Государственное управление в СССР

В 1922—1991 гг.

Советский период истории нашей страны или по крайней мере этап с 1928 по 1953 г. характеризуется понятием «тоталитаризм». Тоталитаризм рассматривается как особая форма взаимодействия общества и власти, основанная на стремлении правящей элиты к максимальному контролю за всеми сферами жизни людей путем насилия и индоктринации. Управление тоталитарным государством часто характеризуется как административно-командная система, отличительными чертами которой являются:

» руководящая роль партии в государственном строительстве, сращивание партийного аппарата с государственным;

«• возникновение своеобразной модели подбора и расстановки кадров, получившей название номенклатуры и ставшей своего рода инкубатором для выращивания партийно-государственной элиты;

» преобладание директивно-планового начала, жесткой централизации и бюрократизации, дополняемыми оперативным контролем и администрированием;» чрезвычайщина, репрессии и внесудебные расправы. Принципиальные решения по всем вопросам, связанным с управлением страной, принимались в СССР партийными инстанциями: Политбюро Центрального Комитета, Центральным Комитетом, областными, городскими, районными комитетами РКП(б) — ВКП(б) — КПСС, сводя властно-управленческие функции Советов всех уровней до пустой формальности. Тем не менее существовавшая система называлась«Со#<?/лской властью».

8.1. Конституция СССР 1924, 1936 и 1977 гг. и система органов государственной власти

Возникший в годы гражданской войны на обломках бывшей Российской империи военно-политический союз советских республик (1919—1922 гг.) перерос после ее окончания в новый союз — Союз Советских Социалистических Республик

(СССР)¹. Инициаторами его создания стали РСФСР, Белоруссия, Украина и Закавказская Федерация (ЗСФСР).

Конституция нового Союзабыла утверждена II Всесоюзным съездом Сонетов в январе 1924 г.- Согласно этой Конституции высшим органом власти стали периодически созываемые Всесоюзные съезды Советов. В период между ними верховные функции исполнял избранный на съезде Центральный исполнительный комитет (ЦИК СССР), состоявший из двух равноправных палат— Совета Союза и Совета Национальностей. Постоянно действующим органом стал Президиум ЦИК, которым руководили по очереди 4 председателя. ЦП К СССР формировал высший исполнительный орган власти — Совет народных комиссаров (СНК) — правительство страны. Органы исполнительной власти строились по территориально-отраслевому принципу. Они состоял и из общесоюзных, союзно-республиканских и республиканских наркоматов с соответствующей иерархией подчинения. Изменилась и структура Высшего совета народного хозяйства: вместо прежних 50 центров и главков, занимающихся учетом, распределением сырья и готовой продукции, возникли управления по отраслям промышленности, планированиюит. п. Часть предприятий подчинялась непосредственно ВСНХ. остальные подлежали сдаче в аренду. Предприятия, перешедшие в подчинение ВСНХ, объединялись в тресты, деятельность ко-торыхдолжнаоыластроитъся на принципе хозрасчета. Для регулирований отношений между трестами, для снабжения ихсы-рьем и сбыта продукции учреждалисьсиндикаты.

Усилилась роль партии в государственном строительстве. Она превращалась из политической партии в особый социальный и политический организм. Проводниками «генеральной линии» партии были, в частности. Центральная контрольная комиссия (ЦКК) и Рабоче-крестьянская инспекция (Рабкрин). В результате роль многих представительных органов, в первую очередь Советов, свелась к простому одобрению решений, выработанных в партийных инстанциях.

¹ К компетенции Союза относились вопросы внешней политики, внеш
ней торговли, оборони, cnnjii, [lyrcii сообщения, финансов. Остальное нахо
дилось либо в совместном велении, либо в ведении республик.

² В основу первой советской Конституции были положены Декларация,
Договор об образовании СССР, а также Конституция РСФСР 1918 г. В!924—
1925 гг. принимаются конституции союзных республик, входящих а СССР,
в основном повторяющие положения общесоюзной

Становление нового федеративного государства совпало с процессом выделения новых государственных образований: Узбекской и Туркменской союзных республик, Казахской и Киргизской АССР (до 1936 г. в составе РСФСР), Карачаево-Черкесской, Кабардино-Балкарской и Чеченской автономных областей (позже АССР в составе РСФСР), Нагорно-Карабахской АО (в составе Азербайджана), Молдавской АССР (в составе Украины) и т. д. Однако принцип выделения территорий на этнической основе создал предпосылки для возникновения сепаратизма, породившего уже в наши дни немало конфликтов.

Конец 20-х — начало 30-х гг. XX в. в нашей стране ознаменовались крупными изменениями в экономике, политике, культуре и государственном строительстве, иногда определяемыми как «статинская революция сверху». Установка на форсированное экономическое развитие приводит к перестройке государственного управления промышленностью. В нем усиливаются административно-бюрократические тенденции. На рубеже 1931 —1932 гг. ВСНХ СССР преобразуется в общесоюзный Наркомат тяжелой промышленности, создаются и другие отраслевые промышленные наркоматы. Республиканские, областные и краевые СНХ были преобразованы в наркоматы (или управления) легкой промышленности. К концу 30-х гг. был образован уже 21 промышленный наркомат. Промышленность была поделена между отраслевым и сверхмонополиями.

Новая Конституция была призвана законодательно закрепить основы построенного в СССР.

5 декабря 1936 г. VIII чрезвычайный Всесоюзный съезд Советов принял новую Конституцию СССР, которая существенно изменяла избирательную систему и устройство органов государственной власти. Были отменены ограничения политических прав граждан по классовому признаку, вводились всеобщие, равные, прямые и тайные выборы в Советы всех уровней. Производственный принцип, по которому ранее избирались местные Советы, заменялся территориальным, а сами Советы стали именоваться Советами депутатов трудящихся.

Сложилась и определенная вертикаль представительных органов власти. В связи с упразднением съездов Советов всех уровней высшим органом власти вместо Всесоюзного съезда

Советов и ЦИК СССР стал Верховный Совет СССР, состоявший из двух палат (Совета Союза и Совета Национальностей). На местах представительными органами власти стали Советы, исполни тельными — исполкомы Советов.

Уже первые выборы в Верховный Совет СССР в декабре 1937 г. показали, что в условиях фактического безвластия Советов, аппаратных методов подбора и выдвижения «нужных» кандидатур, разнарядок и квот, усиления власти партийных инстанций и репрессивных органов провозглашенные в Конституции демократические принципы оказались девальвированными. Реальная практика всех избирательных кампаний 1937—1984 гг. сводилась к выдвижению и избранию единственного кандидата, представлявшего блок «коммунистов и беспартийных».

В Советах всех уровней в соответствии с принципами социалистической демократии должно было осуществляться широкое представительство рабочих и крестьян. И оно осуществлялось путем подбора соответствующих кандидатур партийными органами преимущественно из числа передовиков производства, ударников, стахановцев. При этом ротация выборных органов власти происходила как раз за их счет при сохранении депутатов, принадлежащих к номенклатуре.

Верховному Совету СССР, Верховным Советам союзных и автономных республик принадлежало исключительное право принятия законов, но в условиях всевластия партии это было пустой формальностью. Особенностью Конституции стал и вывод Совета народных комиссаров из непосредственного подчинения Верховному Совету. Правительство не было обязано отчитываться перед Верховным Советом и получило широкие возможности для издания подзаконных актов (постановлений, инструкций). Увеличилось и число союзных и союзно-республиканских наркомагов, что свидетельствовало о дальнейшем усилении процессов централизации и бюрократизации управления.

Конституция объявила строительство социализма и СССР в основном завершенным, провозгласила ряд демократических прав и свобод. Однако это резко противоречило той тоталитарной модели управления, которая к этому времени сложилась в стране.

Система власти, установленная в середине 1930-х гг., без радикальных изменений просуществовала более полувека¹. Это привело к тому, что уже с начала 60-х гг. в социально-экономической жизни общества стали накапливаться негативные, застойные явления. Новая Конституция, принятая 7 октября 1977г. внеочередной 7-й сессией Верховного Совета СССР десятого созыва, стала ярким проявлением этих тенденций. По-прежнему основой политической системы страны провозглашались Советы, которые стали именоваться Советами народных депутатов. В Конституции больший акцент был сделан на руководящей роли КПСС в обществе и государственном управлении, отражена новая структура национально-государственного устройства, формально расширены функции Верховного Совета, Президиума Верховного Совета, Советов всехуровней.

Конституция 1977 г. стала видоизмененным вариантом Конституции 1936 г. и потому не могла внести сколько-нибудь существенных изменений в структуру органов государственной власти и управления, да и не ставила этой цели.

8.2. Эволюция государственного управления в 1956—1991 гг.

После XX съезда КПСС общая тенденция к оживлению об-щественнойжизни затронула методы иформы управления страной. Так, в частности, отраслевой принцип в управлении промышленностью был дополнен территориальным: в 1957г. вводятся Советы народного хозяйства (СНХ). К сожалению, экономический эффектотэтой реформы оказался недолговременным; более того, реорганизации принимали все более поспешный и непродуманный характер: так, в 1962 г. партийные и советские органы были разделен ы на городские (промышленные) и сельские. С приходом в 1964 г. нового руководства во главе с Л. И. Брежневым возобладал курс на недопущение перемен.

¹ Изменения в системе власти, произошедшие в 1941—1945 гг., носили временный характер и были связаны с Великой Отечественной войной. Вся полнота власти в силу чрезвычайных обстоятельств была сосредоточена вру их чрезвычайных органов — Государственного комитета обороны (ГКО) и его республиканских, областных а городских отделов. Их деятельность не регламентировалась какими-либо документами. Вместе с тем в тот период достаточно трудно провести грань между высшими органами государственной власти СССР, поскольку одни и те же лица входили одновременно в состав Политбюро, ГКО, СНК и Ставки ВГ.

Лейтмотивом внутренней политики конца 70-х — начала 80-х гг. XX века становится сохранение статуса-кво. Все изменения шли по линии увеличения числа общесоюзных и союзно-республиканских министерств, укрепления бюрократического аппарата. Количество министерств возросло с 29 до 160, а общая численность управленцев достигла 18 млн человек (из них 1,6 млн — высшее и среднее звено управления, 11,5 млн — управленческий аппарат предприятий и организаций, 3,5 млн — технический и обслуживающий персонал)¹. По подсчетам М. Вселенского, численность номенклатуры в 70-е гг. составила 750 тыс. человек². В результате система государственного управления в СССР к началу 80-х гг. оказалась в состоянии глубокого кризиса. Неспособность партийно-государственного аппарата преодолеть сползание страны в пропасть вызвало к жизни политику «перестройки».

Первые признаки изменения курса проявились уже в период пребывания на посту генерального секретаря ЦК КПСС Ю.В. Андропова (1983—1984 гг.), который попытался навести элементарный порядок и дисциплину с помощью административных и силовых мер. Но в полной мере попытки реформирования советского общества нашли отражение в политике М.С. Горбачева (1985—1991 гг.), пришедшего к власти в 1985 г. Первоначально политика перестройки была направлена на ускорение социально-экономического развития при сохранении существующей системы. Неудача «ускорения» заставила Горбачева перенести акцент на реформирование политической сферы. Начинает осуществляться политика гласности (ограниченной свободы слова), направленная прежде всего на критику ряда аспектов политики КПСС и ее лидеров. Политика гласности подготовила конституционную реформу (1988 гг.). Смысл ее состоял в создании новых высших органов власти — Съезда народных депутатов, избираемого всенародным голосованием на альтернативной основе, и Верховного Совета, избираемого депутатами Съезда и действовавшего в промежутках между Съездами.

¹ История России. XX век / A.M. Боханов, М.М. Горинов и др. М., 1997.
С. 581.

² Вселенский М.С. Номенклатура. Господствующий класс Советского Со
юза. М, 1991. С.153. Эти данные также повторены в коллективном учебном
пособии «История России. XX век» (A.M. Боханов и др.) на с. 571.

Выборы Съезда в начале 1989 г. и трансляция первого съезда по радио и телевидению создали новую политическую ситуацию. Часть депутатов Съезда, объединившаяся в межрегиональную депутатскую группу, провозглашает себя демократической оппозицией. Процессы активизации общественной жизни затрагивают и некогда монолитную КПСС: в начале 1990 г. заявляют о себе Демократическая, Марксистская, Большевистская платформы в КПСС. Власть умеренных реформаторов во главе с М.С. Горбачевым оспаривается справа и слева. В этих условиях вводится новая должность главы государства: на III Съезде народных депутатов 14 марта 1990 г. М.С. Горбачев на безальтернативной основе избирается первым (и последним) Президентом СССР.

Процессы демократизации общества, к сожалению, несли не только позитивное содержание. Перераспределение власти от союзного центра в пользу союзных и автономных республик совпало по времени с мощным взрывом этнических чувств у ряда народов, желавших восстановить, как им представлялось, историческую справедливость, провозгласив государственный суверенитет. В ряде мест этнические конфликты имели весьма интенсивный характер, приведя к трагическим по-, следствиям (Сумгаит, Тбилиси, Фергана, Ош, Баку, Приднестровье и др.). Рост межэтнической напряженности инициировался и подогревался региональными элитами.

События приняли еще более разрушительный характер, когда новое руководство РСФСР вслед за провозглашением суверенитета России подписало двухстороннее соглашение с Украиной и Казахстаном о взаимном признании суверенитетов республик. Весной 1991 г. введен пост президента в РСФСР, а в июне 1991 г. на этот пост был избран Б.Н. Ельцин. Личная неприязнь двух президентов — М.С. Горбачева и Б.Н. Ельцина — привела к тому, что распад СССР стал неизбежен, тем более что проект нового союзного Договора, предусматривающего, помимо прочего, и повышение статуса автономных республик, отказались подписать прибалтийские республики, Армения, Грузия и Молдова, Путч 19 августа 1991 г. привел к ликвидации Союза ССР и последующему демонтажу всей системы государственного управления.

8 декабря 1991 г. в Беловежской пуще Б. Ельцин (Российская Федерация), Л. Кравчук (Украина) и Ст. Шушкевич (Бело-

руссия) подписали соглашение о ликвидации СССР и создании Содружества Независимых Государств (СНГ). 12 декабря 1991 г. Верховный Совет РСФСР денонсировал Договор об образовании СССР от 30 декабря 1922 г. и ратифицировал соглашение о создании СНГ. Президент СССР М.С. Горбачев вынужден был сложить свои полномочия.

Так закончился более чем семидесятилетний период существования советской системы и правления коммунистической партии, вместивший в себя и трагические, и радостные события.

Вопросы для самопроверки

1. Назовите основные этапы конституционного развития СССР.
Проанализируйте логику этого развития.

2. В чем состояли, по вашему мнению, особенности государствен
ного управления в послесталинский период?

3. На какую модель органов государственной власти могли, по ва
шему мнению, ориентироваться авторы двухступенчатой схемы
«Съезд народных депутатов — Верховный Совет»?

4. Составьте таблицу «Изменения структуры органов государствен
ного управления СССР в 1988—1991 гг.».

Литература

*

Быстренко В.И. История государственного управления и самоуправления в России: Учеб. пособие. М., 1997.

Восленский М.С. Номенклатура. Господствующий класс Советского Союза. М., 1991.

История государственного управления в России / Под ред. А.Н. Марковой. М., 1997.

История России. XX век/A.M. Боханов, М.М. Горинов и др. М., 1997.

Краснов М.А. Введение в муниципальное право. М., 1993.

Соколов А. К. Курс советской истории. 1917—1940. М., 1999.

Глава 9