Органы самоуправления (1864—1917 гг. )

Новая реформа местного самоуправления в России пришлась на годы «оттепели» 1860-х гг., и это неслучайно. Реформаторы из окружения Александра II (1855—1881 гг.) понимали, что отмена крепостного права должна сопровождаться целой серией реформ, затрагивающих самые разные стороны жизни России. Поэтому параллельно с крестьянской реформой готовились реформы местного управления и суда. Немалая заслуга в отстаивании прогрессивных принципов реформ принадлежала МВД, где в то время работали известные либеральные деятели Ланской и Милютин. Они предлагали сделать местное управление самостоятельным в решении вопросов, относящихся к его компетенции (самоуправлением), бессословным и выборным. Правда, оно не могло выходить за рамки чисто хозяйственных вопросов.

Но после отмены крепостного права императору пришлось пожертвовать некоторыми людьми, ставшими олицетворением правительственного либерализма, чтобы успокоить консерваторов. Ланской и Милютин в апреле 1861 г. были уволены. Новый министр внутренних дел Валуев не смог радикально изменить выработанные ранее принципы реформы, но существенно исказил, в частности, выборную систему, ограничив представительство крестьян и практически исключив ремесленников и рабочих.

Так или иначе проект положения «О губернских и уездных земских учреждениях» в марте 1863 г. был опубликован, а 1 января 1864 г., после обсуждения в Государственном Совете и подписания Александром II, получил силу закона. Введение земского самоуправления предусматривалось лишь в 34 губерниях из 69; земств были лишены национальные окраины (Польша, Литва, Казахстан, Средняя Азия), Архангельская, Астраханская, Оренбургская губернии и Сибирь. Учреждение земств носило постепенный характер: за первые два года они были введены в 19 губерниях, в 1867 г. — в 9, за последующие 10 лет — еще в 6 губерниях.

' - /'

6.1. Земское самоуправление,. / его функции и компетенция /

*- ', - *

Согласно положению «О губернских и уездных земских учреждениях» структура земских учреждений предусматривала наличие распорядительных органов — уездных и губернских земских собраний и исполнительных органов — уездных и губернских земских управ.

Собрания избирались на 3 года. Их члены именовались гласными (количество гласных в уездном собрании колебалось от 10 до 96, в губернском — от 15 до 100).

Система выборов в уездные земские собрания называлась куриальной. Для выборов в земские органы учреждались три курии.

Первая курия — землевладельческая. В нее входили все, кто располагал земельной собственностью в размере не менее 200 десятин или владел недвижимостью насумму от 15 тыс. руб. При этом допускалось дробление ценза: мелкие собственники, владевшие Юдесятинами земли (но не менее), могли суммировать свои доли; таким образом, 20 крестьян с 10 десятинами (или 10 крестьян с 20десятинами и т. д.) могли быть избирателями по данной курии, но имели лишь один голос. Также избирателями могли быть монастыри, владевшие земельной собственностью, и различные юридические лица; их интересы представляли уполномоченные и поверенные.

Вторая курия называлась городской. В нее входили владельцы недвижимости (в разных городах ценз составлял от 500 до 3000 руб.) и торгово-промышленных заведений с торговым оборотом не ниже 6000 руб., а также уполномоченные, представлявшие интересы различных юридических лии.

Третья курия была курией сельских, обществ. Ее можно назвать также крестьянской (точно также, как первая курия была фактически помещичьей, а вторая — купеческой), но избираться от нее могли и представители духовенства, и помещики. Ценза здесь не было, но выборы были двухстепенными. Сначала в деревнях и селах на сходах избирали выборщиков, затем эти выборщики на волостном сходе избирали выборщиков на уездные съезды, выбиравшие непосредственно гласных от третьей курии.

Число гласных одной курии не могло превышать их общего количества от двух других. Уездные земские собрания избирали гласных губернского земского собрания (примерно в пропорции 1:6). Все это приводило к преобладанию в земствах дворянства; так, в уездных земских собраниях доля дворян составляла в среднем 42% (крестьян — 38%), в уездных земских управах было 55% дворян (31% — крестьян^, в губернских земских собраниях — уже 74% дворян (10% — крестьян) и в губернских земских управах — 9'0% дворян (1,5% — крестьян)¹.

Председатели земских собраний и в уезде, и в губернии были предводителями дворянства. Председатели управ избирались на соответствующих земских собраниях. Собрания должны были собираться ежегодно (хотя кворум часто срывался). Гласные не получали жалованья, но если они проживали в другом населенном пункте, им выплачивались командировочные, суточные и прогонные. Земские управы работали на постоянной основе, их члены и служащие получали жалованье. В среднем в губернских управах работало по 200— 300 человек конторских служащих (например, в Казанской — 182 человека). Структурными подразделениями управ были отделы. В земских управах различных губерний насчитывалось от 13 до 22 отделов, в том числе распорядительный, санитарный, отдел народного образования, статистический, страховой, дорожный, ветеринарный, агрономический, бухгалтерия и др. Иногда в структуру земских исполнительных органов входили больницы, учительские и фельдшерские школы и даже редакция газеты.

Согласно «Положению» 1864 г., в компетенцию земств входили:

» устройство и содержание местных путей сообщения;

» забота о развитии местной торговли и промышленности;

» народное продовольственное дело (борьба с голодом);

» земская почта;

» земские школы, больницы, богадельни и приюты;

» ветеринарная и агрономическая службы;

» взаимное страхование;

«постройка церквей, тюрем и сумасшедших домов.

Пирумова Н.М. Земское либеральное движение. Социальные корни и эволюция до начала XX в. М„ 1977. С. 94.

В пределах этой компетенции земства жестко контролировались администрацией (губернатором и МВД). Она имела право отменять любые постановления земскихсобраний, если возникали сомнения в законности этих постановлений, неутвер-ждатьлюбоедолжностноелицо, избранное земством (с 1867 г.). Кроме того, земства не обладали средствами принуждения и были вынуждены в случае необходимости обращаться в полицию. Наконец, земствам разных губерний было даже запрещено сообщаться друг с другом.

Городская реформа

Реформа городского самоуправления затянулась: новое Го-родовое Положение вступило в силу лишь 16 июня 1870 г. Это было связано, в частности, с правительственной реакцией второй половины 1860-х гг., наступившей после попытки покушения А. Каракозова на императора Александра II в 1866 г.

Вместо сословного ценза, который в скрытом виде сохранялся в куриальной избирательной системе, городская реформа предусматривала имущественный. Все обладатели недвижимой собственности, купцы, содержатели торгово-промышленных заведений или платившие городские налоги (сборы) обладали правом избирать и быть избранными в городские думы.

Таким образом, лишены избирательного права был и не только ремесленники и рабочие, но и значительная часть интеллигенции. Например, в 1870 г. в Санкт-Петербурге право избирать и быть избранными имели лишь 18 тыс. из 660 тыс. жителей столицы. В среднем же им обладали 5,6% горожан.

Все избиратели делились натри разряда. Для этого список избирателей составлялся не по алфавиту, а по размерам уплачиваемых городских сборов (налогов): первым стоял тот, кто уплачивал наибольшую сумму, за ним — тот, кто уплатил чуть меньше, и т. д. К первому разряду относили тех, кто, внося наивысшие размеры сборов, уплачивал 1/3 общей суммы, ко второму разряду — следующих, плативших по списку, а к третьему — всех оставшихся.

Процедура выборов была нарочито громоздкой и крайне неудобной. Каждый разряд самостоятельно выдвигал кандидатов в гласные, причем каждый избирательмог выдвинутьлюбое количество кандидатур. Голосован не проводилось путем баллоти -

ровки черными и белыми шарами. Каждому кандидату полагался отдельный баллотировочный ящик. Случалось, что голосование превращалось в сущую пытку и для избирателей, и для избирательной комиссии, когда кандидатов было тысячи (например, первые выборы городской думы в Санкт-Петербурге). Тогда избиратели были вынуждены подходить к 150 ящикам по восемь-десять раз в течение дня голосования (юно проводилось, как правило, в здании городской думы). Процедура также давала все возможности для злоупотреблений (подложить в ту или иную урну больше шаров, меньше и т. д.).

Число гласных в думах различных городов сильно различалось (от 30 до 250). Они избирали исполнительный орган — управу — и ее председателя — городского голову. Городской голова утверждался императором (Москва, Санкт-Петербург), МВД (губернские города, Одесса) или губернатором (все остальные города).

В компетенцию городской думы входило прежде всего коммунальное хозяйство (строительство, транспорт, канализация, водоснабжение), содействие в обеспечении продовольствием, противопожарные меры, здравоохранение и общественное призрение, развитие народного образования и культуры, местной промышленности и торговли.

Эти функции, как мы видим, совпадали во многом с функциями земств (хотя и были сформулированы весьма неконкретно). Это не представляло бы существенной проблемы, если бы было проведено разграничение полномочий и источников обложе н ия между городски ми думами, с од ной стороны, и уез-дными и губернскими земствами — с другой. Но такого разграничения, возможно сознательно, проведено не было. В результате думы и земства были вынуждены соперничать из-за одних и тех же источников обложения. Причем земства, созданные ранее, претендовали на наиболее доходные городские имущества. Налогооблагаемая база городов была с самого начала искусственно сужена, и это во многом предопределило тяжелое финансовое положение городов.