Земское и городское самоуправление в дореволюционной России.

Земская реформа является одним из важнейших событий в истории России 60-70 гг. 19 в. МСУ, «узаконенное Положением 1 января 1864 г., на губернском и уездном уровнях превратилось в достаточно эффективную систему всесословных выборных учреждений. Выборное сословное самоуправление в стране существовало давно. Однако впервые создавалось гражданское самоуправление: земства выбирались гражданами, а не корпоративными объединениями. «Положение о губернских и уездных земских учреждениях», подписанное императором Александром II (1 января 1864 г.), вводило в 33 губерниях России земское самоуправление. Практическое значение введения земского самоуправления заключалось в формировании децентрализованных органов МСУ. Земские учреждения не входили в систему органов гос власти. Земства наделялись правом издавать обязательные для населения постановления, но на практике носителями властных прерогатив на местах по-прежнему оставались гос органы. Вместе с тем, поскольку в их задачу входило решение вопросов МСУ, земства наделялись правом издавать обязательные для населения постановления, облагать его сборами. Но для эффективного осуществления таких полномочий нужно было обладать властью. Авторитет же власти по-прежнему принадлежал гос органам, прежде всего полиции. Несмотря на то, что полиция финансировалась из земских средств, она не подчинялась земствам, к-рые могли осуществлять меры принуждения только через полицию, одновременно решавшую вопрос о целесообразности таких мер. В систему земских учреждений входили: избирательные съезды (их задачей было раз в 3 года определять состав корпуса уездных гласных), губернские и уездные земские собрания (распорядительные органы), губернские и уездные земские управы (исполнительные органы). Земские собрания созывались обычно 1 раз в год для определения ведущих направлений хозяйственной деятельности, рассмотрения и утверждения сметы, раскладки повинностей. Губернские и уездные управы в период между сессиями собраний управляли имуществом земства и «вообще хозяйством губернии или уезда», руководствуясь в своей деятельности решениями земских собраний. Законодательство предусматривало перечень обязанностей управ, в том числе их ежегодный отчет перед собранием. Деятельность управы, связанная с управлением и развитием, осуществлялась небольшим числом выборных земских служащих (3-6 человек). На первом заседании земского собрания нового созыва избирался личный состав земских управ. Уездные собрания посылали установленное законом количество гласных в губернские учреждения. Число губернских гласных не превышало 50 человек. Доходы земских учреждений состояли из губернского земского сбора, являвшегося, по сути, местным гос налогом. Его дополняли целевые дотации гос-ва, (например, на содержание местных путей сообщения, организацию народных училищ). Определенную часть дохода составляли частные пожертвования и прибыль от торгово-промышленной деятельности земств. Для покрытия дефицита земства могли устанавливать дополнительные сборы с предметов, под-лежащих прямому налогообложению; по своей природе эти сборы представляли собой самообложение населения. В 60-е гг. 19 в. МСУ в России распространилось на тер-риях губер-ний и уездов, расположенных в европейской части страны. Городское самоуправление осуществлялось в губернских и уездных городах. В последующем границы МСУ расширились за счет низовых административно-тер-риальных единиц- волостей. К функциям земских учреждений относились: забота о народном продовольствии и ветеринарии, мед помощь населению, содействие развитию начального народного образования и общественного призрения, развитие взаимного земского страхования, строительство и благоустройство дорог, открытие ярмарок, содействие торговле. Земства сами формировали свои руководящие органы, сами вырабатывали структуру управления, сами определяли основные направления своей деятельности. Жизнеспособность земств обеспечивалась также их самофинансированием и штатом высокопрофесси-ональных и компетентных работников.

Городовое положение 16 июня 1870 г. замени-ло сословно-бюрократические органы управления городом всесословными органами, осно-ванными на принципе имущественного ценза,. Систему органов городского общественного управления составляли: 1. Городское избирательное собрание для избрания гласных через каждые 4 года; 2. Городская Дума (распорядительный орган); 3. Городская управа (испо-лнительный орган).

Право голоса в избрании гласных имели все городские обыватели, достигшие 25 лет, явля-ющиеся русскими подданными и уплачивающие прямой городской налог с недвижимости, торгов или промыслов. Все избиратели делились на три курии. Они вносились в общий список по убыванию уплачиваемых сборов, затем список делился на 3 разряда, каждый из к-рых платил 1/3 общей суммы городских сборов. Все разряды избирали равное число гласных, что обеспечивало преимущество крупне-йших налогоплательщиков. В задачи городс-кого самоуправления входила забота о местных культурно-хозяйственных делах: внешнее благоустройство города, содержание городс-ких коммуникаций, благосостояние городского населения (попечение о народном продовольствии, здравоохранении, принятие мер против пожаров, содержание на средства города благотворительных учреждений, больниц, театров, библиотек, музеев, а также забота о народном образовании и т.п.). Городское самоуправление выполняло также ряд возложенных на него функций по содержанию правительственной администрации (чинов городской полиции, пожарной команды, тюрем), обеспечению воинского постоя, предоставляло правительству сведения о местных пользах и нуждах. Городская дума состояла из председателя - городского головы, гласных, а также председателя уездной земской управы и представителя духовного ведомства. Обязанности председателя думы и управы возлагались в городском самоуправлении на одно лицо, в нару-шение принципа разделения исполнительной и распорядительной властей. Основной целью при этом было получение дополнительной гарантии от возможных противозаконных поста-новлений думы. С той же целью городскому голове предоставлялось право останавливать исполнение определений думы, признанных им незаконными. Отметим, что в земских учреждениях такое совмещение должностей хотя и допускалось, но не было обязательным.

Городские думы, имели право собираться в те-чение всего года по мере накопления дел, при этом численность заседаний не ограничивалась. Дума на-начала содержание выборным должностным лицам городского общественного самоуправления, устанавливала размер городских сборов и налогов (в установленных законом пределах), принимала правила заведования городским имуществом, утверждала, обязательные постановления городского общественного управления и принимала решения о ходатайствах перед высшим правительством и т.п. Городские думы сами определяли порядок производства дел, но обязывались при этом соблюдать правила о порядке производства дел в земских, дворянских и городских общественных и сословных собраниях. Председатель городской думы возглавлял городскую управу. Все члены управы избирались думой. Лица, избранные на должность городского головы, утверждались в губернских городах министром внутренних дел, в прочих -губернатором, городские головы двух столиц -непосредственно императором. В обязанности управы входило непосредственное руководст-во делами городского хозяйства, разработка проектов смет, взимание и расход городских сборов на установленных думой основаниях.

Управа отчитывалась о своих делах перед думой. В чрезвычайных случаях городской голова мог распорядиться единолично, доведя о том впоследствии до сведения членов управы. Вместе с управой он наделялся правом обжалования незаконных постановлений думы. В особых случаях, а также для руководства конкретными отраслями хозяйства, дума по представлению управы могла учреждать исполнительные комиссии, которые подчинялись городской управе. Должностные лица городского общественного управления не считались гос служащими, за исключением городского секретаря в губернских городах, к-рый имел звание докладчика в губернском по городским делам присутствии. Компетенция городского самоуправления строго ограничивалась пределами города и отведенных ему земель.

 

11.Особенности организации местной власти в советский пе­риод развития государства.

После Октябрьской революции 1917 г в России победила концепция власти, согласно к-рой все представительные органы- сверху донизу входили в единую систему гос власти. Это кардинально изменило существовавшее до революции представление о МСУ как негосударственной власти. В организации местной власти была сделана ставка на советы рабочих, крестьянских и солдатских депутатов. В обращении II Всероссийского съезда Советов «Рабочим, солдатам и крестьянам» говорилось о том, что в результате победы народных масс организованы Советы на всех уровнях. Это положение в различных формулировках воспроизводилось в «Декларации прав трудящегося и эксплуатируемого народа», Конституции РСФСР 1918 г. Местные Советы объявлялись органами власти и управления, действующими в пределах принятого тогда административно-территориального деления страны- они выступали классовыми организациями, объединяющими пролетарские и полупролетарские слои населения, находившиеся в тесной организационной зависимости и подчиненности между собой. Местные Советы представляли собой нижнее звено единого гос аппарата, любое решение, отражавшее самостоятельность местного Совета, могло быть отменено со ссылкой на незаконность или нецелесообразность. Тем самым, культивировавшаяся идея принадлежности Советам всей полноты власти не соответствовала действительности. На практике государственного строительства создавалась ситуация, при к-рой деятельность представительных органов местной власти практически контролировалась и даже ограничивалась исполнительными комитетами. В свою очередь отношения между Советами и их исполнительными комитетами характеризовались напряженностью. Оставаясь формально структурными органами местных Советов, исполкомы в повседневной работе практически подменяли их. С возникновением в начале 20-х гг. административно-командной системы управления происходит ограничение власти Советов. Тем самым, некоторые ученые первой половины 20 в. рассматривали усиление начал административной централизации как общую тенденцию развития современного гос-ва. Социалистическая система характеризуется иерархической соподчиненностью входящих в нее звеньев. Как следствие этого централизованный характер власти предопределял жесткую государственную вертикаль в организации местных Советов.По сути местные Советы были разновидностью органов гос власти. В ст. 145 Конституции СССР 1977 г., говорилось о том, что местные Советы народных депутатов «являются во-первых, органами единой гос власти на местах, во-вторых, единственными органами гос власти в каждой данной административно-территориальной единице». С принятием Конституции РСФСР 1925 г. можно говорить о начале нового этапа в правовом регулировании деятельности местного управления и местного самоуправления. Во всех «советских» Конституциях России (1918, 1925, 1937, 1978 гг.) Советы рассматривались как одни из главных звеньев социалистического управления. Централизованный хар-р Советского гос-ва определял жесткую систему вертикального подчинения, что нашло юридическое закрепление и в Конституции РСФСР 1925 г., к-рая в значительной степени ограничивала независимость органов местного управления. Конституция РСФСР 1925 г., более четко определяла концепцию взаимоотношений местных и центральных органов власти. У вышестоящих гос органов было право непосредственного контроля за деяте-льностью местных органов власти. Кроме того, для местного самоуправления было весьма важно и то, что в Конституции РСФСР 1925 г. не было специальной формулировки, устанавливающей право аннулирования вышестоящим Съездом решений местных Советов. Конституция РСФСР 1937 г окончательно сформулировала юридическую основу общей системы органов гос власти республики, и включила в эту систему органы местного управления. Правомочия указанных публичных институтов составляли такие функции, к-рые могли осуществляться только лишь в непосредственной взаимосвязи с центральной властью. Сущность местных Советов как органов гос управления находится в прямой зависимости от объема полномочий, к-рыми они обладают. При раскрытии компетенции как государственных, так и местных органов управления, устанавливается круг вопросов, отнесенных законодательством к их ведению, то есть закрепляются предметы ведения. Во многих республиканских Конституциях, в том числе и в Конституциях РСФСР, декларируется, что предметом ведения местных Советов являются «вопросы местного значения». Следовательно в пределах своих полномочий органы местной власти самостоятельны.

В компетенцию местных органов власти входили: составление местного бюджета; проведение культурных и хозяйственных мероприятий; исполнение постановлений высших органов власти; своевременное решение вопросов местного значения на определенной тер-рии; распространение и соблюдение законов на соответствующей тер-рии; защита государственного порядка и общественной безопасности.

Конституция СССР 1936 г. значительно расширяла права местных Советов и добавляла к их компетенции: руководство деятельностью местных органов; поддержание государственного правопорядка; защиту законов и гражданских прав; управление местным хозяйственным и культурным строительством, составление местного бюджета.

Также определялись границы компетенции местных Советов. Советы депутатов трудящихся принимали решение и давали распоряжение в пределах прав, предоставленных им законами СССР и Союзной республики.

 

Конституция РСФСР 1937 г. в сфере установления компетенции местных Советов дублирует их правовое положение в соответствии с Конституцией СССР 1936 г. Существенной конкретизации полномочий местных Советов низового уровня на конституционном уровне не произошло. Однако после принятия Конституции СССР 1936 г., представительные органы государственной власти стали избираться непосредственно населением. Можно сказать, что принцип демократического централизма сохранялся в конституциях СССР и в Союзных республик на всех этапах существования советского государства. В контексте вышесказанного становится очевидным, что принятие Конституции ССCР 1977 г. и республиканских Конституций 1978 г. существенным образом не изменило статус и компетенцию местных органов власти. Следовательно, Конституция СССР 1977 г. и Конституция РСФСР 1978 г. оставались неизменными до тех пор, пока к концу 80-х гг. ХХ в. процесс демократизации не охватил всю сферу конституционного права.

Итак, можно утверждать, что как союзным, так и республиканским законодательством в основу организации власти на местах был положен принцип единства системы Советов как органов гос власти, с характеризующейся жесткой соподчиненностью нижестоящих органов вышестоящим. Все Советы, включая местные, выступали как единая система. При этом высшим организационным принципом данной структуры провозглашался демократический централизм, особенность к-рого заключалась в формальном декларировании самостоятельности местных органов власти. Иными словами, муниципализм отвергался как буржуазный принцип, неприемлемый для Советского гос-ва. Само понятие «местное самоуправление» встречалось в нормативной литературе лишь только в той мере, в какой оно указывало на определенный властный уровень в системе социалистического самоуправления в целом. Такое положение сохранялось вплоть до 90-х гг. ХХ в. Тенденции реформирования старой структуры местного управления и поиски новых оптимальных правовых форм местного самоуправления выразились в принятом 9 апреля 1990 гг. законе СССР «Об общих началах МСУ и местного хозяйства СССР». Закон определял местное самоуправление как часть социалистического самоуправления народа, призванную обеспечить реализацию прав и свобод граждан, их самостоятельность в решении вопросов социального и экономического развития территории, охраны окружающей среды. Кроме этого устанавливал систему местного самоуправления, к-рая включала местные Советы народных депутатов. Последние выступали в качестве основного звена данной системы наряду с органами тер-риального общественного самоуправления, местными референдумами, собраниями, сходами граждан.

 

12. Правовая основа местного самоуправления: понятие и раз­витие. Европейская хартия МСУ.

Под правовой основой МСУ понимается система НПА, определяющих организацию, формы осуще­ствления и гарантии МСУ, его задачи и функции, а также компетенцию и ответств-тъ органов и должностных лиц МСУ, их взаимоотношения с органами гос власти, гражданами а их объединениями в РФ.

пра­вовую основу местного самоуправления составляют:

- общепризнанные принципы и нормы международного права, международные договоры РФ;

- К РФ, ФКЗ, ФЗ и издаваемые в соответствии с ними иные НПА РФ (указы и распоряжения Прези­дента РФ, постановления и распоряжения Правительства РФ, иные НПА фед органов исполнительной власти);

- конституции (уставы), законы и иные НПА субъектов Федерации;

- уставы муницип образований, решения, принятые на ме­стных референдумах и сходах граждан, и иные муницип право­вые акты.

В перечне нормативных правовых актов, составляющих правовую основу МСУ, на первое место ФЗ 2003г поставил общепризнанные принципы и нормы международного права, международные договоры РФ (к к-рым, в частно­сти, относится Европейская хартия МСУ, ратифи­цированная РФ в 1998 г. и в соответствии со ст. 15 К РФ ставшая частью нашей правовой системы). Согласно Европейской хартии МСУ право гра­ждан участвовать в управлении государственными делами относится к тем демократическим принципам, к-рые разделяются всеми гос-вами - членами Совета Европы (включая и Россию - члена Сове­та Европы).

РФ признает и гарантирует права и свободы че­ловека и гражданина согласно общепризнанным принципам и нормам международного права и в соответствии с К РФ (ст. 17). За­крепляемые Конституцией РФ основы конституционного сгроя России как демократического гос-ва {включая и принцип МСУ) должны соответствовать демок-ратическим принципам, признаваемым нормами международного права. В развитии правовой основы МСУ в РФ можно выделить 4-е периода: 1) с 1990-1991 гг. по октябрь — декабрь 1993 г.; 2) с октября - декабря 1993 г, по сентябрь 1995 г; 3) с 1 сентября 1995 г. (в этот день вступил в силу ФЗ 1995 г. «Об общих принципах организации МСУ в РФ» до принятия и вступления в силу ФЗ от 6 октября 2003 г., к-рый знаменует новый (четвер­тый) период развития правовой основы МСУ, про­должающийся по настоящее время. Вступление данного Закона в силу в полном объеме было перенесено на 1 января 2009 г., с тем чтобы в пе­риод между датой его принятия и датой вступления в силу в полном объ­еме был осу-ществлен ряд переходных (подготовительных) мероприя­тий, направленных на создание организационно-территориальных, фи­нансово-экономи-ческих и правовых предпосылок необходимых для реализации всех положений Закона, для реформирования системы МСУ в РФ.

 

Европейская хартия МСУ, принятая Конгрессом местных и региональных властей Совета Европы, является самым важным многосторонним документом, определяющим фундаментальные принципы функционирования органов МСУ. Хартия является международным договором, следовательно, она имеет приоритет по отношению к национальному законодательству каждого из гос-в, ее подписавших и ратифицировавших. Европейская хартия МСУбыла открыта для подписания гос-вами-членами Совета Европы 15 октября 1985 г. и вступила в законную силу 1 сентября 1988 г. 44 из 47 стран-участниц Совета Европы подписали и ратифицировали Хартию (все, кроме Андорры, Сан-Марино и Монако). Последней на ноябрь 2009 года является Черногория, ратифицировавшая документ в сентябре 2008 г. Хартия обязывает гос-ва закрепить во внутреннем законодательстве и применять на пра-ктике совокупность юридических норм, гара-нтирующих политическую, административную и финансовую независимость муницип образований. Она также устанавливает необходимость конституционного регулирования автономии МСУ. Кроме того, Хартия является первым юридическим документом, гарантирующим соблюдение принципа субсидиарности гос-вами- членами Совета Европы. Таким образом, местные власти должны осуществлять управление и контролировать значительную часть публичных обязательств в интересах местного населения и под свою ответств-ть. В соответствии с принципом субсидиарности, Хартия закрепляет, что публичные обязательства должны реализовываться на наиболее близком населению уровне, и должны относиться к более высокому административному уровню только в том случае, если решение таких задач силами местных администраций неэффективно или невозможно. Принципы Хартии применимы ко всем видам органов местного самоуправления.

Преамбула закрепляет фундаментальные принципы Хартии, к-рыми являются: роль МСУ в обеспечении демократии, эффективного управления и децентрализации власти; роль муниципальных образований в развитии Европы; необходимость для муниципалитетов иметь широкую автономию.

Первая часть содержит основополагающие положения относительно местной автономии. В частности, закрепляется необходимость конституционного и законодательного регулирования МСУ (ст. 2), определяется понятие МСУ (ст. 3), устанавливаются принципы организации и деятельности органов МСУ (ст. 4), Другие статьи первой части фиксируют необходимость четкого муниципального деления (ст.5), самостоятельного определения органами местного самоуправления своей структуры, право нанимать муниципальных служащих для обеспечения деятельности выборных должностных лиц местного самоуправления (ст.6,7). Целями еще двух важных статей являются ограничение административного контроля за нормотворчеством органов местного самоуправления (ст.8) и необходимость обеспечения наполняемости местных бюджетов (ст.9). Статья 10 закрепляет право органов местного самоуправления сотрудничать между собой и создавать межмуниципальные ассоциации, а статья 11 — возможность судебной защиты местной автономии.

Вторая часть содержит различные положения относительно обязательств государств, подписавших и ратифицировавших Хартию. Исходя из намерения обеспечить баланс между нормами Хартии и институционально-юридическими особенностями государств. Хартия закрепляет, что принципы местного самоуправления обязательные для всех гос-в. Третья часть регулирует процедурные вопросы, содержание к-рых, как правило, стандартно и наличествует во всех конвенциях Совета Европы: подписание, ратификация и вступление в силу (ст. 15), территориальная сфера действия (ст.16), денонсация и нотифицирование(ст.18, 19).

 

13. Устав МО: понятие, содержание, значение, порядок принятия, вступление в силу.

Устав муниципального образования - основной нормативно-правовой акт муниципального образования. Как источник права он имеет достаточно широкое распространение в правотворческой практике нашего государства и рассматривается как разновидность актов кодификационного значения. Устав является своеобразной малой конституцией на территории муниципального образования.

 

Содержание устава. Уставом муниципального образования должны определяться:

1) наименование муниципального образования;

2) перечень вопросов местного значения;

3)формы, порядок и гарантии участия населения в решении вопросов местного значения, в том числе путем образования органов территориального общественного самоуправления;

4) структура и порядок формирования органов местного самоуправления;

5) наименования и полномочия выборных и иных органов местного самоуправления, должностных лиц местного самоуправления;

6) виды, порядок принятия (издания), официального опубликования (обнародования) и вступления в силу муниципальных правовых актов;

7) срок полномочий представительного органа муниципального образования, депутатов, членов иных выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления, а также основания и порядок прекращения полномочий указанных органов и лиц;

8) виды ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, основания наступления этой ответственности и порядок решения соответствующих вопросов, в том числе основания и порядок отзыва населением выборных должностных лиц местного самоуправления, досрочного прекращения полномочий выборных органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления;

9) порядок формирования, утверждения и исполнения местного бюджета, а также порядок контроля за его исполнением;

10) порядок внесения изменений и дополнений в устав муниципального образования.

 

Имея всеобъемлющий характер, устав, тем не менее, не может и не должен детально регулировать все общественные отношения, складывающиеся на территории муниципального образования. Более детальная регламентация осуществляется посредством принятия других муниципальных правовых актов, необходимых для реализации устава. Устав выступает в качестве основы такого рода нормотворчества.

 

Устав муниципального образования принимается представительным органом муниципального образования, а в поселениях с численностью жителей, обладающих избирательным правом, менее 100 человек - населением непосредственно на сходе граждан. Закон от 28 августа 1995 г. наделил муниципальные образования правом самостоятельно решать вопрос о том, как принимать устав: представительным органом, на референдуме, сходе. Очевидно, что правовые возможности населения по непосредственному принятию устава резко сокращены.

Проект устава муниципального образования, проект акта о внесении изменений и дополнений в устав не позднее чем за 30 дней до дня их рассмотрения подлежат официальному опубликованию (обнародованию) с одновременным опубликованием (обнародованием) установленного представительным органом местного самоуправления порядка учета предложений по ним, а также порядка участия граждан в их обсуждении.

Устав муниципального образования, акт о внесении изменений и дополнений в устав принимаются большинством в 2/3 голосов от установленной численности депутатов представительного органа муниципального образования.

Устав муниципального образования, акт о внесении изменений и дополнений в устав подлежат государственной регистрации в органах юстиции в порядке, установленном федеральным законом. Основаниями для отказа в государственной регистрации устава муниципального образования, акта о внесении изменений и дополнений в устав могут быть: 1) противоречие устава Конституции РФ, федеральным законам, принимаемым в соответствии с ними конституциям (уставам) и законам субъектов РФ; 2) нарушение установленного федеральным законом порядка принятия устава, акта о внесении изменений и дополнений в устав.

Отказ в государственной регистрации устава муниципального образования, акта о внесении изменений и дополнений в устав, а также нарушение установленных сроков государственной регистрации устава муниципального образования, акта о внесении в устав изменений и дополнений могут быть обжалованы гражданами и органами местного самоуправления в судебном порядке.

Устав муниципального образования, акт о внесении в устав изменений и дополнений подлежат официальному опубликованию (обнародованию) после их государственной регистрации и вступают в силу после их официального опубликования (обнародования).

Изменения и дополнения, внесенные в устав муниципального образования и изменяющие структуру органов местного самоуправления, полномочия органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления, вступают в силу после истечения срока полномочий представительного органа муниципального образования, принявшего муниципальный правовой акт о внесении в устав указанных изменений и дополнений.