Боярская Дума и Земские Соборы (XV—XVII вв.)

Хотя возникновение Боярской Думы относится ко временам раннефеодальной монархии, ее роль возрастает при Иване III. В состав Думы входили бояре московского князя, бывшие удельные князья, представители поместного дворянства (думные дворяне), верхи служилой бюрократии — думные дьяки, которые вели делопроизводство. Постепенно она приобретала черты представительности от разных слоев формирующейся аристократии¹. Функции и прерогативы Думы расширялись по мере усложнения и дифференциации задач государственного управления. Фактически она превратилась в «соправительствующий» орган при монархе. В указах того времени говорится: «Царь приговорил со всеми бояры», «Царь указал, а бояре приговорили», «Уложил царь со своими бояре». Дума также утверждала новые налоги, принимала решения по вопросам организации армии, земельным делам, международным связям, руководила приказами и надзирала за местным управлением.

¹ История России сдревнейших времен до конца XVII в. М., 1997. С. 352. 36

Значение Боярской Думы на протяжении времени ее существования не было одинаковым: во второй половине XVI в. Иван IV (1547— 1584 гг.) стремился принизить ее роль; после его • смерти значение Думы вновь возрастает. И в XVII веке, несмот-рянаусиливающуюсятенденциюкабсолютизму, БоярскаяДума сохран ила свое значение важнейшего государственного органа.

Первыми представительными учреждениями в России, сходными с парламентом в Англии или Генеральными Штатами во Франции, стали совещания боярства, духовенства, представителей служилого класса и купечества, получившие позже название Земских Соборов. Первый Земский Собор был созван при Иване Грозном, в период реформ так называемой Избранной рады (1549 г.), последний состоялся, по-видимому, в 1684 г. По некоторым подсчетам, за неполные полтораста лет состоялось 57 Соборов'.

Обычный состав Земского Собора включал в себя три непременных элемента: Боярскую Думу, Освященный Собор (высшее духовенство) и представителей «земли», т. е. служилых людей (дворян), посадских и впоследствии представителей «черносошных» (государственных) крестьян. На первых соборах, созывавшихся в период царствования Ивана Грозного, принцип выборности реализовывался очень слабо: представители дво-;.. рянства и купечества участвовали в Земских Соборах в силу свое го должностного положения и царского назначения (приглашения). Таким образом, на Земских Соборах XVI в. царь и бояре совещались с провинциальной бюрократией; поэтому дореволюционный историк А.И. Заозерский назвал Земские Соборы того времени «парламентом чиновников», а современный исследователь П.А. Федосов — средневековым «партхозактивом»².

В функции Земских Соборов входило принятие законов, объявление войны и заключение мира, установление податей и налогов, включение в состав России новых территорий, утверждение законного наследника на царском троне (1584, 1645, 1682 гг.) в исключительных случаях (прекращение династии) —

¹ Черепнин В.Л. Земские Соборы Русского государства в XVI—XVII вв.
М., 1978. С. 53.

² Федосов П.А. Двухпалатные парламенты: европейский и отечественный
опыт// Полис. 2001. № 2. С. 164.

избрание царя (1598, 1606,1613 гг.) идажеегосмещение(1610г.). Нетрудно заметить, что круг проблем, рассматриваемых на их заседаниях, соответствовал тем вопросам, что входили в компетенцию средневековых сословно-представительных учреждений Западной Европы.

Однако отсутствие ясности в формировании системы представительства, нерегулярность созыва заседаний, нечеткость структуры и регламента дали возможность некоторым постмодернистски настроенным зарубежным исследователям определять Земские Соборы как случайные собрания случайных людей по неопределенному поводу¹. Однако последующее развитие событий показывает далеко не случайный характер этого института.

Характер представительства на Соборах меняется в начале XVII в. Особенно усиливается принцип представительства на соборах 1611 — 1613 гг. В «призывных грамотах», отправляемых в города и области страны, более четко указывались нормы и квоты представительства, широко охватывались сословные группы населения, включая черносошных крестьян. В заключительный период Смуты (1610-1613 гг.) Соборы становятся высшим правительственным учреждением с широким выборным представительством от земель и областей русского государства, от органов управления и самоуправления.

На протяжении почти десяти последующих летХ^оборы играли значительную, если не преобладающую роль в деятельности государственного аппарата. Они функционировали практически постоянно, выполняли ряд функций исполнительной власти, например в обеспечении поступления «пятой ден-ьги» (экстраординарных сборов). Заинтересованность власти в Земских Соборах проявлялась в создании проектов их реформирования (И. Бутурлин, 1634г.), направленных на превращение их в постоянно функционирующее выборное учреждение².

Кроме того, организация выборов и контроль за проведением Земских Соборов были возложены на органы центрального управления — приказы, и в первую очередь на Разрядный приказ.

' Торке Х.-Й. Так называемые Земские Соборы в России // Вопросы истории. 1991. № И. С. 3-10.

² Очерки по истории выборов и избирательного права: Учеб. пособие. Калуга, 1997. С. 228.

На этот приказ возлагалась разверстка количества выборных людей по городам и по областям, которая во многом определялась повесткой соборного заседания. Так, если обсуждались военные дела, то приглашались в большей степени служилые люди, а при установлении новых налогов — купцы и духовенство. Основные правила и порядок проведения выборов указывались в специальных царских грамотах, которые отправлялись местным воеводам. На местах порядок выборов нередко нарушался: воеводы стремились к проведению в депутаты удобных им кандидатов и при этом, как свидетельствуют источники, прямо нарушали или обходили предписанные нормы. Служилые и посадские люди, однако, подчас открыто противопоставляли своих кандидатов воеводским, а о самоуправстве воевод направляли коллективные челобитные царю¹.

Никогда ранее и никогда позднее (вплоть до 1861 г.) Россия не знала подобного всплеска деятельности институтов, представляющих интересы сословных групп. К сожалению, сословия и их представители во второй половине XVII в. резко снижают свою активность,, предоставляя всю инициативу царской власти и ее представителям.

4.2. Попытки создания представительных учреждений в XVIII—XIX вв.

Попытки создания представительных органов в России неоднократно предпринимались и в XVIII—XIX вв.

Намерение Верховного тайного совета ограничить в 1730 г. императорскую власть привела к появлению в среде дворянства реформаторских проектов, в той или иной степени оппозиционных «верховникам». Предлагалось, в частности, упразднить Верховный тайный совет, заменив его Сенатом, избираемым дворянством (проект A.M. Черкасского). Некоторые важнейшие государственные вопросы предлагали решать «общим советом» правительству, генералитету и шляхетству и т. д. Проекты эти носили узкосословный характер, и ни один из них, равно как и предложения «верховников», осуществлен не был (правда, Анна Иоанновна довела Сенат до численности в 21 персону — но он не выбирался).

¹ Черепнин В.Л. Земские Соборы... С. 324.

Еще одна попытка создания представительного учреждения была предпринята Екатериной II. Курс на проведение модернизации и европеизации социальной и политической жизни России в духе «просвещенного абсолютизма» побудил императрицу создать для разработки нового Уложения — свода российских законов — Уложенную комиссию. Эта комиссия работала с июля 1767 по январь 1769 г. в Москве. Среди более чем 500 ее участников примерно треть или чуть более составляли дворяне, столько же было депутатов и горожан. Оставшаяся часть депутатских мест была поделена между представителями казаков, нерусских народов России, однодворцев и государственных крестьян. Помещичьи крестьяне не имели права участвовать в работе Комиссии.

Такое собрание представителей разных сословий оказалось не в состоянии выработать общеприемлемые рекомендации по Уложению. Дело было не только в том, что интересы различных сословий, мягко говоря, не совпадали, но и в том, что собрания такого рода вообще малопригодны для осуществления законотворческой деятельности. Необходим был длительный опыт совместной работы в рамках постоянного органа (на этом, в частности, настаивал Дидро), а также наличие разработанного проекта, который мог бы служить основой для обсуждения («Наказ» был лишь программой законодательных работ). Екатерина II все более и более тяготилась работой Комиссии, которая в конце концов была распущена, оставшись в российской истории как неудачный опыт самостоятельной законодательной деятельности сословий.

Несколько раз проекты создания представительных учреж.-дений составлялись по распоряжению Александра I. В 1809 г. составление проекта коренных преобразований поручается М.М. Сперанскому. По-видимому, Александр I почувствовал, что предпринятая им ранее административная реформа не привела к принципиальному улучшению работы государственного аппарата.

И в этом случае М.М. Сперанский настаивал на принципе разделения властей, который должен был последовательно осуществляться на нескольких уровнях — волостном, окружном и губернском. Избиратели (это были собственники, т. е. предполагался имущественный ценз) избирали волостные думы, те — окружные, а окружные в свою очередь — губернские. Губернс-

ап

кие думы формировали общероссийский представительный и законодательный орган — Государственную Думу. Эта система многоступенчатых выборов напоминала модель, практиковавшуюся во Франции при избрании Генеральных Штатов, а впоследствии— Совета пятисот¹. Государственная Дума должна была рассматривать законопроекты, вносимые правительством на ее рассмотрение, принимать законы и передавать их на утверждение императору. Никакой новыйзакон нельзя было издатьбез прохождения его в Думе. Предполагалось также наделить Думу контрольными функциями вотношении деятельности министерств.

План создания в России представительных органов власти был расписан по месяцам и дням: 1 января 1810 г. предполагалось учредить Государственный Совет (что и было сделано), а 15 августа — Думу. Однако Александр I уступил давлению консерваторов, и проект Государственной Думы остался на бумаге. С.Ф. Платонов отмечал: «Быть может, реформа Сперанского потому и не была осуществлена, что Александр боялся ее скороспелости и убедился в ее непопулярности среди окружающих его сановников и чиновников...»².

После Отечественной войны 1812г. Александр I возвраща-етсякпланам конституционных преобразований. В марте 1818г. на открытии польского сейма он заявил о намерении дать конституционное устройство всей России. Проект было поручено разработать Н.Н.Новосильцеву. За образецбыла взята польская конституция, но использовались и разработки М.М. Сперанского. Проект под названием «Государственная уставная грамота Российской империи» был готов в 1821 г. В нем также предполагал ось создание двухпалатного представительногооргана. Верхняя палата носила название Сената, и ее члены назначались царем. Нижняя палата должна была формироваться частично путем многостепенных выборов, а частично — путем назначения императором. Но ко времени составления окончательного проекта Уставной грамоты политика Александра I совершила очередной зигзаг в сторону реакции, и конституционные проекты были отложены и забыты. Идея создания двухпалатного парламента с избираемой нижней палатой — Государственной Думой — былареализованалишь в начале XX века.

¹ Законодательное учреждение, предусмотренное Конституцией 1795 г.

³ Платонов С.Ф. Полный курс лекций по русской истории. СПб., 1997. С. 741.