История возникновения и развития местного самоуправления в России.

Как отмечается в научной литературе, первые истоки, зачатки местного самоуправления в России уже усматриваются в деятельности выборных губских и земских старост в эпоху правления Ивана IV, которые формально избирались на метах проживающим населением и наряду с осуществлением государственных функций должны были также решать вопросы местного значения.

В ходе проведения Петром I так называемой “городской реформы” впервые в городах российской Империи разрешалось формировать свои сословно-представительные органы городского управления. Эти органы назывались “Городская ратуша” или “Городской магистрат”, “Городской бургомистр”.

К сожалению, однако, реформа городского управления не была доведена до логического конца Петром I, и впоследствии органы городского самоуправления подпали под административную зависимость от воевод и затем назначаемых сверху губернаторов на местах.

Новым этапом становления и развития местного самоуправления в России в городах является реформа Екатерины II. Она в свое время издала 2 Указа: первый 17751 г. по жалованной грамоте дворянству; второй – Указ о правах и выгодах городам Российской империи 1785 г. В этих указах Екатерина II, опираясь на имеющийся опыт городского управления в странах Западной Европы, высочайше дозволяла в российских городах создавать свои органы городского самоуправления, они назывались “Городские магистраты” и “Городской голова”.

Низшей ячейкой городского управления выступали Ремесленные цеховые управы. Согласно Указам Екатерины II городскому сообществу разрешалось самостоятельно формировать свою городскую казну главным образом за счёт поступлений от взимаемых городских налогов и сборов, добровольных пожертвований физических лиц и частично – за счёт Правительственных дотаций и доходов от собственной предпринимательской деятельности. Кроме того, на органы городского самоуправления возлагалось выполнения следующих основных функций:

1. содержание зданий и сооружений капитального назначения;

2. обустройство и благоустройство территорий городов;

3. содержание учреждений здравоохранения образования и социального презрения;

4. выполнение государственных повинностей и взимание податей с городского населения.

Такой порядок организации городского самоуправления сохранялся в городах Российской Империи практически с небольшими изменениями до 1846 г., когда в г. Санкт-Петербурге было принято новое Положение “Об общественном управлении”. Позднее, в 1862 г. аналогичное городовое Положение было принято в г. Москве; а затем новые городовые Положения были приняты в 1870 г. и 1892 г., распространившие своё действие на все остальные города Российской Империи.

Согласно этим утверждённым нормативно-правовым актам впервые вместо сословно-представительных органов в городах должны были избираться и действовать бессословные органы городского самоуправления: Городская Дума и Городской голова.

В сельских поселениях в России фактически отсутствовали какие-либо примитивные формы организации общественного местного самоуправления, так как до 1861 г. сохранялся и действовал институт крепостного права. После отмены в России крепостного права Указом Александра II в 1864 г. в губерниях и уездах была проведена Реформа “Земского самоуправления”, предусматривавшая формирование целой стройной системы органов земского самоуправления. Первым звеном были губернские уездные избирательные съезды; это были представительные органы земского самоуправления, которые созывались не реже 1 раза в 3 года, и решавшие по существу 1 главный вопрос – о формировании состава гласных губернских и уездных земских собраний. Вторым органом в этой системе были Губернские и Уездные земские собрания, это были постоянно действующие представительные органы земского самоуправления, которые избирались на срок 3 года и рассматривали наиболее важные вопросы земского самоуправления: формирование и утверждение состава членов земских управ; рассмотрение ежегодных отчётов об их деятельности; утверждение бюджета земства и отчёта об его исполнении; рассмотрение жалоб и заявлений на действия губернских и уездных земских управ.

Возглавлял и руководил деятельностью Земских собраний Председатель, обладавший рядом решающих полномочий по вопросам своей компетенции:

1. право созывать и вести заседание Земского собрания;

2. право подписания и обнародования актов Земского собрания;

3. право накладывать вето на решения Земского собрания и приостанавливать в необходимых случаях их действие;

4. право последнего решающего голоса в случаях, если голоса других членов Земского собрания разделялись поровну.

Третьим органом Земского самоуправления являлись Губернские и Уездные земские правы – это были постоянно действующие исполнительно0распорядительные органы Земского самоуправления, которые фактически занимались всей текущей финансово-хозяйственной деятельностью земского самоуправления, в том числе они были призваны управлять подведомственным Земским хозяйством. Состав членов земских управ насчитывал штатную численность от 3х до 6-ти человек, а все остальные специалисты привлекались к работе Земских управ на контрактно-договорной основе. Во всей своей деятельности Земские управы были подотчётны, подконтрольны перед соответствующими Земскими собраниями, которые вправе были контролировать их работу

Последним органом земского самоуправления являлись контрольно-ревизионные комиссии – это были специализированные органы Земского самоуправления, осуществлявшие финансовый контроль за финансово-хозяйственной деятельностью Земских управ и ежегодно представлявшие отчёты о своей работе перед Земскими собраниями.

Согласно действовавшему в то время Гражданскому Уложению, органы Земского самоуправления рассматривались в качестве самостоятельных участников гражданского оборота, т.е. они были вправе самостоятельно приобретать права, юридические обязанности в имущественных отношениях и могли нести самостоятельную юридическую ответственность по своим имущественным и иным долговым обязательствам.

Считалось также, что государство не отвечало по возникшим долгам земств, а земства не могли отвечать по долгам государства.

Бюджет земств главным образом формировался путём взимания особого земского налога и сборов, доходов от собственной предпринимательской деятельности, добровольных пожертвований физических и юридических лиц и в незначительной степени – за счёт государственных дотаций.

Все спорные вопросы. Возникавшие между органами государственной власти и органами земского самоуправления рассматривались только в судебном порядке, в том числе путём обращения в Правительствующий Сенат; либо через административные процедуры – путём подачи заявления в Губернский по городским делам присутствия.

В 1890 г. в России была проведена Александром III “Земская контрреформа”, предусматривавшая усиление влияния государства и расширения форм государственного административного контроля в отношении органов земского самоуправления. В частности, по этому Указу Министру внутренних дел России и Губернаторам на местах предоставлялись дополнительные полномочия по контролю за утверждением состава членов земских управ; по приостановлению действия актов земских собраний и также предоставлялось право по принудительному исполнению возложенных на органы земского самоуправления государственных функций за счёт средств земств.

В период наибольшего развития земского самоуправления в России в русской отечественной юридической науке возникает научная дискуссия на природу земского самоуправления и его соотношения с системой органов государственной власти.

В частности, ряд таких известных русских учёных-юристов: проф. Чичерин, проф. Лешков и проф. Васильщиков придерживались так называемой “общественно-хозяйственной теории” на природу органов земского самоуправления. Они утверждали, что земские учреждения являются выборными органами самого проживающего местного населения, поэтому они могут действовать самостоятельно и независимо от органов государственной власти и руководствоваться при осуществлении своих полномочий исключительно интересами и потребностями граждан по удовлетворению различных вопросов местного значения. При этом, общественные начала в природе земств эти учёные-юристы усматривали в том, что согласно действовавшему в то время законодательству органы земского самоуправления формально не входили в структуру органов государственной власти; а служба в этих учреждениях народного представительства фактически приравнивалась к выполнению общественных обязанностей.

Другие известные русские учёные-юристы при характеристике природы земского самоуправления исходили из “государственной теории” и обосновывали необходимость дальнейшего их включения в систему органов государственной власти. В частности, такие русские учёные-юристы, как проф. Градовский, проф. Лазоревский считали, что важнейшей особенностью природы земского самоуправления является то обстоятельство, что государство делегирует часть своих полномочий указанным органам по осуществлению функций управления на местах. В свою очередь, органы земского самоуправления вправе действовать самостоятельно в пределах делегированных им властных публичных полномочий по управлению на местах, но строго под постоянным правительственным контролем со стороны органов государственной власти.

Так, например, проф. Градовский утверждал, что главным образом государственным началом в природе органов земского самоуправления проявляется в том, что они обладают такими публичными полномочиями, присущими органам государственной власти, как право устанавливать земские налоги и сборы и издавать общеобязательные для исполнения всего местного населения нормативно-правовые акты.

Наконец, в связи с проведением земской контрреформы в России проф. Градовский считал, что в будущем следует усилить государственный административный контроль со стороны Правительства и губернаторов на местах в отношении органов земского самоуправления.

Промежуточное положение среди иных распространённых теорий на природу земского самоуправления занимает “юридическая теория” на сущность земского самоуправления. Автором этой теории является крупный русский учёный – юрист профессор СПбГУ Коркунов. Проф. Коркунов считал, что органы земского самоуправления представляют собой своеобразные публичные корпорации, состоящие из числа граждан, проживающих на местах, которые были учреждены государством именно в целях удовлетворения особых частных хозяйственных потребностей и интересов проживающего местного населения на соответствующей территории. Кроме того, он утверждал, что земские учреждения в значительной степени обладают двойственной юридической природой, позволяющей характеризовать их деятельность с одной стороны – как выборных учреждений местного населения, а с другой стороны – как публичных органов власти на местах.

Фактически, история земского самоуправления продолжалась в России до 1917 г., когда Декретом II Всероссийского съезда Советов от 25.10.1917 г. была провозглашена вся полнота политической власти в ведении создаваемых Советов рабочих, крестьянских и солдатский депутатов. В дальнейшем окончательно слом системы земского самоуправления в России был юридически завершён изданием специальной Инструкции НКВД РСФСР от 22.12.1917 “О правах и обязанностях Советов”.

В ходе подготовки первого Проекта Конституции РСФСР 1918 г. на заседании Конституционной комиссии вновь возникает политическая дискуссия о природе местных Советов. И в ходе обсуждения этого вопроса были 2 точки зрения на эту проблему.

1. Первая точка зрения принадлежала профессору Юридического университета Томского государственного Императорского Университета М. А. Рейснеру, который считал, что местные советы следует рассматривать в качестве муниципальных органов власти, деятельность которых должна быть направлена сугубо на разрешение вопросов местного значения. При этом он ссылался на существующий исторический опыт развития местного самоуправления в странах Западной Европы.

2. Принадлежала Председателю ВЦИК РСФСР Я. М. Свердову, который отстаивал Ленинскую точку зрения на природу местных Советов, именно как местных органов государственной власти, и необходимости их включения в Единую централизованную систему Советов подчинения нижестоящих органов перед вышестоящими.

К сожалению, по результатам проведения этой политической дискуссии победила Ленинская точка зрения на природу местных советов, и затем, во всех последующих Советских Конституциях было закреплено правило о том, что местные Советы – это органы государственной власти на местах, обязанные проводить государственную политику своей деятельности Вышестоящих советов.

Такой порядок организации деятельности местной государственной власти сохранялся в СССРР практически до 1990 г., когда был принят специальный Закон СССР “Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР”. Разработчиками этого закона являлись 2 советских учёных – юриста проф. Колмаков и проф. Собчак. Именно в этом Законе впервые в научный оборот были введены такие понятия, утратившие своё юридическое значение, как понятие “муниципальная (коммунальная) собственность” и понятие “органов местного самоуправления”. Позднее, в 1991 г. уже принимается первый Российский Закон “О местном самоуправлении в РСФСР”, который действовал с изменениями и дополнениями до принятия новой Конституции России 1993 г. И в этом законе уже чётко содержалось указание на то, что местные Советы народных депутатов: поселковые, сельские, районные, районные в городе, городские, являются только органами местного самоуправления; а все вышестоящие уровни Советов относятся к органам государственной власти субъектов РФ.

В 1993 г. принимается новая Конституция РФ, заложившая необходимую нормативно-правовую базу для разработки и принятия первого рамочного ФЗ 1995 г. “Об общих принципах организации местного самоуправления”.

И, наконец, 06.10.2003 г. был принят ныне действующий ФЗ № 131-ФЗ “ Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ”,вступивший в полном объёме в свою юридическую силу с 01.01.2009 г.