Правовое положение, структура и функции исполнительных органов местного самоуправления

Исполнительный орган местного самоуправления представляет собой правоприменительный, исполнительный и распорядитель­ный орган общей компетенции, создаваемый специально для повсе­дневного функционирования в системе местного самоуправления с целью проведения в жизнь (исполнения) принимаемых населением и представительным органом решений и общеобязательных правил в процессе управления и регулирования экономической, социаль­но-культурной и административно-политической сферами жизни местных сообществ.

Система органов власти местного самоуправления во все време­на в нашей стране и за рубежом, как правило, состояла и состоит прежде всего из двух органов власти: представительной и исполни­тельно-распорядительной (администрации). В свою очередь, му­ниципальная исполнительная власть (местная администрация) со­стоит из ряда структурных подразделений — органов местной ад­министрации муниципального образования.

Так было в России во времена земства. Тогда представительны­ми органами являлись земские губернские и уездные собрания, а исполнительными органами были земские губернские и уездные управы. В городах — соответственно городские думы и городские управы. Так было в СССР и РСФСР — представительными орга­нами являлись местные Советы, а исполнительными органами - исполнительные комитеты местных Советов, а после 1991 г. — гла­вы местной администрации.

После вступления в силу Федерального закона 28 августа 1995 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» этой четкости по отношению к местной ис­полнительной власти не стало. Указанный Закон даже не содержит таких терминов, как «исполнительный орган местного самоуправ­ления», «администрация местного самоуправления», «глава адми­нистрации». Из его смысла вытекает, что орган исполнительной власти местного самоуправления может быть как коллегиальным (исполнительный комитет, управа, правление и т. д.), так и может действовать на основе единоначалия (глава муниципального обра­зования, глава администрации, управляющий, мэр и т. д.). После 1995 г., как правило, исполнительную власть в муниципальных об­разованиях осуществляли главы муниципальных образований и ре­же — главы администраций. Представляется, что когда на коллеги­альной основе действует представительный орган, а на основе еди­ноначалия — глава муниципального образования или глава администрации, то это сочетание является наиболее оптимальным и продуктивным, особенно на современном этапе.

На практике наиболее типичной была ситуация, когда глава му­ниципального образования соединял свои функции с функциями главы местной администрации. Это был наиболее оптимальный ва­риант. Правовой основой такого объединения функций служило за­крепление во многих законах субъектов Федерации и уставах муни­ципальных образований положения о том, что глава муниципального образования по должности является главой администрации.

Федеральный закон от 6 октября 2003 г. внес необходимую оп­ределенность в систему исполнительных органов муниципальных образований, включив в нее главу муниципального образования и местную администрацию. Наличие этих двух органов в муници­пальном образовании является обязательным. Кроме них могут об­разовываться и иные коллегиальные и единоличные органы местно­го самоуправления. Такие органы и должностные лица местного са­моуправления могут избираться непосредственно населением или формироваться представительным органом муниципального обра­зования. Они должны обладать собственными полномочиями по ре­шению вопросов местного значения.

Наименования главы муниципального образования и местной администрации устанавливаются законом субъекта Федерации с учетом исторических и иных местных традиций.

 

4.2. Глава муниципального образования

 

Глава муниципального образования является высшим должно­стным лицом муниципального образования и наделяется уставом муниципального образования собственными полномочиями по ре­шению вопросов местного значения.

Глава муниципального образования в соответствии с уставом муниципального образования избирается на муниципальных выбо­рах либо представительным органом муниципального образования из своего состава. В случае избрания его на муниципальных выбо­рах он входит в состав представительного органа муниципального образования с правом решающего голоса и является его председате­лем либо возглавляет местную администрацию.

В случае избрания главы муниципального образования предста­вительным органом он является председателем представительного орДна муниципального образования.

Глава муниципального образования не может быть одновремен­но председателем представительного органа и главой местной адми­нистрации.

В случае формирования представительного органа муниципаль­ного района из глав поселений и депутатов представительных орга­нов поселений глава муниципального образования является предсе­дателем представительного органа муниципального района.

Установленные ограничения не распространяются на органы местного самоуправления поселений с численностью населения ме­нее 1000 человек, в которых глава муниципального образования не­зависимо от способа его избрания одновременно может быть пред­седателем представительного органа поселения и главой местной администрации. В этом случае представительный орган муници­пального образования может не наделяться правами юридического лица.

Представляется, что наиболее целесообразной является модель, когда глава муниципального образования возглавляет местную ад­министрацию, а деятельность представительного органа организует его председатель, избранный из числа депутатов.

Глава муниципального образования в пределах выше установ­ленных полномочий:

• представляет муниципальное образование в отношениях с ор­ганами местного самоуправления других муниципальных образова­ний, органами государственной власти, гражданами и организация­ми, без доверенности действует от имени муниципального образова­ния;

• подписывает и обнародует в порядке, установленном уставом муниципального образования, нормативные правовые акты, приня­тые представительным органом муниципального образования;

• издает в пределах своих полномочий правовые акты;

• вправе требовать созыва внеочередного заседания представи­тельного органа муниципального образования.

Глава муниципального образования подконтролен и подотчетен Населению и представительному органу муниципального образова­ния.

Полномочия главы муниципального образования прекращаются досрочно в случае:

1) смерти;

2) отставки по собственному желанию;

3) отрешения от должности в соответствии со статьей 74 Феде­рального закона 2003 г. высшим должностным лицом субъекта Фе­дерации;

4) признания судом недееспособным или ограниченно дееспо­собным;

5) признания судом безвестно отсутствующим или объявления умершим;

6) вступления в отношении его в законную силу обвинительного приговора суда;

7) выезда за пределы Российской Федерации на постоянное место жительства;

8) прекращения гражданства РФ, прекращения гражданства иностранного государства — участника международного договора Российской Федерации, в соответствии с которым иностранный гражданин имеет право быть избранным в органы местного само­управления;

9) отзыва избирателями;

10) установленной в судебном порядке стойкой неспособности по состоянию здоровья осуществлять полномочия главы муници­пального образования;

11) досрочного прекращения полномочий представительного органа муниципального образования, если глава муниципального образования был избран из состава данного органа.

Глава муниципального образования в пределах своих полномо­чий, установленных уставом муниципального образования и реше­ниями представительного органа муниципального образования, из­дает постановления и распоряжения по вопросам организации дея­тельности представительного органа муниципального образования в случае, если глава муниципального образования является предсе­дателем представительного органа, или постановления и распоря­жения но вопросам, относящимся к полномочиям главы местной ад­министрации, в случае, если глава муниципального образования является главой местной администрации.

Нормативный правовой акт, принятый представительным орга­ном муниципального образования, направляется главе муници­пального образования для подписания и обнародования. Глава му­ниципального образования, являющийся главой местной админист­рации, имеет право отклонить нормативный правовой акт, принятый представительным органом муниципального образования. В этом случае указанный нормативный правовой акт в течение 10 дней возвращается _в представительный орган муниципального образования _с мотивированным обоснованием его отклонения либо с предложе­ниями о внесении в него изменений и дополнений. Если глава муни­ципального образования отклонит нормативный правовой акт, он вновь рассматривается представительным органом муниципального образования. Если при повторном рассмотрении указанный норма­тивный правовой акт будет одобрен в ранее принятой редакции большинством не менее двух третей от установленной численности депутатов представительного органа, он подлежит подписанию гла­вой муниципального образования в течение семи дней и обнародо­ванию.

Глава муниципального образования заключает контракт с ли­цом, назначенным представительным органом по результатам кон­курса на должность главы местной администрации.

Местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования) наделяется уставом муници­пального образования полномочиями по решению вопросов мест­ного значения и полномочиями для осуществления отдельных госу­дарственных полномочий, переданных органам местного само­управления федеральными законами и законами субъектов Феде­рации.

Местной администрацией руководит глава местной администра­ции на принципах единоначалия.

Главой местной администрации является глава муниципального образования либо лицо, назначаемое на должность главы местной администрации по контракту, заключаемому по результатам кон­курса на замещение указанной должности на срок полномочий, оп­ределяемый уставом муниципального образования.

Условия контракта для главы местной администрации поселе­ния утверждаются представительным органом поселения, а для главы местной администрации муниципального района (городского округа) представительным органом муниципального района (го­родского округа) в части, касающейся осуществления полномочий По решению вопросов местного значения, и законом субъекта Фе­дерации — в части, касающейся осуществления отдельных госу­дарственных полномочий, переданных органам местного само­управления федеральными законами и законами субъектов Федерации.

В случае, если лицо назначается на должность главы местной администрации по контракту, уставом поселения, а в отношении Должности главы местной администрации муниципального района (городского округа) — уставом муниципального района (городско­го округа) и законом субъекта Федерации могут быть установлены дополнительные требования к кандидатам на должность главы ме­стной администрации.

Порядок проведения конкурса на замещение должности главы местной администрации устанавливается представительным орга­ном муниципального образования. Порядок проведения конкурса должен предусматривать опубликование условий конкурса, сведе­ний о дате, времени и месте его проведения, проекта контракта не позднее, чем за 20 дней до дня проведения конкурса.

Общее число членов конкурсной комиссии в муниципальном образовании устанавливается представительным органом муници­пального образования. Члены конкурсной комиссии поселения на­значаются представительным органом поселения. При формирова­нии конкурсной комиссии в муниципальном районе (городском ок­руге) две трети ее членов назначаются представительным органом муниципального района (городского округа), а одна треть законо­дательным (представительным) органом государственной власти субъекта Федерации по представлению высшего должностного ли­ца субъекта Федерации.

Лицо назначается на должность главы местной администрации представительным органом муниципального образования из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией по результа­там конкурса. Контракт с главой местной администрации заключа­ется главой муниципального образования.

Глава местной администрации не вправе заниматься предпри­нимательской, а также иной оплачиваемой деятельностью, за ис­ключением педагогической, научной и другой творческой деятель­ности.

Полномочия главы местной администрации, осуществляемые на основе контракта, прекращаются досрочно в случае:

1) смерти;

2) отставки по собственному желанию;

3) расторжения контракта по соглашению сторон или в судеб­ном порядке;

4) отрешения от должности в соответствии со статьей 74 Феде­рального закона 2003 г. высшим должностным лицом субъекта Фе­дерации;

5) признания судом недееспособным или ограниченно дееспо­собным;

6) признания судом безвестно отсутствующим или объявления умершим;

7) вступления в отношении его в законную силу обвинительного приговора суда;

8) выезда за пределы Российской Федерации на постоянное щесто жительства;

9) прекращения гражданства РФ, прекращения гражданства иностранного государства — участника международного договора российской Федерации, в соответствии с которым иностранный гражданин имеет право быть избранным в органы местного само­управления;

10) призыва на военную службу или направления на заменяю­щую ее альтернативную гражданскую службу.

Контракт с главой местной администрации, может быть, расторг­нут по соглашению сторон или в судебном порядке на основании за­явления:

• представительного органа муниципального образования или главы муниципального образования — в связи с нарушением усло­вий контракта в части, касающейся решения вопросов местного зна­чения;

• высшего должностного лица субъекта Федерации — в связи с нарушением условий контракта в части, касающейся осуществле­ния отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Федерации;

• главы местной администрации — в связи с нарушениями ус­ловий контракта органами местного самоуправления и (или) орга­нами государственной власти субъекта Федерации.

Местная администрация обладает правами юридического лица.

Структура местной администрации утверждается представи­тельным органом муниципального образования по представлению главы местной администрации. В структуру местной администра­ции могут входить отраслевые (функциональные) и территориаль­ные органы местной администрации.

Глава местной администрации может от имени муниципального образования приобретать и осуществлять имущественные и иные права и обязанности, выступать в суде без доверенности.

Местная администрация как юридическое лицо действует на основании общих для организаций данного вида положений Федерального закона 2003 г. в соответствии с Федеральным законом от 12 января 1996 года «О некоммерческих организациях» примени­тельно к учреждениям.

Основаниями для государственной регистрации органов мест­ной администрации в качестве юридических лиц являются решение представительного органа муниципального образования об учреж­дении соответствующего органа и утверждение положения о нем этим представительным органом.

Глава местной администрации в пределах своих полномочий, установленных федеральными законами, законами субъектов Фе­дерации, уставом муниципального образования, нормативными правовыми актами представительного органа муниципального об­разования, издает постановления по вопросам местного значения и вопросам, связанным с осуществлением отдельных государствен­ных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Федерации, а также распоряжения по вопросам организации работы местной админист­рации.

Руководители органов местной администрации, обладающих правами юридического лица, издают распоряжения и приказы по вопросам, отнесенным к их компетенции положением, утвержден­ным представительным органом.

Глава местной администрации руководит деятельностью аппа­рата администрации и органов местной администрации на принци­пах единоначалия и несет ответственность за надлежащее осуществ­ление ими своих полномочий.

Глава местной администрации назначает заместителей главы местной администрации с согласия (утверждения) представитель­ного органа либо самостоятельно в зависимости от урегулированности этих вопросов в уставе муниципального образования.

Заместители главы местной администрации выполняют функ­ции в соответствии с распределением обязанностей, установленным главой местной администрации, либо по его представлению пред­ставительным органом. В случае отсутствия главы местной админи­страции или невозможности выполнения им своих обязанностей его полномочия осуществляет первый заместитель.

Аппарат главы администрации образуется в крупных муниципальных образованиях в составе ряда структурных подразделении и должностных лиц для непосредственного обеспечения исполнения полномочий главы администрации и его заместителей. Обычно аппарат состоит из организационного отдела, канцелярии, юридического отдела, сектора кадров, управления делами, бухгалтерии в небольших по численности муниципальных образованиях в со­ставе аппарата не создаются структурные подразделения, а он об­разуется только из должностных лиц и работников вспомогательно­го и обслуживающего персонала.