Понятие и классификация гарантий местного самоуправления.

Согласно ст. 12 Конституции РФ считается, что институт местного самоуправления в нашей стране признаётся, соблюдается и защищается в деятельности всех органов государственной власти как на федеральном, так и региональном уровнях.

В отличие от ранее действовавшего ФЗ 1995 г. новый ФЗ № 131-ФЗ не сохранил специальной статьи, посвящённой правовому регулированию гарантий местного самоуправления в РФ.

Тем не менее, в науке муниципального права учёными, юристами выработано своё теоретическое определение понятия “гарантии местного самоуправления”. Гарантии местного самоуправления – это вся совокупность различных условий, способов и средств, направленная на обеспечение реализации конституционного права граждан на местное самоуправление, а также его защиту, охрану от возникающих нарушений.

В науке муниципального права России сложилась своя классификация гарантий местного самоуправления, которые обычно подразделяются на 2 вида:

1. общие гарантии;

2. специальные гарантии местного самоуправления.

Что касается общих гарантий местного самоуправления, то к ним в литературе относятся различные экономические, политические, социальные, духовные и организационные гарантии, которые лишь создают благоприятные условия и возможности для нормального функционирования и развития института местного самоуправления в нашей стране. Вместе с тем, действие этих гарантий местного самоуправления, само по себе не способно предотвращать, пресекать и устранять возникающие правонарушения прав и законных интересов органов местного самоуправления. И поэтому на практике применение указанных гарантий в любом случае должно опираться на соответствующие виды специальных или юридических гарантий местного самоуправления.

Юридические гарантии местного самоуправления – это конкретные правовые механизмы, способы и средства, направленные на беспрепятственное осуществление полномочий органов местного самоуправления, а также правовую охрану, защиту законных интересов органов местного самоуправления от возникающих нарушений в деятельности государственных органов.

Все юридические гарантии местного самоуправления получают своё прямое закрепление в Конституции РФ, актах федерального и регионального законодательства и локальных муниципально-правовых актах.

Внутри системы юридических гарантий местного самоуправления имеется своя определённая классификация:

1. по юридическому содержанию обычно выделяются:

· материально правовые гарантии местного самоуправления;

· процессуальные гарантии местного самоуправления.

2. по целевому назначению бывают:

· гарантии обеспечения организационной самостоятельности местного самоуправления,

· финансово-экономические гарантии самостоятельности местного самоуправления;

· гарантии судебной и иных правовых форм защиты интересов органов местного самоуправления;

3. по юридической силе актов, в которых закрепляются указанные гарантии:

· международно-правовые гарантии;

· внутрифедеральные гарантии;

· региональные гарантии;

· локальные муниципально-правовые гарантии местного самоуправления.

2. Система юридических гарантий местного самоуправления и их содержание.

Важнейшей особенностью действия так называемых “юридических гарантий” обеспечения организационной самостоятельности местного самоуправления является то обстоятельство, что они ориентированы на сохранение организационной обособленности органов местного самоуправления от структуры органов государственной власти; самостоятельное регулирование компетенции органов местного самоуправление; участие самого населения муниципального образования в определении вопроса, касающегося территориальной организации местного самоуправления, а также действие этой гарантии направлено на реализацию права органов местного самоуправления по самостоятельной разработке и принятию муниципально-правовых актов, издаваемых по вопросам местного значения.

Согласно ст. 12 Конституции РФ считается, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти; а государственные органы по общему правилу не вправе вмешиваться в деятельность органов местного самоуправления. Тем не менее, в рамочном Законе № 131-ФЗ есть специальная ст. 75, регулирующая основания и порядок временного осуществления органами государственной власти отдельных полномочий органов местного самоуправления:

1. возникновение стихийного бедствия или иной чрезвычайной ситуации, когда в муниципальном образовании отсутствуют органы местного самоуправления либо они не могут быть сформированы по различным причинам;

2. вследствие принятия органами местного самоуправления своих муниципально-правовых актов либо совершение ими действия (бездействия), влекущего за собой возникновение простроченной муниципальной задолженности по выполнению взятых на себя бюджетных и иных финансовых обязательств, превышающей предельный размер дефицита местного бюджета (30% от собственных доходов местного бюджета), либо есть такая просроченная муниципальная задолженность, превышающая 40% выделенных бюджетных ассигнований в отчётном финансовом году;

3. установление фактов нецелевого использования по назначению выделенных финансовых средств органами местного самоуправления из федерального и регионального бюджетов в форме субвенции на осуществление переданных отдельных государственных полномочий.

В таких 2^х последних вышеперечисленных случаях в Законе Арбитражный суд на основании предложений органов государственной власти субъекта РФ может ввести на территории муниципального образования временную государственную финансовую Администрацию сроком до 1-го года в целях погашения просроченной муниципальной задолженности и осуществления государственного финансового контроля за исполнением местного бюджета.

В соответствие со ст. 131 Конституции РФ по общему правилу считается, что население муниципального образования имеет право самостоятельно участвовать в формировании структуры органов местного самоуправления именно путём принятия Устава муниципального образования. В то же время следует отметить такую особенность, что в рамочном Законе № 131-ФЗ прямо устанавливается юридическая обязанность о необходимости создания в структуре органов местного самоуправления не только выборных органов местного самоуправления, но и местной Администрации, которая формально не является выборным органом местного самоуправления.

Более того, в базовом Законе № 131-ФЗ фактически допускается юридическая возможность прямого участия органов государственной власти субъектов РФ в формировании структуры органов местного самоуправления, в том числе при образовании конкурсной комиссии по выборам на должность Главы местной администрации. В частности, в состав конкурсной комиссии по выбору на пост Главы местной администрации не менее чем 1/3 состава её членов назначается законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта РФ и по представлению высшего должностного лица субъекта РФ.

Согласно действующей Конституции РФ (ст. 131) предусматривается право самих органов местного самоуправления самостоятельно регулировать свою компетенцию по решению вопросов местного значения в Уставе муниципального образования и иных специальных муниципально-правовых актах. Вместе с тем, как отмечают многие учёные-юристы, специалисты-практики в настоящее время в рамочном Законе № 131-ФЗ фактически весь перечень вопросов местного значения, которые могут относиться к ведению муниципальных образований, устанавливается только на федеральном уровне; носит исчерпывающий характер и не подлежит дальнейшему расширению на уровне регионального законодательства или муниципально-правовых актов.

Большое значение с точки зрения обеспечения организационной самостоятельности местного самоуправления от органов государственной власти имеет предоставление права населению муниципального образования участвовать в разрешении вопросов, связанных с определением территориальной организации местного самоуправления. В частности, в Конституции РФ (ст. 131) закрепляется общее правило о том, что вопрос об изменении границ муниципального образования должен решаться соответствующими органами государственной власти субъекта РФ исключительно только с учётом мнения проживающего населения муниципального образования и выраженного в адекватной правовой форме на местном референдуме. Тем не менее, необходимо отметить то обстоятельство, что в рамочном Законе № 131-ФЗ фактически допускается упрощенная юридическая процедура учёта мнения проживающего населения муниципального образования либо получения такого согласия со стороны жителей муниципального образования органами государственной власти субъекта РФ. Именно в ходе регулирования вопросов о преобразовании либо изменении границ муниципального образования именно в таких формах как проведение вопросов среди населения муниципального образовании; принятие решения на сходе, собрании граждан по месту жительства или принятие специального решения на совместном заседании представительных органов местного самоуправления, городских и сельских поселений, входящих в состав муниципального района.

Не менее важное значение, исходя из особенности действия юридических гарантий обеспечения организационной самостоятельности местного самоуправления имеет наделение органов местного самоуправления правом по самостоятельной разработке и принятия своих муниципально-правовых актов, изданных в пределах их компетенции. Однако, как отмечается в научной литературе до настоящего времени в федеральном законодательстве, а именно в КоАП РФ отсутствует специальная юридическая норма, устанавливающая административную ответственность физических и юридических лиц за неисполнение либо ненадлежащее исполнение актов органов местного самоуправления. Частично указанная проблема решается на уровне законодательства субъектов РФ путем принятия своих актов, вводящих административную ответственность за неисполнение актов органов местного самоуправления (КоАП Томской области).

Наконец, первостепенное значение для правильного понимания действия юридических гарантий обеспечения организационной самостоятельности местного самоуправления имеет регулирование права муниципальных образований по введению своей символики, т.е. герба, флага и гимна.

Вместе с тем до настоящего времени остаётся нерешённой проблема по регламентации юридической процедуры государственной регистрации символики муниципальных образований; а именно до сих пор отсутствует по этому вопросу специальный акт Правительства РФ.

Другим важным видом юридических гарантий местного самоуправления выступают так называемые гарантии обеспечения финансово-экономической самостоятельности местного самоуправления от органов государственной власти. Согласно Конституции РФ (ст. 130) органы местного самоуправления обладают полномочиями по самостоятельному формированию и исполнению местного бюджета, распоряжению и управлением муниципальным имуществом.

В настоящее время согласно ч. I Налогового Кодекса РФ, Закона № 131-ФЗ на уровне местного самоуправления осталось только 3 вида местных налогов. Однако, вся проблема состоит в том на практике, что большинство из них являются трудно собираемыми с налогоплательщиков и они даже не покрывают половины доходных источников местного бюджета. Отсюда в научной литературе и специалистами-практиками отмечается то, что в этих сложных финансово-экономических условиях развитие РФ существует реальная угроза усиления финансово-экономической зависимости муниципальных образований от органов государственной власти, поскольку Европейской Хартией местного самоуправления 1985 г закрепляется следующие цели оказания финансовой помощи государством муниципалитетам:

1. такая помощь должна преследовать целью обеспечение сбалансированности и выравнивания местных бюджетов;

2. оказание помощи более слабым находящимся в экономическом отношении муниципалитетам и ни в коем случае она не должна приводить на практике к финансово-экономическому подчинению муниципалитетов со стороны государственных органов.

Дальнейшее обеспечение финансово-экономической самостоятельности органов местного самоуправления от системы органов государственной власти также предполагает совершенствование и упорядочение методики и порядка взаиморасчетов во межбюджетных отношениях между органами государственной власти и органами местного самоуправления, исключающие какие-либо формы проявления субъективизма, делающие более справедливыми правила предоставления дотаций, субсидий, субвенций, т.е. межбюджетных трансфертов из федерального и регионального бюджетов.

Не полностью является решенной в действующем законодательстве проблема о порядке и объёме выплаты компенсаций органам местного самоуправления со стороны органов государственной власти в связи с принятием ими законодательных актов на федеральном и региональном уровнях, влекущих дополнительные расходы в местных бюджетах; особенно, касающиеся выполнения социальных обязательств перед населением.

В связи с принятием Закона № 131-ФЗ серьёзные изменения произошли в регулировании правового режима объектов муниципального имущества. В частности, по мысли законодателя в ведении муниципальных образований может находиться только такие объекты муниципального имущества, которые предназначены:

1. для решения вопросов местного значения и осуществления функции местного самоуправления;

2. в целях обеспечения жизнедеятельности проживающего населения муниципального образования;

3. в целях выполнения отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления.

Все же остальное излишнее муниципальное имущество, не подпадающее под указанные цели, согласно закону № 131-ФЗ подлежит приватизации, т.е. отчуждению в частную собственность или перепрофилировании.

В связи с введением в действие закона № 131-ФЗ Правительство РФ, органы государственной власти субъектов РФ должны были в срок не позднее 2010 г. завершить процесс юридического оформления без возмездной передачи объектов имущественного комплекса из федеральной и региональной собственности в состав муниципального имущества.

Согласно новому ФЗ “О бюджетных учреждениях” 2010 г. к серьёзным преобразованиям подлежит деятельность муниципальных учреждений, одна часть из который получит статус казенных бюджетных учреждений, вторая часть останется бюджетными учреждениями, финансируемым в соответствии с муниципальными заказами или заданиями и часть из них будет преобразована в автономные бюджетные учреждения и будут вынуждены заниматься расширением оказания платных услуг для населения муниципального образования.

Самостоятельным видом юридических гарантий местного самоуправления является гарантии судебной и иных правовых форм защиты интересов органов местного самоуправления. Среди судебных гарантий местного самоуправления особое место и роль отводится деятельности специализированных судов как Конституционного Суда РФ и Конституционных (Уставных) судов субъектов РФ.

Согласно Постановлению Конституционного Суда РФ 2001 г. по так называемому “Красноярскому делу” муниципальное образование представляет собой такое территориальное объединение граждан по месту жительства, которое специально создано для коллективного осуществления конституционного права граждан на местное самоуправление и, следовательно, как установил Конституционный Суд РФ оно имеет право так же как и другое объединение граждан подавать конституционную жалобу в Конституционный Суд РФ для защиты своих нарушенных конституционных прав в сфере местного самоуправления примененном или подлежащем применению в конкретном деле закон. В то же время как отмечается многими учёными-юристами, необходимо, чтобы в ФКЗ “О Конституционном Суде РФ” были внесены соответствующие изменения и дополнения либо дано официальное разъяснение такого Постановления Конституционного Суда в специальном Определении суда, регулирующее порядок и основания внесения обращений муниципальными образованиями в Конституционный Суд РФ.

Конституционные (Уставные) суды субъектов РФ – это специализированные региональные органы конституционной юстиции, призванные в особой процессуальной форме конституционного судопроизводства решать вопросы об оспаривании конституционности нормативно-правовых актов органов государственной власти субъектов РФ, нарушающие права и законные интересы органов местного самоуправления либо рассматривающие споры о компетенции между органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления. По общему правилу юридическая сила их решений приравнивается к положениям самой Конституции (Устава) субъекта РФ.

В перспективе наиболее предпочтительным шагом именно в регулировании судебных гарантий защиты прав и интересов органов местного самоуправления является учреждение административных судов общей юрисдикции, которые должны взять на себя разрешение отдельной категории споров о компетенции публично-правовых отношениях между органами государственной власти РФ и её субъектов и органов местного самоуправления.

Другим правовым формам защиты прав и интересов органов местного самоуправления можно отнести следующее:

1. деятельность Президента РФ и созданного при нём Совета по местному самоуправлению в качестве консультативно-совещательного органа;

2. полномочия Правительства РФ и двух его министерств: Министерства Юстиции РФ и министерства Регионального развития;

3. Прокуратура РФ;

4. организации межмуниципального сотрудничества, действующие на федеральном и региональном уровне:

1) Конгресс муниципальных образований в РФ;

2) Ассоциация Сибирских, Дальневосточных городов;

3) Совет муниципальных образований Томской области.