Управление государством на Руси в период раннефеодальной монархии и феодальной раздробленности (IX-xv вв. )

Цейтлин Р.С., Сергеев С.А.

I История государственного управления и муници-

пального самоуправления в России. Учебное пособие. — М,: Омега-Л, 2003. — 120 с. ISBN 5-9811-015-9

,.„_г-„ „_ьг™.,-, ii,-innllll roCV-

Предисловие

t

Каждый из нас так или иначе связан с государством, его структурами, пассивно или активно участвует в принятии значимых для страны решений, т. е. в той или иной степени связан с государственным управлением. Этот вид деятельности является, пожалуй, одним из самых сложных и многообразных, сопровождая человека на протяжении всей его жизни. ' Интерес к государственному управлению в России повышается и в силу того обстоятельства, что от его эффективности зависит успех идущих в стране радикальных преобразований, приближающих нашу страну к демократическому, правовому государству. Новому типу социальных отношений необходим и новый тип управления. Обращение к истории государственного управления России вызвано не только познавательными причинами, стремлением расширить кругозор, но и необходимостью вооружить будущих специалистов в ^ области государственного управления — менеджеров государственной службы — навыками анализа и прогноза тенденций развития российской государственности.

Кроме вопросов, касающихся государственного управления, учебное пособие рассматривает и историю местного (муниципального) управления и самоуправления в России. Это другая сторона, другой аспект социально-управленческих процессов, органично дополняющих и углубляющих государ- ''- ственное управление.

Мы преднамеренно обошли или затронули в минимальной степени ряд вопросов, связанных с историей государственного управления в России, но имеющих, как нам представляется, все же второстепенное значение. Таковы вопросы развития судебных органов, военных и полицейских учреждений, церковного управления. Наш курс построен на сочетании хронологического и проблемного принципов изложения. По нашему мнению, именно подобный подход лучше всего позволяет видеть логику развития всей системы органов государственного управления в России и в то же время дает возможность по необходимости сосредоточиться на

том или ином важном институте, будь то глава государства, представительные органы или органы местного самоуправления.

Уяснение рассмотренных в учебном пособии вопросов по-звочит лучше понять, что происходит в сферах государственного управления и муниципального самоуправления в современной России.

, Глава 1

ОСНОВНЫЕ ПОНЯТИЯ И ЭТАПЫ РАЗВИТИЯ
ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ

И МУНИЦИПАЛЬНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ i В РОССИИ

1.1. Понятие управления?

и государственного управления

Чтобы ответить на вопрос, что такое государственное управление, рассмотрим сначала понятие «управление». Управление является функцией всех организованных систем и может быть определено как процесс целенаправленного воздействия субъекта управления (того, кто управляет) на объект управления¹. Управление обществом всегданосит социальный характер, являясь управлением совместной деятельностькхлюдей, т. е. социальным управлением. Его разновидности — государственное управление, муниципальное управление и самоуправление.

Различают государственное управление в широком и узком смысле слова. В широком смысле слова под государственным управлением понимается управление государственными делами, т. е. управление всей системой государственных органов в их совокупности. Государственное управление в узком смысле слова— это распорядительные функции аппарата управления, в том числе и по отраслям (другими словами, если в первом случае мы берем то или иное учреждение, например аппарат главы администрации в целом, то во втором — лишь орготдел).

Какими признаками и чертами характеризуется государственное управление?

Во-первых, государственное управление носит сознательный характер, что позволяет определять границы его сферы, формы и методы контроля, осуществлять функции коррекции и регулирования, снижать негативное воздействие стихийности.

Во-вторых, государственное управление не только имеет общественный характер, но и требует системного подхода и осуществляется специальными субъектами, носящими название

' Алехин Л.Л., Кармо.тцкий А.А., Козлов ЮМ.. Административное право Российской Федерации. М., 1997. С. 3—4.

«органы государственного управления». Ни один диктатор, вождь или царь не может осуществлять управление государством единолично.

И в-третьих, органы государственного управления обладают собственной структурой, определяемой формой государства (формой правления и формой государственного устройства), политическим режимом (демократическим, авторитарным, тоталитарным), а также историческими традициями и обычаями, отразившимися в менталитете населения и его политической культуре. Так, демократический политический порядок предполагает разделение органов власти на законодательные, исполнительные и судебные. Авторитарные и тоталитарные режимы такого разделения не признают или признают формально. Последнее важно именно для России, которая лишь последние 10 лет живет в условиях разделения властей — и то достаточно несбалансированного. Но в любом случае структуре органов государственного управления свойственна такая особенность, как вертикальный (субординационный, иерархический) характер построения. Но в разных условиях, при разных режимах и в разное время эта особенность реализовывалась по-разному.

И здесь мы подходим к основному пункту повествования. При рассмотрении государственного управления мы будем руководствоваться прежде всего историческим (точнее, историко-генетическим) подходом, т. е. будем изучать систему государственного управления России в ее развитии и становлении. Это влечет засобой необходимость выявления каузальных (причинно-следственных) связей, установления зависимости целого от части и, наоборот, определения соотношения сущности яатения и т. п. Иначе говоря, мы устанавливаем, чтобыло, как возникло это явление или система и к чему о но привело или во что развилось. В рамках этого подхода есть место и для компаративистского (сравнительного) подхода: мы будем сравнивать, сопоставлять однопорядковые факты и явления, определять их качественные и структурные характеристики, проводитьсинхронное сравнение, экстраполяции, аналоги и. атакже обращаться к конкретно-социологическому анализу социальной среды, в которой вырослото или иноеявление (дореволюционное чиновничество или номенклатура), характеризовать ее связи с индивидом и формирующимися властными институтами.

Государственное управление в своем полном, законченном виде возникает далеко не сразу. Для его появления и утверждения необходим ряд условий как социально-экономического и политического, так и демографического, и даже географического характера. Как известно, первое государство на территории России — Киевская Русь — складывается в IX—X вв. в форме раннефеодальной монархии и местных кмяжений.

Но лишь с появлением в XV веке московского централизованного государства, обретением великими князьями значительных территорий, на которых были неприменимы прежние «домашние» методы и формы управления, бурным развитием частнофеодального землевладения, значительным усложнением и дифференциацией властных функций становится возможным говорить о государственном управлении как об отдельном и специфическом виде управления, выделившемся из общего массива государственных дел.

Еше одна особенность истории государственного управления России, которую здесь необходимо отметить, — это его дискретный, прерывистый характер. Это связано со спецификой российской государственности. Было по меньшей мере два исторических момента — в 1610—16L2 гг. и в 1917 г.. — когда историческая преемственность резко прерывалась, так как фактически распадалось само государство. Затем исторические традиции российской государственности восстанавливались, но уже с большими или меньшими изменениями. Еще один подобный разрыв пришелся на 1991 — 1993 гг., хотя полный распад государственности тогда, к счастью, удалось предотвратить.

Понятие муниципального

Самоуправления -

Местное (муниципальное) управление имеет дело с частными, местными вопросами, затрагивающими лишь жителей определенной территории, города, села.

Само слово «муниципальный», являющееся синонимом слова «местный», латинского происхождения. В Римской империи слово municipium обозначало название города, имевшего привилегию самоуправления (т. е. жители сами избирали должностных лиц), а не управлявшегося императорскими чиновниками. В свою очередь слово municipium происходит от двух

слов: munis (ноша, бремя) и capio, recipio (принимаю на себя, беру). Жители брали на себя некоторую «ношу» по управлению собственными делами, но своя ноша, как известно, не тянет.

Уже этот экскурс в историю термина дает возможность сравнить две модели управления местными делами. Обе они порой называются местным самоуправлением, но это не так. Если местные органы власти формируются сверху, назначаются государственной властью — это не местное самоуправление, ^.местное (муниципальное) управление. Лишь избираемость должностных, лиц самими жителями данной территории, их независимость от государственной власти в решении* местных дел дает возможность говорить о местном самоуправлении.

В чистом виде та или другая формы управления встречаются не так часто. Полная зависимость местных должностных лиц от вышестоящих инстанций бюрократизирует местное управление, а полная их независимость ставит государство на грань анархии. Поэтому обычно под местным самоуправлением понимают некое сочетание обеих форм, при котором избираемость должностных лиц «снизу» сочетается с определенным контролем «сверху», а независимость местного самоуправления имеет строго ограниченные рамки.

Нелегко дать и единое определение местного самоуправления. Есть ряд теорий местного самоуправления, которые сводятся к двум основным подходам, условно называемым государственным и общественным (негосударственным). Согласно первому местное самоуправление — часть государственного управления, обладающая некоторыми особенностями (децентрализованным характером и т. п.). В качестве примера этого подхода приведем определение, данное Г Эллинеком в конце XIX века: «Самоуправление — это государственное управление через посредство лиц, не являющихся профессиональными государственными должностными лицами, — управление, которое, в противоположность государственно-бюрократическому, есть управление через самих заинтересованных лиц»'.

Второй подход исходит из того, что община, союз граждан имеет право на самостоятельное и независимое от государственной власти существование, а местное самоуправление есть

¹ Эяаинек Г. Общее учение о государстве, право современного государства. 2-е изд. СПб., 1908. С. 5.

осуществление местными жителями или их избранными представителями тех обязанностей и полномочий, которые предоставлены им законодательной властью или принадлежат по обы-чаю¹. Не следует понимать местное самоуправление как общественную организацию, подобную партиям, профсоюзам и т. п. Речь здесьидето том, чтоорганамимуниципальногосамоуправ-ления создается собственная система управления, сходная с государственной, поскольку предполагает осуществление власти, недействующая на ином, местном уровне и в определенном смысле параллельная государственной.

Оба этих подхода имеют сторонников и противников и сегодня, хотя возникли в XJX веке. Кроме того, можно отметить, что эти теории были популярны в дореволюционной России в период проведения земской и городской реформ: организация земства в 1864—1890 гг. исходила скорее из принципов общественной теории, а в 1890—1917 гг. — из принципов государственной теории.

Вообще же местное самоуправление как самоуправление общинное старше государственного. Вместе с тем говорить о местном самоуправлении (равно как и о государственном) в России как об особой форме управления можно, пожалуй, лишь с того момента, как эти две формы управления четко дифференцируются, отделяются друг от друга, и местное самоуправление приобретает формы, регламентируемые государством, т. е. примерно с XV—XVI вв.

1.3. Этапы развития государственного управления и муниципального самоуправления в России

Основные периоды истории государственного управления в России в большинстве своем совпадают с важнейшими периодами истории России:

+ управление страной в период раннефеодальной монархии и феодальной раздробленности (IX—XV вв.);» государственное управление в период сословно-предста-вительной монархии и складывания абсолютной монархии (XV-XVII вв.):

¹ Ашлей П. Местное и центральное управление. СПб., 1910. С. 3.

* государственное управление в период абсолютной монар, хин (XVIII — начало XX вв.):

» государственное управление в период российских революций (1905—1917 гг.);

» государственное управление в советский период (1917-1991 гг.);

» государственное управление в постсоветский перио; (с 1991 г.).

Периодизация истории местного самоуправления в Росст несколько отличается от приведенной выше, подразделяясь н; следующие периоды:

» общинный период существования местного самоуправления, когда оно выступает в единстве с другими формам! управления, в том числе и государственной (до XV вв.);

» период земского и губного самоуправления (XVI—XVII вв.)

» петровско-екатерининский период (1690—1860-е гг.);

» земско-думский период (1860-е гг.—1917г.);

» советский период (1917—1993 гг.);

» современный период, характеризующийся началом возрождения местного самоуправления (с 1993 г.).

Вопросы для самопроверки

1. Чем можно объяснить отсутствие синхронности в процессах воз
никновения государства и государственного управления?

2. В чем закл ючастся специфика исторического подхода при рассмот
рении государственного управления?

3. Чем отличается местное управление от местного самоуправления'
В чем состоит различие двух основных подходов, сложившихся!
понимании местного самоуправления?

4. Какие периоды выделяются в истории государственного управле
ния России? В чем заключаются их сходство и различие с перио
дами развития местного самоуправления?

Литература

Быстренко В.И. История государственного управления (самоуправления в России: Учеб. пособие. М.. 1997.

Ерошкин Н.П. История государственных учреждений дореволюционной России. М., 1993.

Исаев И.А. История государства и права в России. М., 1996.

История государственного управления в России / Под реЛ А.Н. Марковой. М., 1997.

Коржихина Т. П., СенинА.С. История российской государственности. М., 1995.

Глава 2

Управление на Руси

Вопросы для самопроверки

J. Какие органы управления существовали в Киевской Руси вХ—XI вв.?

2. Какова была роль княжеской дружины в становлении государ
ственного управления на Руси?

3. Чем система управления Новгородской республикой в XII—XV вв.
отличалась от управления другими русскими землями? Назо
вите основных должностных лиц Новгорода и перечислите их
функции,

4. Каким образом строилось управление русскими княжествами в
период господства Золотой Орды?

5. Объясните термины: «вече», «лествичная система», «посадник»,
«тысяцкий», «кончанское вече», «кончанская управа», «уличанс-
кий староста», «путные бояре».

-11

Литература

Быстренко В.И. История государственного управления и самоуправления в России: Учеб. пособие. М, 1997.

Ерошкин Н.П. История государственных учреждений дореволюционной России. — М., 1993.

Исаев И.А. История государства и права в России. М., 1996.

История государственного управления в России / Под ред. А.Н.Марковой. М., 1997.

История России с древнейших времен до конца XVII в. / А. П. Новосельцев, А. Н.Сахаров и др. М., 1997. С. 56—70,96—214.

Коржихина Т. П., Сенин А.С. История российской государственности. М., 1995.

Очерки по истории выборов и избирательного права: Учеб. пособие / Под ред. Ю.А. Веденеева и Н.А. Богодаровой. Калуга. 1997. С. 219—244.

с

Глава 3 _:

Вопросы для самопроверки

1. Через какие этапы развития прошло российское самодержавие?
Каковы его особенности?

2. Что такое приказы? На какие группы они подразделялись?

3. Какие реформы центральных органов управления предпринял
Петр 1?

4. Сравните функции и структуру приказов, коллегий и министерств.

5. Каковы были функции Собственной Е. И. В. канцелярии?

Литература

Быстренко В. И. История государственного управления и самоуправления в России: Учеб. пособие. М., 1997.

Ерошкин Н.П. История государственных учреждений дореволюционной России. М., 1993.

Исаев И.А. История государства и права в России. М., 1996.

История государственного управления в России / Под ред. А.Н. Марковой. М., 1997.

Коржихина Т. П., СенинА.С. История российской государственности. М., 1995.

Глава 4

Вопросы для самопроверки

1. Почему Боярскую Думу относят к представительным органам?

2. Какие группы населения были представлены на Земских Собо
рах? Каковы были функции этих соборов?

3. Какие попытки создания общероссийских представительных уч
реждений предпринимались на протяжении XVIII— XIX вв.?

4. Сравните законы, по которым выбирались!—И и 111—IV Государ
ственные Думы.

5. Охарактеризуйте основные положения закона о выборах Учреди
тельного Собрания.

Литература

Быстренко В.И. История государственного управления и самоуправления в России: Учеб. пособие. М., 1997.

Ерошкин Н.П. История государственных учреждений дореволюционной России. — М., 1993.

Исаев И.А. История государства и права в России. М., 1996.

История государственного управления в России / Под ред. А.Н. Марковой. М., 1997.

Коржихина Т. П., Сенин Л.С. История российской государственности. М., 1995.

Очерки по истории выборов и избирательного права: Учеб. пособие / Под ред. Ю.А. Веденеева и Н.А. Богодаровой. Калуга, 1997. С. 245-300.

Платонов С.Ф. Полный курс лекций по русской истории. СПб., 1997.

Федосов П.А. Двухпалатные парламенты: европейский и отечественный опыт//Полис. 2001. № 2. С. 163—177.

Черепнин В.Л. Земские соборы Русского государства в XVI— XVII вв. М., 1978.

Глава 5

Вопросы для самопроверки

1. Как назывались органы местного самоуправления в Московском
централизованном государстве? Какими полномочиями они были
наделены?

2. Какие органы городского самоуправления существовали при Пет
ре I?

3. Какие органы городского самоуправления были созданы Екате
риной II?

4. Объясните термины: «губная изба», «магистрат», «бурмистерская
изба», «магистрат», «шестигласная дума».

* j

Литература

Быстренко В. И. История государственного управления и самоуправления в России: Учеб. пособие. Новосибирском.: 1997.

Еремян В.В., Федоров Н.В. Местное самоуправление в России (ХП - нач. XX вв.): Учеб. пособие. М., 1998.

Ерошкин Н,П. История государственных учреждений дореволюционной России. М., 1993.

Саначин С. Казанское городское самоуправление // Казанский телеграф. 1997. № 104.

Соловьев B.C. Чтения и рассказы по истории России. М., 1989.

Глава 6

ЗЕМСКИЕ И ГОРОДСКИЕ

Городская реформа

Реформа городского самоуправления затянулась: новое Го-родовое Положение вступило в силу лишь 16 июня 1870 г. Это было связано, в частности, с правительственной реакцией второй половины 1860-х гг., наступившей после попытки покушения А. Каракозова на императора Александра II в 1866 г.

Вместо сословного ценза, который в скрытом виде сохранялся в куриальной избирательной системе, городская реформа предусматривала имущественный. Все обладатели недвижимой собственности, купцы, содержатели торгово-промышленных заведений или платившие городские налоги (сборы) обладали правом избирать и быть избранными в городские думы.

Таким образом, лишены избирательного права был и не только ремесленники и рабочие, но и значительная часть интеллигенции. Например, в 1870 г. в Санкт-Петербурге право избирать и быть избранными имели лишь 18 тыс. из 660 тыс. жителей столицы. В среднем же им обладали 5,6% горожан.

Все избиратели делились натри разряда. Для этого список избирателей составлялся не по алфавиту, а по размерам уплачиваемых городских сборов (налогов): первым стоял тот, кто уплачивал наибольшую сумму, за ним — тот, кто уплатил чуть меньше, и т. д. К первому разряду относили тех, кто, внося наивысшие размеры сборов, уплачивал 1/3 общей суммы, ко второму разряду — следующих, плативших по списку, а к третьему — всех оставшихся.

Процедура выборов была нарочито громоздкой и крайне неудобной. Каждый разряд самостоятельно выдвигал кандидатов в гласные, причем каждый избирательмог выдвинутьлюбое количество кандидатур. Голосован не проводилось путем баллоти -

ровки черными и белыми шарами. Каждому кандидату полагался отдельный баллотировочный ящик. Случалось, что голосование превращалось в сущую пытку и для избирателей, и для избирательной комиссии, когда кандидатов было тысячи (например, первые выборы городской думы в Санкт-Петербурге). Тогда избиратели были вынуждены подходить к 150 ящикам по восемь-десять раз в течение дня голосования (юно проводилось, как правило, в здании городской думы). Процедура также давала все возможности для злоупотреблений (подложить в ту или иную урну больше шаров, меньше и т. д.).

Число гласных в думах различных городов сильно различалось (от 30 до 250). Они избирали исполнительный орган — управу — и ее председателя — городского голову. Городской голова утверждался императором (Москва, Санкт-Петербург), МВД (губернские города, Одесса) или губернатором (все остальные города).

В компетенцию городской думы входило прежде всего коммунальное хозяйство (строительство, транспорт, канализация, водоснабжение), содействие в обеспечении продовольствием, противопожарные меры, здравоохранение и общественное призрение, развитие народного образования и культуры, местной промышленности и торговли.

Эти функции, как мы видим, совпадали во многом с функциями земств (хотя и были сформулированы весьма неконкретно). Это не представляло бы существенной проблемы, если бы было проведено разграничение полномочий и источников обложе н ия между городски ми думами, с од ной стороны, и уез-дными и губернскими земствами — с другой. Но такого разграничения, возможно сознательно, проведено не было. В результате думы и земства были вынуждены соперничать из-за одних и тех же источников обложения. Причем земства, созданные ранее, претендовали на наиболее доходные городские имущества. Налогооблагаемая база городов была с самого начала искусственно сужена, и это во многом предопределило тяжелое финансовое положение городов.

Вопросы для самопроверки

1. Сколько курии было учреждено в 1864 г. для выборов з земские
учреждения? Кто в них входил?

2. Охарактеризуйте компетенцию земств и принципы составления
земских бюджетов.

3. Каким образом проводились выборы в городские думы в 1870—1890 гг?

4. Какие изменения в деятельности земств и городскихдум произош
ли после земской и городской контрреформ?

Литература

Абрамов В.Ф. Демократическая практика российского земства// Полис. 1995. № 3. С. 145-150.

Абрамов В.Ф. Российское земство: экономика, финансы и культура. М., 1996.

Герасименко ГЛ. Земское самоуправление в России. М., 1990.

Еремян В.В., Федоров И.В. Местное самоуправление в России (XII — нач. XX вв.): Учеб. пособие. М, 1998.

Ерошкин Н.Н. История государственных учреждений дореволюционной России. М., 1993.

Земское и городское самоуправление в дореволюционной России /' Отв. ред. В.И. Фадеев. М., 1996.

Земское самоуправление в пореформенной России (1864— 1918 гг.): Докт. и материалы: Учеб. пособие/ Отв. ред. А.П. Зиновьев. М., 1995.

Лаптева Л.Е. Региональное и местное управление в России (вторая половина XIX в.). М., 1998.

™ гп Х,Х [™ ^СаМОУ"^РаВЛе""^е ' ^РОССИ" ' ⁶°-« -

п, хТ:™: «ГспТТ99Г^{ородскиедумы Росс}"^и •^ко-

П_иру„„«НМ. Земское либеральное движение. Социальные корни и эволюция до начала XX в. М., 1977.

{

Глава 7

В ЭПОХУ ВОЙН И РЕВОЛЮЦИЙ

В ходе революции 1905-1907 гг. произошло некоторое изменение статуса земств: был восстановлен прежний (существовавший до 1890 г.) порядок избранил гласных от крестьян. Уездные земства получили право выбирать мировых судей, а губернские земские собрания — право посылать по одному гласному в Государственный Совет.

Вскоре после начала первой мировой войны образуются Всероссийский земский и Всероссийский городской союзы. Первый объединил земцев из 41 губернии, центральным органом был съезд (по 2 представителя от губернии). Возглавил союз кн. Г. Львов. Губернские земские управы были отделениями союза на местах. Аналогично строился и городской союз (возглавлялся А. Гучковым и др.).

Первоначально союзы заведовали санитарным делом, но позже их функции расширились, включив снабжение армии в целом. В аппарате союзов выделялись такие отделы, как заготовительный, продовольственный, эвакуационный и пр.

В 1915г. оба союза объединились в Союз городов и земств («Земгор»). «Земгор» имел собственные предприятия, магазины. Несмотря наточто земства стали одной изважнейшихопор тотальной мобилизации в годы мировой войны, расширение их влияния начинает беспокоить царское правительство. По мнению некоторых исследователей, это способствовало отчуждению земства от населения и росту недовольства со стороны последнего. Земские служащие (агрономы, ветеринары и т. д.) все больше внимания уделяли не помощи крестьянству, а разверстке поставок продуктов и их распределению. Милитаризовались и земские финансы. Иначе говоря, земства все больше начинали брать у населения, переставоказыватьему ряд услуг.

Вопросы для самопроверки

1. Каким образом была реорганизована система местного управле
ния после февральской революции 1917 г.?

2. Какие структурные изменения произошли после февральской ре-'
волюции 1917 г. в органах местного самоуправления?

3. Охарактеризуйте систему советских органов власти, сложившую
ся к концу 1917 г.

4. Какие верховные органы государственной власти устанавливались
в Советской России согласно Конституции РСФСР 1918 г.?

Литература

Абрамов В.Ф. Российское земство: экономика, финансы и культура. М., 1996.

Быстренко В.И. История государственного управления и самоуправления в России: Учеб. пособие. М., 1997.

Герасименко Г.А. Земства и Сонеты //Свободная мысль. 1993. №4. С. 97-106.

Ерошкин Н.П. История государственных учреждений дореволюционной России. М., 1993.

Жукова Л.А. Проблемы взаимодействия властных структур и земского самоуправления в пореформенный период (1864— 1918гг.). М., 1995.

Земское самоуправление в пореформенной России (1864— 1918 гг.): Документы и материалы: Учеб. пособие / Отв. ред. А.П. Зиновьев., М. 1995.

История государственного управления в России / Под ред. А.Н. Марковой. М., 1997.

История России. XX век / A.M. Боханов, М.М. Горинов и др. М., 1997.

Кимитака М. Почему умерли земства // Родина. 1994. № 4. С. 38-41.

ЛаптеваЛ'.Е. Земские учреждения в России. М., 1993.

Соколов А,К. Курс советской истории. 1917—1940. М., 1999.

¹ История СССР. XX век / А.Н. Боханов, М.М. Горинов и др. М., 1997. С. 206, 2IS.

Глава 8

В 1922—1991 гг.

Советский период истории нашей страны или по крайней мере этап с 1928 по 1953 г. характеризуется понятием «тоталитаризм». Тоталитаризм рассматривается как особая форма взаимодействия общества и власти, основанная на стремлении правящей элиты к максимальному контролю за всеми сферами жизни людей путем насилия и индоктринации. Управление тоталитарным государством часто характеризуется как административно-командная система, отличительными чертами которой являются:

» руководящая роль партии в государственном строительстве, сращивание партийного аппарата с государственным;

«• возникновение своеобразной модели подбора и расстановки кадров, получившей название номенклатуры и ставшей своего рода инкубатором для выращивания партийно-государственной элиты;

» преобладание директивно-планового начала, жесткой централизации и бюрократизации, дополняемыми оперативным контролем и администрированием;» чрезвычайщина, репрессии и внесудебные расправы. Принципиальные решения по всем вопросам, связанным с управлением страной, принимались в СССР партийными инстанциями: Политбюро Центрального Комитета, Центральным Комитетом, областными, городскими, районными комитетами РКП(б) — ВКП(б) — КПСС, сводя властно-управленческие функции Советов всех уровней до пустой формальности. Тем не менее существовавшая система называлась«Со#<?/лской властью».

8.1. Конституция СССР 1924, 1936 и 1977 гг. и система органов государственной власти

Возникший в годы гражданской войны на обломках бывшей Российской империи военно-политический союз советских республик (1919—1922 гг.) перерос после ее окончания в новый союз — Союз Советских Социалистических Республик

(СССР)¹. Инициаторами его создания стали РСФСР, Белоруссия, Украина и Закавказская Федерация (ЗСФСР).

Конституция нового Союзабыла утверждена II Всесоюзным съездом Сонетов в январе 1924 г.- Согласно этой Конституции высшим органом власти стали периодически созываемые Всесоюзные съезды Советов. В период между ними верховные функции исполнял избранный на съезде Центральный исполнительный комитет (ЦИК СССР), состоявший из двух равноправных палат— Совета Союза и Совета Национальностей. Постоянно действующим органом стал Президиум ЦИК, которым руководили по очереди 4 председателя. ЦП К СССР формировал высший исполнительный орган власти — Совет народных комиссаров (СНК) — правительство страны. Органы исполнительной власти строились по территориально-отраслевому принципу. Они состоял и из общесоюзных, союзно-республиканских и республиканских наркоматов с соответствующей иерархией подчинения. Изменилась и структура Высшего совета народного хозяйства: вместо прежних 50 центров и главков, занимающихся учетом, распределением сырья и готовой продукции, возникли управления по отраслям промышленности, планированиюит. п. Часть предприятий подчинялась непосредственно ВСНХ. остальные подлежали сдаче в аренду. Предприятия, перешедшие в подчинение ВСНХ, объединялись в тресты, деятельность ко-торыхдолжнаоыластроитъся на принципе хозрасчета. Для регулирований отношений между трестами, для снабжения ихсы-рьем и сбыта продукции учреждалисьсиндикаты.

Усилилась роль партии в государственном строительстве. Она превращалась из политической партии в особый социальный и политический организм. Проводниками «генеральной линии» партии были, в частности. Центральная контрольная комиссия (ЦКК) и Рабоче-крестьянская инспекция (Рабкрин). В результате роль многих представительных органов, в первую очередь Советов, свелась к простому одобрению решений, выработанных в партийных инстанциях.

¹ К компетенции Союза относились вопросы внешней политики, внеш
ней торговли, оборони, cnnjii, [lyrcii сообщения, финансов. Остальное нахо
дилось либо в совместном велении, либо в ведении республик.

² В основу первой советской Конституции были положены Декларация,
Договор об образовании СССР, а также Конституция РСФСР 1918 г. В!924—
1925 гг. принимаются конституции союзных республик, входящих а СССР,
в основном повторяющие положения общесоюзной

Становление нового федеративного государства совпало с процессом выделения новых государственных образований: Узбекской и Туркменской союзных республик, Казахской и Киргизской АССР (до 1936 г. в составе РСФСР), Карачаево-Черкесской, Кабардино-Балкарской и Чеченской автономных областей (позже АССР в составе РСФСР), Нагорно-Карабахской АО (в составе Азербайджана), Молдавской АССР (в составе Украины) и т. д. Однако принцип выделения территорий на этнической основе создал предпосылки для возникновения сепаратизма, породившего уже в наши дни немало конфликтов.

Конец 20-х — начало 30-х гг. XX в. в нашей стране ознаменовались крупными изменениями в экономике, политике, культуре и государственном строительстве, иногда определяемыми как «статинская революция сверху». Установка на форсированное экономическое развитие приводит к перестройке государственного управления промышленностью. В нем усиливаются административно-бюрократические тенденции. На рубеже 1931 —1932 гг. ВСНХ СССР преобразуется в общесоюзный Наркомат тяжелой промышленности, создаются и другие отраслевые промышленные наркоматы. Республиканские, областные и краевые СНХ были преобразованы в наркоматы (или управления) легкой промышленности. К концу 30-х гг. был образован уже 21 промышленный наркомат. Промышленность была поделена между отраслевым и сверхмонополиями.

Новая Конституция была призвана законодательно закрепить основы построенного в СССР.

5 декабря 1936 г. VIII чрезвычайный Всесоюзный съезд Советов принял новую Конституцию СССР, которая существенно изменяла избирательную систему и устройство органов государственной власти. Были отменены ограничения политических прав граждан по классовому признаку, вводились всеобщие, равные, прямые и тайные выборы в Советы всех уровней. Производственный принцип, по которому ранее избирались местные Советы, заменялся территориальным, а сами Советы стали именоваться Советами депутатов трудящихся.

Сложилась и определенная вертикаль представительных органов власти. В связи с упразднением съездов Советов всех уровней высшим органом власти вместо Всесоюзного съезда

Советов и ЦИК СССР стал Верховный Совет СССР, состоявший из двух палат (Совета Союза и Совета Национальностей). На местах представительными органами власти стали Советы, исполни тельными — исполкомы Советов.

Уже первые выборы в Верховный Совет СССР в декабре 1937 г. показали, что в условиях фактического безвластия Советов, аппаратных методов подбора и выдвижения «нужных» кандидатур, разнарядок и квот, усиления власти партийных инстанций и репрессивных органов провозглашенные в Конституции демократические принципы оказались девальвированными. Реальная практика всех избирательных кампаний 1937—1984 гг. сводилась к выдвижению и избранию единственного кандидата, представлявшего блок «коммунистов и беспартийных».

В Советах всех уровней в соответствии с принципами социалистической демократии должно было осуществляться широкое представительство рабочих и крестьян. И оно осуществлялось путем подбора соответствующих кандидатур партийными органами преимущественно из числа передовиков производства, ударников, стахановцев. При этом ротация выборных органов власти происходила как раз за их счет при сохранении депутатов, принадлежащих к номенклатуре.

Верховному Совету СССР, Верховным Советам союзных и автономных республик принадлежало исключительное право принятия законов, но в условиях всевластия партии это было пустой формальностью. Особенностью Конституции стал и вывод Совета народных комиссаров из непосредственного подчинения Верховному Совету. Правительство не было обязано отчитываться перед Верховным Советом и получило широкие возможности для издания подзаконных актов (постановлений, инструкций). Увеличилось и число союзных и союзно-респуб