Городская контрреформа и городские бюджеты

Городовое Положение, введенное 11 июня 1892 г., изменило принципы избрания городских дум и их взаимоотношений с администрацией, став основным документом городской контрреформы. Был значительно повышен имущественный ценз (максимальный его размер в столицах составлял 3000 руб., минимальный — 100 руб.). Из числа городских избирателей были исключены купцы ниже первой гильдии в столицах и ниже второй — в остальных городах. В результате количество избирателей сократилось в 2-3, ато и в 5— 10 раз, такчто кое-где оно могло сравняться с числом гласных! (Оно теперь составляло от 20 до 160 человек.) Избирательные права сохранили лишь от 0,5 до 1,5% городского населения. Муниципальное самоуправление оказалось в руках городской олигархии. Разумеется, при таком малом количестве избирателей не было нужды и в разрядах. Ос-

талось одно избирательное собрание. Предусматривалась упрощенная форма управления: вместо Думы — 12-15 человек городских уполномоченных, избираемых сходом местных домохозяев из числа владельцев недвижимости (стоимостью более 100 руб.). Из этих городских уполномоченных выбирался ста-ростаи 1—2помощника¹.

Еще более усиливалась система опеки и административного вмешательства в дела городского самоуправления. Все сколько-нибудь важные постановления городской думы нуждались в специальном утверждении губернатором или министром внут,-реннихдел; любое постановление, признанное неправильным или нецелесообразным, могло быть отменено. Губернатор мог отменять выборы; городской голова и все служащие управы считались состоящими на государственной службе, утверждались и увольнялись администрацией. Следует сказать, что один из принципиальных недостатков муниципального самоуправления того периода заключался в том, что членами городской управы, заведовавшими обширными и сложными отраслями городского хозяйства, были скудно оплачиваемые и низкие по рангу чиновники, к тому же всецело зависевшие от губернской администрации. Это порождало, помимо прочего, антагонизм между избираемой думой и городской управой. Наконец, не выглядит нормальной ситуация, когда глава исполнительного органа (городской голова) председательствует в распорядительном органе (городская дума). Астепень контроля со стороны государственной власти наглядно показывает следующий факт: в 1913 г. комиссия по городским делам Государственной Думы разослала городским управам анкету о состоянии городского хозяйства. Но Главное управление по делам местного хозяйства запретило отвечать на анкету, и эта акция

была сорвана².

Слабость городскогоуправлениянапрямуюбыласвязанасо слабостью городскихбюджетов. Лишь удвух городов в 1892 г. они превышали 10 млн руб., лишь у шести достигали 1 млн (бюджет Парижа в 1892 г. в пересчете на рубли составил 60 млн — в два раза больше, чем у всехроссийских городов)³.

' Нардова В.А. Самодержавие и городские думы России в конце XIX — нач. XX вв. СПб., 1994. С. 151.

- Велихов Л. Основы городского хозяйства. Ч.2. М.; Л., 1928. С. 309. ' Нардова В.А. Указ. соч. С. 145.

Городские доходы делились на обыкновенные и чрезвычайные. К обыкновенным относились доходы от недвижимости, от разного рода налогов и торгово-промышленных сборов (выдача купеческих и приказчичьих свидетельств, питейных патентов, патентов на трактирный, извозный и перевозный промысел), а также сборов с лошадей, экипажей, велосипедов, собак и др. К чрезвычайным — займы (муниципальный кредит), поступления от продажи городского имущества, прибыль от городских банков и т. п.

Что касается расходов, то они так же, как и у земств, состояли из обязательной и необязательной частей. Первые включали в себя участие в расходах государственных учреждений, в том числе содержание полиции, освещение и отопление тюрем, воинский постой. Эти статьи расходов поглощали около 20% городских бюджетов. Еще около 30% уходило на содержание общественных зданий, улиц, памятников, мостов и т. п. Народное образование, здравоохранение, общественное призрение были расходами необязательными, но их доля в городских бюджетах была намного меньше, чем в бюджетах земств (около 20%). Особенно незначительными были расходы на здравоохранение (около 1%). 26% составляли «прочие расходы». Что они собой представляли, исследования по истории муниципального самоуправления не поясняют. Но известно, что коррупция в городских думах была обычным явлением. Известный отечественный муниципалист Л. Велихов в работе «Основы городского хозяйства» привел такие примеры из собственного опыта: «В 1910 г. к пишущему эти строки, впервые избранному гласным думы... подошли три гласных... и советовали не брать в свою пользу свыше 10% из сметной суммы, ассигнованной на ремонт одной из пожарных частей... «Когда будете опытным, — добавили отцы города, — можно будет брать и 25%». Председатель санитарной комиссии, миллионер, обходил всех старших дворников заведуемого участка и собирал в свою пользу по 3—5 рублей... На мое замечание, что это делать неудобно, последовал ответ, что «домов много, и получается ежемесячно приличная сумма»¹.

Конечно, недостаточная социальная направленность городских бюджетов не только вина, но и беда городских дум и

' Велихов Л. Основы городского хозяйства. Ч. 2. М.; Л., 192S. С. 252.

управ, поскольку городские доходы были недостаточны даже для удовлетворения текущих нужд городского хозяйства, не говоря уже о капиталоемких предприятиях (прокладывание водопровода, канализации и т. д.).

Частичная корректировка Городового Положения проводилась в начале XX в. Так, в 1903 г. была проведена реформа городского самоуправления в Санкт-Петербурге, несколько расширившая число избирателей за счет богатых квартиросъемщиков. Изменения в Положение вносились также после первой российской революции, в 1906 и 1908 гг. Но в целом положения вещей в городском самоуправлении они не изменили.

Вопросы для самопроверки

1. Сколько курии было учреждено в 1864 г. для выборов з земские
учреждения? Кто в них входил?

2. Охарактеризуйте компетенцию земств и принципы составления
земских бюджетов.

3. Каким образом проводились выборы в городские думы в 1870—1890 гг?

4. Какие изменения в деятельности земств и городскихдум произош
ли после земской и городской контрреформ?

Литература

Абрамов В.Ф. Демократическая практика российского земства// Полис. 1995. № 3. С. 145-150.

Абрамов В.Ф. Российское земство: экономика, финансы и культура. М., 1996.

Герасименко ГЛ. Земское самоуправление в России. М., 1990.

Еремян В.В., Федоров И.В. Местное самоуправление в России (XII — нач. XX вв.): Учеб. пособие. М, 1998.

Ерошкин Н.Н. История государственных учреждений дореволюционной России. М., 1993.

Земское и городское самоуправление в дореволюционной России /' Отв. ред. В.И. Фадеев. М., 1996.

Земское самоуправление в пореформенной России (1864— 1918 гг.): Докт. и материалы: Учеб. пособие/ Отв. ред. А.П. Зиновьев. М., 1995.

Лаптева Л.Е. Региональное и местное управление в России (вторая половина XIX в.). М., 1998.

™ гп Х,Х [™ ^СаМОУ"^РаВЛе""^е ' ^РОССИ" ' ⁶°-« -

п, хТ:™: «ГспТТ99Г^{ородскиедумы Росс}"^и •^ко-

П_иру„„«НМ. Земское либеральное движение. Социальные корни и эволюция до начала XX в. М., 1977.

{

Глава 7

ЗЕМСТВА, ГОРОДСКИЕ ДУМЫ И СОВЕТЫ

В ЭПОХУ ВОЙН И РЕВОЛЮЦИЙ

В ходе революции 1905-1907 гг. произошло некоторое изменение статуса земств: был восстановлен прежний (существовавший до 1890 г.) порядок избранил гласных от крестьян. Уездные земства получили право выбирать мировых судей, а губернские земские собрания — право посылать по одному гласному в Государственный Совет.

Вскоре после начала первой мировой войны образуются Всероссийский земский и Всероссийский городской союзы. Первый объединил земцев из 41 губернии, центральным органом был съезд (по 2 представителя от губернии). Возглавил союз кн. Г. Львов. Губернские земские управы были отделениями союза на местах. Аналогично строился и городской союз (возглавлялся А. Гучковым и др.).

Первоначально союзы заведовали санитарным делом, но позже их функции расширились, включив снабжение армии в целом. В аппарате союзов выделялись такие отделы, как заготовительный, продовольственный, эвакуационный и пр.

В 1915г. оба союза объединились в Союз городов и земств («Земгор»). «Земгор» имел собственные предприятия, магазины. Несмотря наточто земства стали одной изважнейшихопор тотальной мобилизации в годы мировой войны, расширение их влияния начинает беспокоить царское правительство. По мнению некоторых исследователей, это способствовало отчуждению земства от населения и росту недовольства со стороны последнего. Земские служащие (агрономы, ветеринары и т. д.) все больше внимания уделяли не помощи крестьянству, а разверстке поставок продуктов и их распределению. Милитаризовались и земские финансы. Иначе говоря, земства все больше начинали брать у населения, переставоказыватьему ряд услуг.