Основные теории происхождения и развития местного самоуправления.

По мнению многих учёных-юристов и историков считается доказанным тот факт, что первоистоки института местного самоуправления возникли ещё в Эпоху Средневековья в странах Западной Европы. И они были связаны со стремлением Средневековых городов максимально обособится, отделиться от власти феодалов, землевладельцев, на территории которых располагались названные города.

Следующим историческим этапом становления и развития института местного самоуправления в странах Западной Европы являются результаты совершения Великой Французской революции 1789 г., которая положила начало новых форм организации общинного местного самоуправления. Именно в этот период времени начинают возникать первые теории, концепции на происхождение и развитие института местного самоуправления и его место в рамках системы государственного управления. В частности, в докладе известного французского государственного деятеля и конституционалиста Турэ перед Национальным Собранием Франции о реформе местного государственного управления были выдвинуты и обоснованы 2 главные теоретические идеи (конструкции):

1. понятие дел общинного управления или вопросов местного значения, которые должны находиться в исключительной компетенции самих местных общин;

2. понятие дел государственного значения, которые в случае и порядке, установленных действующим законодательством могут передаваться в ведение местных общин и осуществляться ими строго под государственным контролем.

Именно как теоретическая попытка найти правильные ответы на поставленные вопросы, выдвинутые в докладе Турэ, постепенно в странах Западной Европы формируется теория “свободной общины” на природу местного самоуправления. Суть этой теории сводилась к провозглашению верховенства, примата власти свободной городской общины над деятельностью органов государственной власти; причём сторонники данной теории утверждали, что права и свободы местной общины по заведованию дел местного значения носят естественно-правовой и неотчуждаемый характер также как и основные права и свободы, принадлежащие человеку и гражданину. Отсюда с их точки зрения взаимоотношения между государством и местной общиной должны исключительно строиться на началах автономии, равноправия и сотрудничества.

Значительный вклад в разработку теории “свободной общины” внёс известный немецкий учёный-юрист Лобант, который написал большинство своих трудов по этой проблеме в середине 19 в. Вместе с тем, не смотря на внешнюю привлекательность теории “свободной общины”, она обладала и серьёзными недостатками присущими этой теории:

1. авторы названной теории не могли убедительно теоретически доказать почему на практике местное самоуправление может осуществляться не только в небольших по территории и численности проживающего населения городских и сельских поселениях, но и в крупных административно-территориальных единицах, учреждаемых сверху государством;

2. авторы этой теории не могли чётко разграничить между собой по содержанию вопросы местного значения и отдельные государственные полномочия, которые могут передаваться местным общинам.

Отражением указанных выше теоретических представлений, взглядов на природу местного самоуправления может служить Конституция Королевства Бельгии 1831 г., в которой отдельная статья была посвящена регулированию, организации и деятельности власти местной общины.

Разновидностью теории “свободной общины” является также так называемая “Общественная теория” на происхождение и развитие местного самоуправления. Сторонники данной теории стремились в своих научных трудах и работах политически противопоставить деятельность местных общин полномочиям органов государственной власти. И особенно при характеристике природы местного самоуправления они уповали на то, что деятельность местной общины носит исключительно негосударственный частно-хозяйственный характер и направлена на разрешение вопросов местного значении. Вместе с тем, сторонники названной теории затруднялись ответить, почему в некоторых случаях деятельность местной общины выходит за рамки разрешения частно правовых хозяйственных вопросов и носит сугубо публично-правовой характер, что является свойственным признаком, присущим деятельности органов государственной власти.

Наиболее видными представителями “Общественной теории” на происхождение развития местного самоуправления является такие известные немецкие ученые-юристы Моль и Рессир. Тем не менее, в дальнейшем теория “Свободной” общины не получила широкое распространение на практике и постепенно ей на смену приходит “Государственная теория” на природу местного самоуправления. Главной сквозной идеей “Государственной теории” на происхождение и развитие местного самоуправления является обоснованием неразрывной юридической связи между властью местной общины и полномочием органов государственной власти. При этом авторы данной теории исходили из того тезиса, что местное самоуправление представляет собой своеобразную общественную форму организации публичной власти на местах, которой государство передаёт часть своих полномочий по местному государственному управлению, а последние имеют право действовать самостоятельно в пределах предоставленных им публично-правовых властных полномочий.

Наиболее важный вклад в развитие государственной теории на природу местного самоуправления внесли 2 таких известных немецких учёных-юристов Р. Гнейст и Л. Штейн. В частности, Р. Гнейст утверждал, что главной особенностью деятельности местной общины является то, что она призвана действовать в интересах проживающего местного населения и удовлетворять их потребности в тех или иных сферах местного управления. Причём в отличие от деятельности органов государственной власти полномочия местной общины могут осуществлять граждане, избираемые непосредственно самим населением, а осуществление ими своих обязанностей приравнивается к выполнению общественных поручений.

Другой немецкий ученый Штейн полагал, что отличительным признаком природы местного самоуправления можно считать то, что государство делегирует часть своих полномочий по управлению на местах местной общине, а муниципальные органы обязаны осуществлять свои полномочия, исходя из общих государственных интересов, целей и задач. Таким образом, делался вывод о том, что деятельность местной общины является производной от полномочий органов государственной власти, так как все свои политические публичные полномочия местная община получает непосредственно от государства, а законодательная прерогатива имеет своим юридическим источником акты, принятые органами государственной власти.

И таким образом, понятие местной общины можно рассматривать как своеобразную публично-правовую корпорацию, действующую от имени проживающего местного населения, но руководствующуюся при осуществлении своих полномочиях общими государственными интересами и потребностями.

Не смотря однако на большое распространение в дальнейшем Государственной теории на природу местного самоуправления в конце 19 в. эта теория имела свой серьёзный главный недостаток – что слепое следование положениям этой теории могло привести на практике к отрицанию каких-либо общественных форм самоорганизации населения на местах и в последующем – полному подчинению государства деятельности местных общин.

В современный период времени многие учёные-юристы не так однозначно рассматривают юридическую связь, существующую между государством и органом местного самоуправления. А именно, с их точки зрения трудно конечно отрицать то обстоятельство, что суверенитет государственной власти распространяется на всю страну и в отношении всех субъектов, в том числе – на органы местного самоуправления; а с другой стороны – не следует всё-таки принижать какие-либо общественные начала в организации и деятельности местного самоуправления, так как в любом случае эти органы должны избираться непосредственно населением и нести юридическую ответственность за результаты своей работы перед гражданами. Поэтому большинство современных учёных-юристов в настоящее время придерживаются так называемой “дуалистической теории” на природу местного самоуправления. Двойственное начало природы местного самоуправления усматривается в следующем:

1) безусловно деятельности органов местного самоуправления присущи публично-правовые начала; а именно: они имеют право устанавливать местные налоги и сборы;

2) издавать общеобязательные для исполнения нормативно-правовые акты;

3) могут применять меры юридической ответственности – принуждение за нарушение, неисполнение принятых ими нормативно-правовых актов.

Кроме того, как показывает сложившаяся практика, объективно в ряде случае органы местного самоуправления вынуждены выходить за рамки разрешения только в вопросах местного значения, и могут действовать официально от имени и по поручению уполномоченных органов государственной власти.

Что же касается имеющихся общественных начал в деятельности самих органов местного самоуправления, то они усматриваются в принципе выборности и участии самого населения в решении вопросов местного значения.

Промежуточное положение среди других известных теорий на происхождение и развитие местного самоуправления занимает так называемые “социал-реформистские концепции” на предназначение и сущность местного самоуправления.

Одной из таких концепций является теория “социального обслуживания населения”, сводящаяся к тому, что по мнению её авторов деятельность муниципальных органов власти должна быть исключительно направлена на оказание гражданам разнообразных социальных услуг, помимо того перечня услуг, предоставление которых гарантируется государством.

Теория построения муниципального социализма. Суть этой утопительской теории выражалась в том, что по мере дальнейшего развития самоуправленческих начал в рамках деятельности государства постепенно должны складываться необходимые возможности и предпосылки для передачи органами государственной власти своих публичных полномочий органам местного самоуправления, которые со временем должны полностью заменить государственную структуру.