Экономическая основа местного самоуправления

 

В развитии местного самоуправления важное значение имеет обеспечение его деятельности соответствующими материальными ресурсами. О местном самоуправлении можно говорить лишь тогда, когда оно обеспечено экономически, что подтверждается всем предшествующим опытом. Конституция РФ закрепила за органами местного самоуправления права на самостоятельное управление муниципальной собственностью, формирование, утверждение и исполнение местного бюджета, установление местных налогов и сборов.

 

Федеральное законодательство конкретизировало данное положение. В соответствии с ч. 1 ст. 49 Федерального закона № 131-ФЗ экономическую основу местного самоуправления составляют:

 

находящееся в муниципальной собственности имущество. В собственности муниципалитетов на начало 2008 года, по данным Росстата, находилось 21909 муниципальных унитарных предприятий, 148 муниципальных банков или других финансовых организаций, 103312 муниципальных учреждений образования, 8342 муниципальных учреждений здравоохранения, 37345 муниципальных учреждений культуры, 10626 муниципальных учреждений спорта и др.;

средства местных бюджетов;

имущественные права муниципальных образований.

Рассмотрим подробнее, что представляют собой имущество, находящееся в муниципальной собственности, а также имущественные права муниципальных образований.

 

Муниципальная собственность – одна из трех основных форм собственности, установленных Конституцией РФ наряду с частной и государственной, субъектами права которой выступают муниципальные образования, а права по владению, пользованию и распоряжению осуществляют органы местного самоуправления. Порядок ее образования, владения, пользования и распоряжения закреплены в ГК РФ, Федеральном законе № 131-ФЗ и других нормативных правовых актах.

 

Термин «собственность» в муниципальном законодательстве, как правило, употребляется в основном в юридическом смысле, обозначая вещные права, права лица на определенную вещь, включающего в себя правомочия владеть, пользоваться и распоряжаться этой вещью. Муниципальная собственность – это имущество, принадлежащее на праве собственности городским и сельским поселениям, а также другим муниципальным образованиям – муниципальным районам, городским округам, внутригородским территориям городов федерального значения (ст. 130).

 

Однако население непосредственно может осуществлять такие права только в небольших муниципальных образованиях. Поэтому от имени муниципального образования приобретают и осуществляют имущественные и иные права и обязанности глава местной администрации, другие должностные лица местного самоуправления в соответствии с уставом муниципального образования.

 

Вместе с тем, закрепление в ГК РФ именно муниципального образования, т.е. территориально организованного населения как основного субъекта – участника имущественных отношений, имеет важное принципиальное значение. И когда органы местного самоуправления или их должностные лица осуществляют сделки с муниципальным имуществом, заключая договоры купли – продажи, аренды, найма и др., такие сделки считаются заключенными от имени населения муниципального образования. Поэтому очень важно формировать у населения сознание собственника, хозяина, понимание того, что органы местного самоуправления должны действовать в соответствии с их интересами – интересами собственников муниципального имущества.

 

Полномочия органов местного самоуправления в отношении муниципального имущества разграничиваются законодательством, а также муниципальными правовыми актами. Представительные органы муниципального образования устанавливают порядок управления и распоряжения объектами муниципальной собственности, а местные администрации исходя из заданной нормативной программы непосредственно владеют, пользуются, распоряжаются этим имуществом.

 

Состав муниципальной собственности определяется Федеральным законом № 131-ФЗ в соответствии с осуществляемыми органами местного самоуправления полномочиями. Федеральный законодатель в ст. 50 регулирует такой перечень, предусматривая, что в случаях возникновения у муниципальных образований права собственности на имущество, не предназначенное для осуществления вопросов местного значения, отдельных переданных государственных полномочий и участия в реализации непереданных государственных полномочий, а также для обеспечения деятельности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, муниципальных служащих, работников муниципальных предприятий и учреждений, такое имущество подлежит перепрофилированию (изменению целевого назначения имущества) либо отчуждению.

 

При применении данной статьи необходимо учитывать Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 2 ноября 2006 г. № 540-О «По запросу правительства Самарской области о проверке конституционности статьи 1, частей шестой и восьмой статьи 2 Федерального закона «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и статьи 50 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». В нем дается разъяснение, что ст. 50, перечисляя имущество, которое может находиться в собственности муниципальных образований, не ограничивает их в возможности иметь в собственности и иное имущество, предназначенное для осуществления возложенных на них полномочий.

 

В целом, ст. 50 не препятствует муниципальным образованиям использовать установленные законом способы привлечения денежных средств и иного имущества для формирования доходов местных бюджетов, в том числе иметь имущественные права и получать дотации из иных бюджетов, для решения вопросов местного значения, а также получать субвенции на осуществление органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий. Поэтому, подчеркнуто в судебном решении, ст. 50 не может рассматриваться как формирующая закрытый перечень видов муниципального имущества, не допускающая наличия в муниципальной собственности иного имущества, имеющего такое же целевое предназначение, что и имущество, названное в данной статье, и как нарушающая конституционные правомочия муниципальных образований и гарантии муниципальной собственности.

 

Необходимо напомнить, что решения Конституционного Суда РФ являются окончательными, не подлежат обжалованию, вступают в силу немедленно после провозглашения, действуют непосредственно и не требуют подтверждения другими органами и должностными лицами.

 

Процесс формирования муниципальной собственности начался после декларирования коммунальной собственности в Законе СССР от 9 апреля 1990 г. № 1417-1 «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР». Его ст. 8 установила, что «экономическую базу местного самоуправления составляют природные ресурсы (земля, ее недра, воды, леса, растительный и животный мир), коммунальная и иная собственность, служащая источником получения доходов местного самоуправления и удовлетворению социально-экономических потребностей населения соответствующей территории». Закон РСФСР от 6 июля 1991 г. «О местном самоуправлении в РСФСР» конкретизировал понятие муниципальной собственности.

 

Порядок ее формирования был определен Постановлением Верховного Совета РФ от 27 декабря 1991 г. «О разграничении государственной собственности в Российской Федерации на федеральную собственность, государственную собственность республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную собственность».

 

В развитие названного постановления Президент РФ своим распоряжением от 18 марта 1992 г. № 114-рп утвердил Положение об определении пообъектного состава федеральной, государственной и муниципальной собственности и порядке оформления прав собственности. Положение установило порядок составления и утверждения перечня объектов, передаваемых в муниципальную собственность, а также порядок оформления прав собственности в соответствующем реестре муниципальной собственности. Существенным образом на формирование муниципальной собственности повлиял и процесс приватизации.

 

Современное состояние муниципального имущества во многом было определено Федеральным законом от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (в редакции Федерального закона от 31 декабря 2005 г. № 199-ФЗ). Часть 11.1 ст. 154 данного закона установила:

 

во-первых, что разграничение муниципального имущества осуществляется между:

 

вновь образованными городскими, сельскими поселениями и муниципальным районом, в границах которого они образованы;

вновь образованным муниципальным районом и расположенными в его границах городскими, сельскими поселениями;

вновь образованными муниципальными образованиями в случае разделения муниципального образования;

муниципальным районом и городским округом в случае наделения городского поселения, входящего в границы муниципального района, статусом городского округа;

муниципальными образованиями в случае изменения их границ, влекущего за собой отнесение территорий отдельных населенных пунктов одного муниципального образования к территории другого муниципального образования;

во-вторых, разграничение муниципального имущества между вновь образованными поселениями и муниципальными районами, в состав которых они входят, осуществляется до 1 января 2009 года законом субъекта РФ, определяющим порядок решения вопросов местного значения в данных муниципальных образованиях. Орган местного самоуправления, владеющий имуществом, подлежащим передаче, обязан передать его, а орган местного самоуправления, в собственность которого указанное имущество передается, обязан его принять в трехнедельный срок после вступления данного закона в силу. В случае, если устав хотя бы одного муниципального образования – участника данных правоотношений не утвержден в течение указанного срока, этот срок отсчитывается со дня утверждения указанного устава;

 

в-третьих, перечни передаваемого имущества включают в себя муниципальные унитарные предприятия, муниципальные учреждения, которые подлежат передаче, а также иное имущество;

 

в-четвертых, законы субъектов РФ о разграничении муниципального имущества между муниципальными районами, поселениями, городскими округами принимаются по согласованным предложениям соответствующих органов местного самоуправления; не разрешенные в процессе согласования разногласия регулируются законом субъекта РФ;

 

в-пятых, органы местного самоуправления, наделенные полномочиями по передаче (принятию) имущества, в установленный срок после вступления в силу закона субъекта РФ передают (принимают) имущество в муниципальную собственность, их уполномоченные лица подписывают передаточный акт о принятии имущества в муниципальную собственность;

 

в-шестых, изменения в учредительные документы соответствующих муниципальных предприятий и учреждений вносятся в двухмесячный срок; основанием возникновения права собственности муниципального образования, принявшего имущество, является закон субъекта РФ;

 

в-седьмых, муниципальное образование, имущество которого передано в собственность других муниципальных образований, несет субсидиарную ответственность по обязательствам переданных им учреждений и казенных предприятий, возникшим до перехода права собственности.

 

С целью конкретизации порядка принятия решения о перераспределении имущества из собственности органов власти одного уровня в собственность органов власти другого уровня было издано Постановление Правительства РФ от 13 июня 2006 г. № 374 «О перечнях документов, необходимых для принятия решения о передаче имущества из федеральной собственности в собственность субъекта Российской Федерации или муниципальную собственность, из собственности субъекта Российской Федерации в федеральную собственность или муниципальную собственность, из муниципальной собственности в федеральную собственность или собственность субъекта Российской Федерации».

 

Наиболее распространенными способами формирования муниципальной собственности в настоящих условиях являются:

 

а) муниципализация – передача безвозмездно или за выкуп имущества из государственной и частной собственности в муниципальную собственность;

 

б) покупка – приобретение имущества на стоимостной основе;

 

в) дарение;

 

г) строительство новых объектов и др.

 

Расширению экономической основы местного самоуправления способствуют также продолжающиеся реформы по перераспределению полномочий (соответственно и имущества), а также разграничение муниципального имущества в связи с переходом к «двухтиповой» модели территориальной организации местного самоуправления.

 

Муниципальная собственность признается и защищается равным образом наряду с государственной.