Становление новой системы государственного управления в Российской Федерации

Попытки приспособить Конституцию РСФСР 1978 г. к новым политическим реалиям, сложившимся в российском обществе в конце 1980-х — начале 1990-х гг., успехом не увенчались. Более того, изменения, внесенные в нее, предоставили Съезду народных депутатов России и формируемому им Верховному Совету такие полномочия, которые резко ослабили влияние президента. Конфликт между исполнительной и законодательной властью, определявший развитие российской политики в 1992—1993 гг., завершился кровавой схваткой осе-90

нью 1993 г. Он отразил углублявшиеся разногласия в лагере реформаторов по вопросам социально-экономического и политического развития страны. На референдум 12 декабря 1993 г. был вынесен президентский проект новой Конституции. За него проголосовала большая часть пришедших на выборы россиян.

Конституция, принятая 12декабря 1993 ri, не только закрепила экономические и политические изменения, произошедшие в стране и обществе, но и поставила заслон на пути нарастающей суверенизации регионов. Она провозгласила Российскую Федерацию федеративным демократическим государством с республиканской формой правления, определила права входящих в нее республик, краев, областей и других субъектов федерации, зафиксировала разграничение предметов ведения и полномочий между ними и центром (ст. 71), атакже определила круг вопросов, находящийся в совместном ведении (ст. 72). Особое место уделено в Конституции статусу Президента РФ. Предоставив ему больше полномочий, чем другим институтам власти, она фактически вывела его из-под их контроля за границы принципа разделения властей. Согласно Конституции президент стал не просто главой государства, гарантом конституционных прав и свобод граждан, но и высшим арбитром, возвышающимся над всеми ветвями власти. Полученные полномочия позволяют президенту определять основные направления внешней и внутренней политики, формировать и возглавлять Совет Безопасности, назначать (с согласия Государственной Думы) председателя правительства, заместителей председателя правительства, министров, представлять кандидатуры для назначения на должности председателя Центрального банка, судей Конституционного Суда, Генерального прокурора.

В соответствии с принципом разделения властей высшим законодательным и представительным органом в России стало Федеральное собрание. Оно заменило институты, унаследованные от советского периода, — Съезд народных депутатов и Верховный Совет РФ. Новое Федеральное собрание состоит из двух палат — Совета Федерации и Государственной Думы.

Совет Федерации до августа 2000 г. формировался на основе кооптации по должности двух представителей от каждого субъекта Федерации. Как правило, это были главы исполнительной и представительной власти — президент или губернатор

и председатель регионального законодательного собрания соответственно¹. Новый федеральный закон изменил сложившийся порядок. Теперь членами Совета Федерации от регионов должны быть не главы ветвей власти, а их представители, соответственно назначаемые главой субъекта Федерации и избираемые региональными собраниями.

Государственная Дума избирается на основе прямых, равных и тайных выборов, причем половина депутатов избирается по округам с равной численностью населения, а половина — по партийным спискам. Общая численностьдепутатского корпуса нижней палаты составляет450 человек.

Обе палаты равноправны в пределах своих полномочий, но в законодательном процессе ведущую роль играет Государственная Дума. Существует четкий механизм прохождения и принятия новых законов: законопроект проходит три чтения в Государственной Думе, затем поступает в Совет Федерации и после одобрения им направляется на подпись президенту.

Высшим органом исполнительной власти в РФ выступает правительство в составе Председателя правительства, его заместителей, федеральных мин петров и руководителей ряда министерств и ведомств. Главными направлениями деятельности правительства являются оперативное руководство внешней и внутренней политикой, составление и исполнение бюджета, контроль за подведомственными ему учреждениями. В систему исполнительной власти входят как органы государственной иласти и управления федерального значения, так и органы, созданные ими или субъектами РФ на местах. Все они действуют в рамках правового пространства РФ, охватывая все сферы жизни общества.

17 мая 2000 г. Президент РФ своим указом утвердил новую структуру федеральных органов исполнительной власти. Теперь в нее входят: Правительство РФ, федеральные министерства, государственные комитеты РФ, федерапьные комиссии России, федеральные службы России, российские агентства, федеральные

¹ В 1994—1995 гг. Совет Федерации формировался не путем кооптации, а избирался всенародным голосованием: каждый субъект Федерации представлял собой двухмандатнын избирательный округ. Это объясняется тем, что в тот период главы субъектов Федерации еще не избирались, а назначались прелиентом. Выборы глав в большинстве субтактов Федерации начались с 1996 г.

надзоры и их органы на местах. Общее руководство этой структурой власти осуществляется Президентом РФ.

Следующим уровнем исполнительной власти являются органы субъектов Федерации. Администрация республики, края, области формируется главой соответствующего органа исполнительной власти (президент, губернатор, глава администрации), избранным на основе всеобщих выборов в данном субъекте Федерации, и включаетвсебя правительство, наделенное общей компетенцией, госструктуры посферам управления, осуществляющие исполнительно-распорядительные функции, территориальные органы специальной компетенции, действующие на территории районов и городов. Администрация республик, краев, областей осуществляет связь между федеральными органами государственной власти «органами местного самоуправления (местного управления), разрабатывает бюджет и обеспечивает его наполнение, а также реализует политику государства в сфере культуры, социальной сфере, охране правопорядка и т. д.'

В целях восстановления единой вертикали исполнительных органоввласти в соответствии с Указом Президента РФот 13мая 2000 г. вся территория Росси йской Федерации была поделена на семь федеральных округов (Северо-Западный, Северо-Кавказский, Приволжский, Центральный, Уральский, Сибирский и Дальневосточный). Введенный в них институт полномочного представителя укрепляет президентскую вертикаль власти и ограничивает действия руководителей субъектов Федерации и законодательных собраний регионов, если они выходят за рамки своей правовой компетенции.

Третьей ветвью власти является судебная. Она независима и действует исключительно на основе российских законов, и прежде всего Конституции. Судебная система Российской Федерации включает в себя высшие суды, к которым относятся Конституционный, Верховный и Высший арбитражный суды и другие федеральные суды. К числу последних относятся арбитражные суды в субъектах Федерации, а также суды общей компетенции республик, краев, областей, городов, районов, районов в городах. Судьи высших судов назначаются Советом Федерации по представлению Президента РФ, судьи остальных

¹ Глазунова H.ff. Государственное управление как система. М., 2001. С. I8J-1S6.

судов назначаются им же. Надзор за точным и единообразным исполнением законов министерствами, госкомитетами, ведомствами, предприятиями, администрацией любого уровня, общественными объединениями, должностными лицами и гражданами возложен на Прокуратуру Российской Федерации во главе с Генеральным прокурором, а также на нижестоящих прокуроров. Генеральный прокурор назначается на должность и освобождается от нее Советом Федерации по представлению президента, а прокуроры субъектов Федерации — Генеральным прокурором по согласованию с субъектами Федерации.