Конституционные гарантии местного самоуправления.

Европейскую хартию о местном самоуправлении, документом, в котором в ст. 3 под местным самоуправлением понимается «право и реальная способность местного самоуправления регламентировать значительную часть государственных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения».

В соответствии с Конституцией Российской Федерации (ст.3 п2) народ вправе осуществлять свою власть не только через органы государственной власти непосредственно, но и через органы местного самоуправления. Тем самым на конституционном уровне зацеплено существование независимой от государства системы власти народа для решения вопросов местного значения. Это означает, что местное самоуправление не входит в систему государственной власти, отделено от нее, а органы государственной власти и их должностные лица не вправе вмешиваться в свободно осуществляемую деятельность населения по решению местных проблем. Именно такой подход к содержанию властных полномочий органов местного самоуправления отражает ст. 130 п.1 Конституции Российской Федерации

Эта же статья Конституции Российской Федерации в части 2 закрепляет основные организационно-правовые способы осуществления местного самоуправления: референдум, выборы иные формы прямого волеизъявления, выборные и другие органы местного самоуправления. Таким образом, местное самоуправление - это организация многообразной деятельности граждан для самостоятельного решения вопросов местного значения. Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 12 августа 1995 года определяет местное самоуправление как «признаваемую и гарантируемую Конституцией Российской Федерации самостоятельную и под свою ответственность деятельность самоуправления по решению вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его истерических и иных местных традиций».

1. Местное самоуправление - одна из составляющих основ конституционного строя Российской Федерации и осуществления власти в России.

2. Местное самоуправление - это способ и форма организации власти населения на местах, обеспечивающие самостоятельное решение вопросов местного значения. Структура этой власти определяется населением самостоятельно.

3. Местное самоуправление - это право населения на самостоятельное и под свою ответственность ведение местных дел и решение вопросов местного значения. С одной стороны - население самостоятельно решает вопросы местного значения. Государство гарантирует самостоятельность местному самоуправлению. Это выражено в обособленности местного самоуправления в системе управления государством и обществом. С другой стороны - ответственность местного самоуправления за последствия принятых решений может реализовываться как перед государством, так и перед населением непосредственно в зависимости от конкретных обстоятельств.

4. Местное самоуправление направлено на решение вопросов местного значения. Оно не вправе претендовать на решение общегосударственных дел, хотя может участвовать в определенных законами пределах этой деятельности.

В ст. 66 данного документа указывается, что местное самоуправление в Приморском крае осуществляется на основе следующих принципов:

соблюдение прав и свобод человека и гражданина;

гарантированности местного самоуправления;

обеспечения широкого участия граждан в осуществлении местного самоуправления;

самостоятельности в решении вопросов местного значения;

гласности и учета общественного мнения;

экономической и финансовой самостоятельности местного самоуправления;

организационной самостоятельности местного самоуправления, взаимодействия с органами государственной власти края в осуществлении общегосударственных задач;

многообразия форм организации местного самоуправления и самостоятельного определения населением структуры местного самоуправления с учетом исторических, национальных и иных особенностей жизни населения;

ответственности органов местного самоуправления за принимаемые решения.

Принципы местного самоуправления, закрепленные Уставом Приморского края, обнаруживают общность основных начал местного самоуправления, отраженных в основополагающих документах - Европейской хартии о местном самоуправлении, Конституции Российской Федерации и Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

Система местного самоуправления

Согласно Конституции Российской Федерации (ст.130) местное самоуправление осуществляется гражданами путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие саганы местного самоуправления.

в своей совокупности эта организационные формы образуют систему местного самоуправления, посредством которой обеспечивается решение вопросов местного значения.

Местный референдум - народное голосование по наиболее важным вопросам местного самоуправления. Решения, принятые референдумом по своей юридической силе выше актов органов местного самоуправления, являются обязательными для исполнения на соответствующей территории. Согласно Закону Приморского края «О местном референдуме в Приморском крае» (ст.2) на референдум могут выноситься вопросы, связанные с формой осуществления местного самоуправления, принятием Устава, с досрочным прекращением полномочий представительных органов и выборных лиц местного самоуправления, с изменением границ административно-территориальных образований, со структурой органов местного самоуправления, с запрещением строительства и эксплуатации объектов, наносящих вред окружающей среде и по иным вопросам местного значения. В местном референдуме в соответствии со ст.4 данного закона имеют право участвовать граждане, обладающие активным избирательным правом. Граждане участвуют в референдуме непосредственно, их участие является свободным и добровольным. Подготовка и проведение местного референдума осуществляется открыто.

Выборы органов местного самоуправления являются высшим непосредственным выражением воли населения. Выборы - наиболее массовая и распространенная форма народного волеизъявления. Они осуществляются на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. Посредством выборов образуются представительные органы местного самоуправления, а также получают свои полномочия главы муниципальных образований.

Развитие местного самоуправления в Российской Федерации может быть успешным, если при выборах в представительные органы местного самоуправления будет каждый раз формироваться достойный депутатский корпус. Именно от этого в значительной степени зависят эффективность работы представительных органов местного самоуправления, выполнение ими функций местного самоуправления, укрепление их авторитета среди населения.

Одной из массовых форм непосредственной демократии являются собрания (сходы) граждан. В условиях реформы местного самоуправления общие собрания (сходы) граждан приобретают особое значение. Во-первых, это та форма волеизъявления, с помощью которой население может реализовывать предоставленную ему возможность самостоятельно определить структуру органов местного самоуправления. Во-вторых, в отдельных поселениях уставом муниципального образования в соответствии с законами субъектов Российской Федерации может быть предусмотрена возможность осуществления полномочий представительных органов местного самоуправления собраниями (сходами).

Понятие собрания (сходы) граждан в Приморском крае определяет Закон Приморского края «О собрании (сходах) граждан в Приморском крае».Согласно СТ.1 данного закона «собрания (сходы) граждан созываются на территории муниципального образования для решения вопросов местного значения в соответствии с Конституцией Российской Федерации и законами Российской Федерации, Уставом Приморского края и законам Приморского края «О местном самоуправлении в Приморском крае».

Согласно Закону Приморского края «О собраниях (сходах) граждан в Приморском крае» (ст.3) «решение, принятое на собрании (сходе) граждан в пределах его компетенции, имеет обязательный характер для органов местного самоуправления и их должностных лиц, предприятий, учреждений, находящихся на территории муниципального образования, а также граждан. О выполнении решений собраний (сходов) граждан органы местного самоуправления информируют население».

Участие граждан в непосредственном решении вопросов местного значения может осуществляться в самых разнообразных формах.

Конституция Российской Федерации (ст.33) и Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (ст.26) закрепляет право граждан на индивидуальные и коллективные обращения в саганы местного самоуправления и к должностным лицам местного самоуправления. Соответствующие органы и должностные лица обязаны дать ответ по существу вопроса в течение месяца» Законами может быть установлена административная ответственность за нарушение сроков и порядка ответов на обращения граждан. Подобные формы участия населения в осуществлении местного самоуправления служат источником информации, необходимой органам местного самоуправления для выработки направления своей деятельности, принятия решений, отвечающих интересам населения.

На строение системы местного самоуправления и образующие ее состав институты влияют не только Конституция Российской Федерации, но и законы субъектов федерации, уставы муниципальных образований. Это определяет многообразие возможных вариантов построения системы местного самоуправления. Но это многообразие не исключает определенных взаимосвязей и взаимозависимостей месяцу основными ее институтами. Авторы выделяют главные институты:

Прямое волеизъявление граждан в решении вопросов местного значения, которое осуществляется, как уже отмечалось выше, в самых разнообразных формах: местный референдум, выборы, народная правотворческая инициатива, общее собрание (сходы) граждан, обращения граждан в органы местного самоуправления и к должностным лицам и иные формы.

Необходимым условием эффективного и полного осуществления задач и функций местного самоуправления являются гарантии прав местного самоуправления. Под гарантией местного самоуправления понимается создание государством (в лице его федеральных и региональных органов государственной власти) благоприятных условий. К условиям можно отнести своевременное принятие необходимых законов, правовых актов по вопросам местного самоуправления, защита интересов местного самоуправления материальными, финансовыми, организационными средствами.

В своей совокупности гарантии местного самоуправления представляют определенную систему. Эта система включает в себя:

Общие гарантии.

Юридические гарантии.

Общие гарантии - это экономические, политические, духовные, социальные и иные, которые оказывают влияние на деятельность местного самоуправления. Общие гарантии служат предпосылками стимулирования развития местного самоуправления, обеспечивают стабильность в деятельности органов местного самоуправления, создают реальные возможности для наиболее полной реализации норм, устанавливающих их компетенцию.

Экономической гарантией местного самоуправления служит экономическая система общества, в основе которой лежат принципы свободы экономической деятельности, предпринимательства, разнообразия и равноправия форм собственности, их правовой защиты.

Политические гарантии местного самоуправления - это политико-правовой режим нашего государства: система государственной власти, основанная на принципах разделения властей, разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации; народовластие, осуществляемое на основе политического и идеологического многообразия непосредственно народом, а также через органы государственной власти и местного самоуправления в пределах своих полномочий; полнота и гарантированность основных прав и свобод человека.

Духовные гарантии - это система духовных ценностей и ориентаций деятельности человека и общества в целом, уровень культуры, правосознания.

Юридические гарантии местного самоуправления - это правовые средства обеспечения деятельности местного самоуправления, которые установлены как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов Российской Федерации.

Право на местное самоуправление является одной из основ конституционного строя Российской Федерации. Государство берет на себя юридические обязанности обеспечения местного самоуправления главным образом тремя способами. Первый из этих способов касается установления принципиальной необходимости местного самоуправления и возложения на государство в лице его органов и должностных лиц общей обязанности содействовать его осуществлению. Второй способ состоит в непосредственном закреплении обязанностей государственных органов и их должностных лиц по отношению к реальному использованию гражданами права на местное самоуправление. Третий способ регламентации обязанностей государства, его органов и должностных лиц по отношению к местному самоуправлению заключается в установлении рада запретов, касающихся невозможности государственного вмешательства в определенные сферы осуществления местного самоуправления.

Только в совокупности указанные правовые способы в состоянии обеспечить надлежащие юридические гарантии местного самоуправления. Именно на это в первую очередь нацелены Конституция Российской Федерации и Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

Осуществление местного самоуправления в Российской Федерации обеспечивается рядом конституционных гарантий, представляющих собой правовые средства обеспечения деятельности местного самоуправления. Они являются важнейшим условием полного и эффективного осуществления местным самоуправлением своих задач и функций.

Положения Конституции Российской Федерации обладают верховенством на всей территории России. Данное обстоятельство означает, что другие нормативно-правовые акты, принятые на территории России должны находиться в точном соответствии с Основным Законом. Рассмотрим статьи, содержащие основополагающие конституционные принципы, гарантии местного самоуправления.

В статье 12 Конституции Российской Федерации закреплены конституционные основы местного самоуправления. В данной статье говорится об обязательстве государства в лице его федеральных и региональных органов власти, должностных лиц обеспечивать соответствующие права граждан и территориальных самоуправленческих структур на осуществление местного самоуправления, правовыми средствами защищать сферу местного самоуправления в целом. Последующее содержание данной статьи и есть раскрытие основных конституционных гарантий местного самоуправления. Прежде всего это самостоятельность местного самоуправления. Самостоятельность означает, что ни один орган государственной власти, ни одно должностное лицо не вправе принимать акты, совершать действия, вторгающиеся в компетенцию органов и структур местного самоуправления. В данной статье содержится прямое указание на то, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Это означает, что они не являются звеньями единой системы органов государственной власти, построенной на основе принципов строгой подотчетности нижестоящих органов вышестоящим.

Часть 1 статьи 130 Конституции непосредственно связана со статьей 3, в которой установлено, что народ осуществляет свою власть, в частности, через органы местного самоуправления и статьей 12, признающей и гарантирующей местное самоуправление. Самостоятельное решение населением вопросов местного значения - вот суть гарантии, закрепленной в данной статье.

Самостоятельность в определении населением структуры органов местного самоуправления гарантируется Конституцией Российской Федерации в статье 131. Под структурой надо понимать и строение системы основных органов местного самоуправления, наделенных собственной компетенцией, и внутреннее устройство каждого из этих органов. Население вправе, например, определить: будет ли избираться в данном муниципальном образовании глава муниципального образования или здесь станет действовать административный коллегиальный орган; если глава администрации будет избираться населением, то войдет ли он в состав представительного органа; создавать ли в представительном органе комиссии и т.д. Структура местного самоуправления, определяемая населением, должна соответствовать общим принципам организации системы местного самоуправления.

В части первой статьи 131 Конституция предписывает решение вопроса о территориальной определенности местного самоуправления связывать с социально-экономическими факторами, историческими и иными местными традициями. К ним относятся: национальный состав населения, культурные традиции, демографические особенности, сложившиеся транспортные коммуникации, социально-бытовая инфраструктура. Конституция предоставляет возможность учитывать при решении вопроса о территории любые местные социально-значимые факторы, имеющие устойчивый характер.

Часть вторая статьи 131 предписывает, что изменение границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, возможно только с учетом мнения населения. Изменения таких границ могут затрагивать интересы населения, касающиеся сохранения исторических, культурно-бытовых и национальных традиций местных жителей, рационального использования природных ресурсов, обеспечения здоровой и безопасной среды обитания. Мнение населения может выражаться путем референдума, на собраниях, в результате массовых социологических опросов и т.д.

В соответствии со ст. 133 Конституции Российской Федерации установлен запрет на ограничение прав местного самоуправления, закрепленных Конституцией России. Этот запрет является важной гарантией самостоятельности и стабильности основ местного самоуправления.

Самостоятельность местного самоуправления возможна лишь при наличии материально-финансовых ресурсов, соразмерных функциям и полномочиям органов местного самоуправления.

Конституция Российской Федерации закрепляет достаточно широкий перечень экономических гарантий местного самоуправления.

Статья 8 Конституции Российской Федерации закрепляет признание и равную защиту государством муниципальной собственности наряду с иными формами собственности. Муниципальная собственность - собственность, принадлежащая местному самоуправлению. В соответствии со статьей 29 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в состав муниципальной собственности входят средства местного бюджета, муниципальные, внебюджетные фонды, имущество органов местного самоуправления, а также муниципальные земли и другие природные ресурсы, находящиеся в муниципальной собственности (ст.9 Конституции России указывает на возможность нахождения в муниципальной собственности земли и природных ресурсов), муниципальные предприятия и организации, муниципальный жилищный фонд, муниципальные учреждения образования, здравоохранения, культуры и спорта.

По своему юридическому содержанию любая форма собственности означает право владения, пользования и распоряжения своим имуществом. Конституция Российской Федерации (ст.ст.130 и 132) гарантирует самостоятельное решение населением, органами местного самоуправления вопросов муниципальной собственности: владения, пользования и распоряжения объектами муниципальной собственности.

В соответствии с Конституцией Российской Федерации (ст. 133) местное самоуправление в Российской Федерации гарантируется правом на компенсацию дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти.

Местное самоуправление, несмотря на свою самостоятельность и независимость, обязано выполнять решения органов государственной власти. При этом органы местного самоуправления вынуждены нести дополнительные затраты, связанные либо с возложением на них дополнительных полномочий, либо в связи с неправомерными действиями органов государственной власти. Конституция закрепляет принцип восполнимости этих затрат. Компенсация дополнительных расходов, возникших в результате выполнения решений, принятых органами государственной власти, осуществляется за счет федерального бюджета и бюджета субъекта федерации. Органы местного самоуправления имеют право на получение полной компенсации за ущерб и в случаях, когда отчуждаются в государственную собственность объекты муниципальной собственности.

Финансовая самостоятельность местного самоуправления гарантируется конституционным правом органов местного самоуправления самостоятельно формировать, утверждать и исполнять местный бюджет а также правом органов местного самоуправления устанавливать местные налоги (ст. 132 Конституции Российской Федерации). Самостоятельность местных бюджетов обеспечивается наличием собственных источников доходов и правом определять основные направления их расходования. Собственные (закрепленные) доходы - это доходы, которые полностью или в твердой фиксированной доле (в процентах) в установленном порядке поступают в местный бюджет.

В доходы местных бюджетов зачисляются: местные налоги, сборы и штрафы; отчисления от федеральных налогов и налогов субъектов Российской Федерации; средства, переданные органами государственной власти органам местного самоуправления для реализации отдельных государственных полномочий; поступления от приватизации, сдачи в аренду имущества; часть прибыли муниципальных предприятий, учреждений и организаций, дотации и иные поступления. Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» предусматривает, что федеральные органы власти и органы власти субъектов федерации обеспечивают муниципальным образованьям минимальные местные бюджеты. Минимально необходимые расходы местных бюджетов устанавливаются законами субъектов Федерации на основе нормативов минимальной бюджетной обеспеченности. При этом удовлетворение основных жизненных потребностей населения в сферах, отнесенных к ведению муниципальных образований, должно обеспечиваться органами местного самоуправления на уровне не ниже минимальных государственных социальных стандартов.

Выполнение этих стандартов, согласно Федеральному закону, гарантируется государством путем закрепления в доходы местных бюджетов отчислений от федеральных налогов и налогов субъектов Российской Федерации.

Закрепление в Конституции и текущем законодательстве самостоятельности органов местного самоуправления в формировании, утверждении и исполнении местных бюджетов еще не делает систему местного самоуправления финансово обеспеченной. Кризисное состояние экономики и финансов страны, явная недостаточность собственных закрепленных доходов и зависимость местных бюджетов от регулирующих доходов, дотаций и субвенций являются серьезными факторами, препятствующими как реализации принципа бюджетной самостоятельности органов местного самоуправления, так и эффективному выполнению этими органами своих функций.

Конституция содержит ряд положений, которые закрепляют политические, правовые, социальные и иные гарантии в решении вопросов местной жизни. Она гарантирует гражданам (ст.32) право избирать и быть избранным в органы местного самоуправления, участвовать в местном референдуме. Статья 130 Основного Закона определяет институты местного самоуправления, которые обеспечивают гражданам реальную самостоятельность при принятии ими решений по вопросам местного значения. Она относит к таким институтам местный референдум, выборы, другие формы прямого волеизъявления граждан. Придавая референдуму первостепенное значение, Конституция тем самым подчеркивает, что юридическая сила решений, принимаемых гражданами с помощью местного референдума, выше юридической силы актов органов местного самоуправления на данной территории. Выборы и референдумы становятся самой массовой формой участия граждан в местном управлении, управлении общественной и хозяйственной жизнью.

Статья 18 Конституции признает права и свободы человека и гражданина непосредственно действующими. Это означает, что человек и гражданин могут осуществлять свои права и свободы, а также защищать их в случае нарушения, руководствуясь Конституцией. Органы местного самоуправления, при осуществлении своей компетенции, в частности, при обеспечении самостоятельного решения населением вопросов местного значения, владения, пользования, распоряжения муниципальной собственностью, осуществления референдумов, выборов и других форм прямого волеизъявления должны исходить из непосредственного действия основных конституционных прав и свобод граждан как основополагающих принципов своей деятельности. Неправомерные действия органов местного самоуправления, ущемляющие права и свободы человека и гражданина, могут быть обжалованы в суде.

Согласно Конституции Российской Федерации (ст. 133) местное самоуправление гарантируется правом на судебную защиту. Защита прав местного самоуправления в судебном порядке осуществляется в ряде случаев, предусмотренных законодательством. Так, в суде рассматриваются дела об административных правонарушениях, ответственность за которые наступает в случае невыполнения решений органов местного самоуправления. Органы местного самоуправления вправе обращаться в суд, арбитражный суд с требованиями о признании недействительными актов государственных органов, предприятий, учреждений, организаций, общественных объединений, нарушающих права и законные интересы граждан на территории, подведомственной этим органам местного самоуправления. В судебном порядке решаются имущественные споры между органами местного самоуправления. Они рассматриваются арбитражными судами.

Органы местного самоуправления вправе обжаловать в суд отказ органа государственной власти зарегистрировать положение (устав) о местном самоуправлении.

Судебная защита местного самоуправления осуществляется и тогда, когда граждане обращаются с исками в суды о восстановлении нарушенных прав на участие в местном самоуправлении в случае, если допускается какое-либо ограничение прав граждан по политическим убеждениям, расовой и национальной принадлежности, социальному происхождению, имущественному положению, языку, отношению к религии.

Решения местного самоуправления могут быть отменены только в судебном порядке.

Конституционное законодательство Российской Федерации, однако, больше тяготеет к «общественной» теории местного самоуправления. Статья 12 Конституции РФ устанавливает, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Определяет местное самоуправление как признаваемую и гарантируемую Конституцией РФ самостоятельную и под свою ответственность деятельность населения по решению непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций

В понятии местного самоуправления можно выделить несколько основных элементов (признаков):

1) содержанием местного самоуправления является деятельность населения по решению вопросов местного значения. Под населением в федеральном законе понимается население муниципального образования. В рамках осуществления местного самоуправления население муниципального образования занимается решением вопросов местного значения, то есть вопросов непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования, отнесенных к таковым уставом муниципального образования в соответствии с Конституцией и законодательством Российской Федерации и ее субъектов;

2) местное самоуправление - это самостоятельная деятельность населения. Органы местного самоуправления в пределах, установленных законом, обладают полной свободой действий для осуществления собственных инициатив по вопросам местного значения. Самостоятельность местного самоуправления определяется прежде всего его отделением от системы государственной власти.

3) местное самоуправление осуществляется населением под свою ответственность;

4) местное самоуправление осуществляется в двух формах, непосредственно (путем муниципальных выборов, местного референдума, участия в собраниях (сходах) граждан, народной правотворческой инициативы, обращений граждан, создания территориального общественного самоуправления) и через органы местного самоуправления (выборные и другие органы, наделенные полномочиями на решение вопросов местного значения);

5) местное самоуправление осуществляется исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций. В данном признаке выражается принцип децентрализации — отсутствие единых, типовых подходов к управлению «местными делами», так как каждое муниципальное образование имеет свои исторические и местные традиции, определяемые различными: географическими, климатическими, демографическими, экономическими и другими факторами.