам, в том числе и по одному из наиболее значимых — по возрастанию роли государства в обществе. В XIX в. многие ученые как России¹, так и других государств, исходя из общественной теории самоуправления, считали, что мест­ные органы являются своеобразной «четвертой властью», связан­ной лишь законом и судебным контролем, но не подчиненной на­прямую центральным властям. Такой подход отражал определен­ные реалии того исторического периода, выражавшиеся в относительной изолированности территориальных образований, го­родских и сельских поселений, в их слабой экономической взаимо­зависимости.

Во второй половине XIX в. по мере развития урбанизации и ин­дустриализации, сделавших местные сообщества более зависимыми от общенациональных и государственных интересов, обществен­ная теория постепенно уступила государственной теории само­управления. Основоположниками этой теории стали немецкие ученые Л. Штейн и Р. Гнейст. В России ее поддерживали такие видные ученые, как В.П. Безобразов, А.Д. Грановский, Н.М. Коркунов и др. Согласно данной теории, местное самоуправление пред­ставляет собой прежде всего одну из форм организации государст­венного управления на местах, являясь частью общей государствен­ной системы.

Становление и развитие теории «государства всеобщего благо­получия» повлекло усиление правового регулирования местного са­моуправления, обязывающего местные органы решать конкретные вопросы обеспечения жизнедеятельности населения и нередко предписывающего способы решения вопросов местного значения. Подобная эволюция местного самоуправления, по мнению Г.В. Барабашева, «многократно усилила государственную природу муниципальных институтов, срастив местные дела с общегосудар­ственными и поставив выборные муниципальные учреждения в сильнейшую административную и финансовую зависимость от пра­вительства и министров... окончательно оттеснило элементы мест­ного самоуправления в муниципальной организации и деятельности на второй план», превратив муниципальное управление в «разно­видность исполнительной деятельности, осуществляемой в рамках общей государственной политики»².

-----------------------------

¹ Основные принципы общественной теории самоуправления получили наиболее полное отражение в работах А.И. Васильчикова «О самоуправлении» (СПб., 1871) и В. Н. Лешкова «О праве самостоятельности как основе для са­моуправления» (М., 1871).

² Барабашев Г.В. Муниципальные органы современного государства (США, Великобритания). М., 1971. С. 13, 104.

 

Аналогичные позиции занимают ученые Р. Граверт (Германия), 4. П.М. Слоу (Великобритания), С. Монти (Швеция), Ш. Махешва-ри (Индия) и др. Так, Р. Граверт отмечает, что «чем полнее втяги­ваются местные территориальные единицы в осуществление кон­ституционно-правовых принципов социальной государственности, тем больше они вынуждены абстрагироваться от местных особенно­стей и следовать единым для всей страны принципам государствен­ной политики»¹.

С точки зрения современной юридической науки и ее учения о правовом государстве и гражданском обществе «общественная» и «государственная» теории местного самоуправления не отражают реалии местного самоуправления. Сопоставление различных точек зрения позволяет сделать вывод, что современное местное само­управление по своей природе является государственно-обществен­ным институтом.

Местное самоуправление как часть единой публичной власти является децентрализованным и организационно обособленным институтом государственного механизма, выступающим в каче­стве административной организации по обеспечению жизнедея­тельности населения муниципального образования в соответст­вии с государственными социальными стандартами и общим по­литическим курсом органов государственной власти, одновремен­но является институтом самоуправления и самоорганизации на­селения для самостоятельного и под свою ответственность реше­ния непосредственно или через избранные им органы местного са­моуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения.

Вместе с тем народ и население являются одновременно главны­ми субъектами политических процессов в гражданском обществе и в местных сообществах, выступая в качестве субъектов политиче­ской власти.

Политика — сложное явление общественной жизни. Как из­вестно, в точном переводе с греческого термин «политика» означает искусство управления государством, участие в делах государства.

В XX в. государство окончательно утратило монопольное поло­жение, по существу, единственного инструмента политики и вла­сти. В развитых странах государство тесно переплеталось со слож­ной сетью институтов и отношений, которая соединила его с граж-

--------------------

¹ Граверт Р. Финансовая автономия органов местного самоуправления в ФРГ // Государство и право. 1992. № 10. С. 107.

 

 

данским обществом и обеспечила демократический характер публичной власти.

В современных условиях искусство управления распространя­ется не только на государство, но и на все гражданское общество. Поэтому понятие «политическая власть» шире понятия «публичная власть», поскольку оно включает в себя не только методы государ­ственного властвования, но и характерные способы деятельности негосударственных политических организаций. При этом, как справедливо отмечает В.Е. Чиркин, государственная власть, взятая как целое, всегда имеет политический характер, в то время как по­литическая власть не всегда является государственной¹.

С появлением института гражданского общества стало возрас­тать его влияние на государство, развиваться их взаимодействие и сотрудничество. Постепенно государство должно стать выразите­лем воли и интересов гражданского общества, гарантом прав и сво­бод человека и гражданина.

Политическая и публичная власть имеют ряд общих черт. Оба вида власти имеют общий источник в лице многонационального на­рода. Они используют для достижения поставленных целей осново­полагающие принципы и формы демократии, метод убеждения. Для них характерно фактическое слияние на местном уровне в лице органов местного самоуправления. Однако между ними имеются и серьезные отличия. В частности, признаками публичной власти, в отличие от политической власти, являются непосредственное управление делами общества и государства, право принятия обще­обязательных решений и в случае необходимости применение мето­дов принуждения. Следствием этих различий являются неравные возможности для реализации воли их субъектов².

Поэтому народовластие может рассматриваться как основа су­веренитета народа и государства, форма осуществления граждана­ми принадлежащей им государственной и политической власти.

Мир постоянно развивается и усложняется. Вместе с ним разви­ваются и усложняются общественные отношения, а также публич­ная власть, ее институты, формы и механизмы. Они становятся все более многообразными и утонченными в соответствии с теми про-

---------------------------

¹ Чиркин В.Е. Конституционные модели организации государственной власти // Сравнительное конституционное право. М., 1996. С. 419.

² Дмитриев Ю.А. Соотношение понятий политической и государственной власти в условиях формирования гражданского общества // Государство и право. 1994. С. 28-34.

 

цессами, которые определяют поступательное движение граждан­ского общества.

Публичная власть — категория надстроечная, и ее природа, ха­рактер, свойства и функции, нормы и методы осуществления опре­деляются экономическим строем общества на соответствующем эта­пе его развития, реальным экономическим базисом. Конечно, как и вся надстройка в целом, власть оказывает обратное воздействие на свое экономическое основание. Более того, власть относится к тем составным частям надстройки, которые наиболее активно влияют на развитие экономического базиса, поскольку она представляет со­бой могучую силу, способную содействовать развитию своего эко­номического базиса или тормозить это развитие — в зависимости от того, соответствуют ли интересы «властвующих» закономерностям развития общества или противоречат им.

Взаимоотношения государства и гражданского общества явля­ются наиболее серьезным фактором развития народовластия как на федеральном и региональном уровнях, так и на местном. Граждан­ское общество представляет собой огромную самоорганизующуюся суперсистему и состоит из множества институтов и ассоциаций гра­ждан. При этом не только в целом гражданское общество, но и его сообщества на местах тоже представлены значительным ансамблем самоуправляемых кооперирующихся общин и объединений граж­дан, и каждое со своими интересами.

Рассмотреть их в совокупности, во взаимодействии, выявить значение и роль каждого и характер взаимосвязи и означает иссле­довать основные теоретические и конституционно-правовые аспек­ты процесса осуществления и развития народовластия в системе ме­стного самоуправления.

Формально эти важные категории — «гражданское общество» и «местное сообщество» — пока не получили закрепления в дейст­вующей правовой системе Российской Федерации и не являются юридическими понятиями. Но это не означает их отсутствие как та­ковых. Введение данных категорий в правовую систему России могло бы придать определенную направленность происходящим в ней демократическим преобразованиям, обозначить их место в сис­теме общественных ценностей, а также соотношения с такими кате­гориями, как человек, его правовой статус, частная жизнь граждан, общество, государство и т. д.

Местное сообщество является частью гражданского общест­ва России и представляет собой общность граждан Российской Федерации, объединенных проживанием на территории муници­пального образования, осуществляющих в его границах в соответствии с законами и уставом муниципального образования местное самоуправление как непосредственно и (или) через выбранные и другие органы местного самоуправления, так и через своих выбор­ных представителей.

Степень развития местного самоуправления зависит от степени развития демократии в местном обществе, согласия и сотрудничест­ва составляющих его различных ассоциаций граждан и социальных групп жителей на основе взаимопонимания, взаимопомощи, взаим­ных договоренностей, на основе стремления каждого помочь друг другу реализовать свои надежды и интересы — вот путь к тому, чтобы свободное развитие каждого стало условием свободного раз­вития всех.

Политико-правовыми факторами, создающими в местном сооб­ществе надлежащую среду обитания, являются господство права и идеологическое и политическое многообразие. В нем власть закона должна быть непререкаема и выше власти личностей и аппарата, чтобы местная руководящая элита не стала властью над местным сообществом.

Со времени первого упоминания понятия «гражданское общест­во» в комментариях к «Политике» Аристотеля прошло немало вре­мени. С тех пор к его рассмотрению обращались многие видные ученые и политики. Заметно возросло число работ, посвященных гражданскому обществу, в последние годы. Однако следует при­знать, что современные исследования гражданского общества и его местных сообществ все еще не образуют целостной прочной теоре­тической концепции их роли и развития в демократических преоб­разованиях и системе народовластия.