Государствуенное и муниципальное управление

Государствуенное и муниципальное управление

 

I. Введение

Государственное и муниципальное управление – научная дисциплина, которая в систематической форме освещаетсодержание понятия «государственное управление», основные научные школы, изучающие его, структуру государственного управления в ведущих странах мира, а также основные направления деятельности в системе государственного управления, формирование государственной политики и ее реализацию.

1. Цель:

Целью учебного курса является формирование у студентов представления о целостном характере государственного управления, основных внутренних взаимосвязях, принципах взаимодействия органов государственной власти друг с другом и с обществом.

2. Задачи:

В ходе изучения курса студенты должны получить знания по следующим вопросам:

- структура федеральных и региональных органов государственного управления;

- основные институты государственного управления;

- способы и методы управления в государстве;

- механизмы взаимодействия государства и общества в процессе государственного управления;

- основные направления и приоритеты государственной политики

- механизмы разработки и принятия решений в органах государственной власти.

3. Место дисциплины в системе высшего профессионального образования.

Для успешного освоения курса необходимо освоение следующих дисциплин: правоведения, политологии, теории управления, менеджмента.

 

Требования к уровню освоения содержания курса (приобретенные компетенции, знания, умения, навыки).

По окончанию изучения курса студенты должны:

· знать теоретические вопросы, изложенные в программе курса;

· осуществлять самостоятельный анализ правовых актов, уметь выявлять их управленческое содержание, а также разрабатывать предложения по совершенствованию методов государственного управления;

· иметь мотивацию на профессионально-управленческое самообразование и саморазвитие.

II. Cодержание курса

2.1. Темы и разделы, их краткое содержание

Раздел 1. Наука государственного управления.

Тема 1. Понятие государственного управления: основные подходы к определению

Государственное управление как рациональная деятельность. Трансформация понятия государственного управления в исследовательской литературе и в праве.

Основные научные школы, изучающие государственное управление: правовой, социологический, институциональный анализ. Российские и зарубежные традиции изучения государственного управления.Школа «общественного выбора» (Public Choice),французская школа «социологии организаций» ( sociology des organization).«когнитивный подход» к государственному управлению, « институционализм» Состояние отечественной науки государственного управления.

 

Раздел 2. Основы государственного управления. Государство и публичная власть.

Тема 2.Функции государства и их реализация в рамках государственного управления

Понятие функций государства. Функции государства и функции государственного управления. Универсальность функций государства: причины и проявления.

Проблема оценки функциональности и дисфункциональности государственного управления.

 

Тема 3.Эволюция формы правления в РФ

Проблема идентификации формы правления в современной России. Основные этапы трансформации формы правления в 1990-х — 2000-х гг. Эволюция механизмов взаимодействия законодательной, исполнительной и президентской власти, роль судебной власти. Специфика России как «смешанной» республики.

Перспективы дальнейшей трансформации формы правления. Понятие конституционной реформы, практика и возможные варианты реформирования.

Тема 4. Президентская власть и исполнительная власть в РФ

Ветви власти в современной России. Роль президентской власти, специфика ее организации. Явные и неявные полномочия Президента РФ.

Механизмы взаимодействия президентской и исполнительной власти. Взаимодействия президентской власти и органов исполнительной власти субъектов РФ.

Тема 5. Формы государственного устройства: общий обзор, специфика России

Понятие формы государственного устройства. Основные характеристики унитарного и федеративного государств, их влияние на практику государственного управления. Типы федераций. Конфедерация. Особенности российского федерализма: разграничение полномочий, проблема неравенства субъектов РФ, централизация федеративных отношений. Основные тенденции и перспективы развития территориальной организации государственной власти в РФ.

Раздел 3. Государственная политика: понятие, формы организации, этапы

Тема 6. Понятие государственной политики. Основные направления государственной политики в современной России.

Понятие государственной политики. Государственная политика и другие виды управленческой деятельности. Формы правовой организации государственной политики. Стихийное формирование политики. Роль различных ветвей власти, политических и общественных организаций в формировании политики.

Этапы осуществления государственной политики. Проблемы и стадии формирования политики. Процесс реализации государственной политики, типы политик, способы реализации. Оценка результатов государственной политики: проблема результативности и эффективности, критерии оценки. Социальная эффективность государственной политики.

Раздел 4. Общие вопросы теории муниципального управления

Тема 7. Местное самоуправление в системе власти и управления России

Сущность местного самоуправления и его взаимосвязь с развитием общества. Опыт становления местного самоуправления в России. Особенности формирования местного самоуправления в России. Местное управление в России XVI-XVIII вв. Развитие местного самоуправления в России XIX-начала XX в. Оценка земского опыта местного самоуправления в России. Местное управление в СССР.

Современное состояние местного самоуправления в РФ. Специфика проблем муниципального управления. Проблема неравномерности развития муниципальных образований. Крупные города как особый субъект муниципального управления.

Зарубежные модели местного самоуправления.

Понятие и состав правовой базы местного самоуправления.

Непосредственное участие граждан в местном самоуправлении. Местный референдум. Муниципальные выборы. Голосование по отзыву депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления, голосование по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования. Сход граждан. Правотворческая инициатива граждан. Территориальное общественное самоуправление. Публичные слушания. Собрание граждан. Конференция граждан (собрание делегатов). Опрос граждан. Обращения граждан в органы местного самоуправления. Другие формы непосредственного осуществления населением местного самоуправления и участия в его осуществлении.

Концепция реформирования местного самоуправления.

Основные этапы реформы местного самоуправления. Действия федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Федерации, органов местного самоуправления по реализации реформы. Проблемы реализации реформы: юридические, организационные, финансовые, имущественные, кадровые. Перспективы развития института местного самоуправления в России.

Темы семинарских занятий

Задание 1.

При анализе этапов разработки и принятия правовых актов обращать внимание на следующие параметры:

а) максимальная детализация процедуры (уровень аппарата, подразделений, подкомитетов)

б) анализ каждого этапа с точки зрения возможности внесения содержательных или процедурных изменений

в) персонализация (указание конкретных людей, занимающих ключевые должности на день рассмотрения)

г) итогом семинара должна стать структурно-логическая схема (схемы), учитывающие все этапы прохождения документа

 

Литература:

1.Основная:

1. Волков Ю.В.Законодательные основы гостиничного сервиса. Ростов-на-Дону Феникс, 2003.

2.Глазунова Н.И. Система государственного и муниципального управления. М.: Проспект, 2006.

2. Совершенствование системы государственного и муниципального управления в России/Сост. М.А.Положихина. М., 2009.

3. Сайт Центра стратегических разработок http://www.csr.ru/; http://www.csr.ru)

4.Официальный сайт Государственной Думы ФС РФ http://www.duma.gov.ru/

5. Официальный сайт Совета Федерации ФС РФ http://council.gov.ru/

6. Официальный сайт Президента РФ http://www.kremlin.ru/

Официальный сайт Правительства РФ http://www.government.ru/

2. Дополнительная:

1.Айзин С.М., Байков О.В., Лафитский В.И., Ноздрачев А.Ф., Петухов В.Н., Постовой Н.В., Пронина В.С., Терещенко Л.К., Тихомиров Ю.А., Хангельдыев Б.Б., Цыганенко И.Г., Под ред.: Ноздрачев А.Ф., Тихомиров Ю.А.: Исполнительная власть в Российской Федерации. Научно-практическое пособие. М.: Юристъ, 1998.

2.Гаман-Голутвина О.В. Российский парламентаризм в исторической ретроспективе и сравнительной перспективе (I) // Полис. 2006. №2. С. 27-39.

3.Гаман-Голутвина О.В. Российский парламентаризм в исторической ретроспективе и сравнительной перспективе (II) // Полис. 2006. №3. С. 67-74.

4.Козбаненко В.Н./ Ред. Государственное управление: основы теории и организации. М.: Статут, 2005.

5.Мухаев Р.Т. Система государственного и муниципального управления. М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2007.

Примерный перечень вопросов к экзамену (зачету)

1. Предмет и метод государственного управления.

2. Российские традиции изучения государственного управления. Изучение публичного управления за рубежом.

3. Государство как субъект публичного управления.

4. Функции публичного управления.

5. Разделение властей и разделение функций в государственном управлении.

6. Типология государств.

7. Формы государственного устройства.

8. Федеративное государство: понятие, признаки, специфика России.

9. Президент РФ. Место президентской власти в системе разделения властей. Президентские структуры (Совет Безопасности, Управление делами Президента, Администрация Президента)

10. Федеральное собрание РФ: состав, структура, порядок формирования, полномочия

11. Правительство РФ: структура, порядок формирования, полномочия

12. Центральные федеральные органы исполнительной власти.

13. Взаимодействие высших органов власти в «смешанной» республике.

14. Органы государственной власти субъекта РФ (на примере любого субъекта)

15. Специализация в государственном управлении. Отраслевая и функциональная специализация. «Естественные» монополии в экономике и управлении.

16. Иерархическая организация государственного управления. Понятие иерархии.

17. Иерархия органов управления и должностей.

18. Иерархия нормативно-правовых актов.

19. Разграничение полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ

20. Механизмы и перспективы взаимодействия Президента РФ и Правительства РФ

21. Механизмы и перспективы взаимодействия Президента РФ и палат Федерального Собрания РФ

22. Механизмы и перспективы взаимодействия Правительства РФ и палат Федерального Собрания РФ

23. Механизмы и перспективы взаимодействия Президента РФ и органов государственной власти субъектов РФ

24.Особенности формирования местного самоуправления в России, специфика его проблем.

25. Основные модели организации местного самоуправления

26. Глава муниципального образования

27. Администрация муниципального образования

28. Представительный орган местного самоуправления

30.Перспективы трансформации системы разделения властей в Российской Федерации.

31.Перспективы и ограничения дальнейшей эволюции социальной политики в РФ.

32.Коррупция в государственном управлении.

33.Механизмы сдержек и противовесов в российской системе власти; при каких условиях эти противовесы работают, при каких – нет?

34.Перспективы дальнейшего изменения Конституции РФ.

35.Проблемы централизации государственного управления и пути их решения.

36.Проблемы децентрализации государственного управления и пути их решения.

37. Конституционно-правовые основы местного самоуправления в РФ.

38. Зарубежный опыт местного самоуправления.

39.Финансовые основы местного самоуправления.

40. Проблемы развития местного самоуправления в РФ.

 

 

V.Учебно-методическое обеспечение курса

1. Рекомендуемая литература

Конспект лекций

Основная

1. Конституция Российской Федерации. Принята всенародным голосование 12 декабря 1993 года // Справочно-правовая система «КонсультантПлюс»

2. Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: Федеральный закон от 06 октября 2003 года №131-ФЗ // Справочно-правовая система «КонсультантПлюс»

3. Викулова О. Н. Комментарий к Федеральному закону об «Основах туристской деятельности в Российской Федерации», (постатейный): с изменениями, внесенными Федеральным законом от 5 февраля 2007 г. №12 – ФЗ. М., 2008.

4. Мокрый В.С. Государственное и муниципальное управление: реализация реформ: уч.пособие / В.С.Мокрый, А.А.Сапожников, О.С.Семкина; под ред. А.А.Сапожникова. - М.: КНОРУС, 2008.

5. Мухаев Р.Т. Система государственного и муниципального управления. М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2007.

6. Ершов В.А. Государственное и муниципальное управление: уч. пос.- М: ГроссМедиа, 2009.

7. Рой О. М. Система государственного и муниципального управления. СПб: Питер.2007.

 

Дополнительная

9. Гневко В.А. Государственное и муниципальное управление: менеджмент территорий и отраслей. СПб., 2007

10. Мерсиянова И.В. Социально-экономическая ситуация в муниципальной России и возможности местного самоуправления. // Федерализм, 2008. № 2.

11. Подсумкова А.А., Чанов С.Е. Комментарий к федеральному закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Ось-89, 2008

12.Пресняков М.В., Чаннов С.Е. Реформирование законодательства о муниципальной службе как составная часть административной реформы// Административное право. 2007. № 1

12. Широков А.Н. Местное самоуправление в современной России. М.КноРус, 2009

13. Широков А.Н. Федеральное законодательство России о местном самоуправлении: Учебное пособие. – СПб., 2008

14. Юшина Е.А. Местное самоуправление: политико-правовой анализ. Киров, 2008

15. Якушев А. В. Государственное и муниципальное управление. М.: А- Приор.2007

Веб-ресурсы

1. http://www.oblgazeta.ru Официальный сайт издания органов государственной власти Свердловской области «Областная газета».

2. http://www.midural.ru Официальный сайт Правительства Свердловской области.

3. http://www.rost.ru Официальный сайт приоритетных национальных проектов.

4. http://www.adm.ekburg.ru Официальный сайт г. Екатеринбурга.

5. http:// www.Ekugi.ekburg.ru Официальный сайт ЕКУГИ.

6. http://www.kremlin.ru Официальный сайт президента РФ.

7. http://www.minzdravsoc.ru Официальный сайт Министерства Здравоохранения и Социального Развития Российской Федерации

8. http://www.mzso.ru Официальный сайт Министерства Здравоохранения Свердловской области

9. Круглый стол «Управление по результатам: оценка прогресса и перспективы»/ Центр стратегических разработок http://www.csr.ru/print/original1367.stm

Сайт учебного и исследовательского анализа государственной политики http://www.politanaliz.ru

Сайт Центра стратегических разработок http://www.csr.ru

Сайт ГУ ВШЭ (Высшая школа экономики), раздел «Научные проекты» http://www.hse.ru/search/cloud.html

 

Екатеринбург

Понятие государства.

Как и всякое сложное явление, государство не может быть определено однозначно. Существует большое количество разных трактовок понятия государства. Термин государство начинает использоваться в значении, близком современному в Новое время (в 16-17 вв.) Общепринятым он становится в большинстве стран в ХХ веке.

В современной юридической литературе под государством понимается политико-территориальная организация публичной власти социально-дифференцированного общества, осуществляемая с помощью специального аппарата управление в интересах всего общества и обеспечивающая действие правовых норм.

С позиций теории управления государство является частным случаем организации и осуществления публичной власти. Поэтому сначала необходимо определить понятие «система публичного управления», а затем к трактовке государства.

Система публичного управления – совокупность специализированных субъектов и процедур управленческих воздействий, обеспечивающих существование социума в рамках определенной территории, организованная вокруг институционального центра (государства), который распределяет управленческие функции, гарантируя их выполнение.

Таким образом, государство – одна из разновидностей систем публичного управления.

Государство - центр системы публичного управления как совокупность полномочий, норм, символов, определяющих его место в системе публичного управления.

Центр системы публичного управления, как правило, не является единственным субъектом этой деятельности, за исключением идеальных форм собственно государств, т.е. тоталитарного государства. В остальных случаях существуют иные субъекты публичного управления, реализующие свою деятельность с санкции центра и под его гарантии, но во многих отношениях независимые от него (классическая триада “самостоятельное формирование - собственные ресурсы - собственные полномочия” является наиболее полным и кратким описанием такой независимости).

В самом общем виде такие независимые институты могут относиться к одной из трех категорий. Во-первых, это территориальные субъекты публичного управления. Во-вторых, это отраслевые или функциональные институты публичной власти и управления, сравнительно автономные по отношению к центру. Наконец, это общественные и частные институты и организации, которые могут осуществлять функции публичной власти за счет делегирования или узурпации.

Типология государств

Основанием для выделения различных видов государств являются их различия с точки зрения организации власти:

1) по форме правления (монархия, республика);

2) по форме территориальной организации власти (федеративное или унитарное государство);

3) по методам принятия решений (тоталитарные и демократические).

 

Типы федераций

По особенностям конституционно-правового статуса субъектов федеративного государства выделяют:

• Симметричные
• Aсимметричные

В симметричных федерациях субъекты обладают одинаковым конституционно-правовым статусом (например, Федеративная Демократическая Республика Эфиопия, Соединённые Штаты Америки), в ассиметричных — конституционно-правовой статус субъектов различен (например, Республика Индия, Федеративная Республика Бразилия, Российская Федерация). Абсолютно симметричных федераций на сегодняшний день не существует: все они обладают теми или иными признаками асимметричности.

По особенностям формирования федерации выделяют:

• территориальные
• национальные
• смешанные

При формировании территориальных федераций используется территориальный географический признак (например Соединённые Штаты Америки, Германия), в национальных — по национальному признаку (например бывшие Союз Советских Социалистических Республик, Чехословакия, Югославия). В смешанных федерациях формирование идет по обоим признакам (например Россия). Способы формирования федерации в значительной мере определяют характер, содержание, структуру государственного устройства.

По способу образования федерации делятся на:

• договорные
• конституционные

Конституционные федерации возникают на базе ранее существовавшего единого государства. Вопреки распространенному заблуждению, в конституциях таких государств, как правило, прописан принцип территориальной целостности страны и субъекты федерации не имеют права свободного выхода из состава государства (например Германия, Бразилия, Россия).

Договорные федерации возникают в результате объединения ранее независимых государств в одно, для чего подписывается договор об объединении. В таком договоре даже могут быть прописаны условия входа (например, в Конституции США) и выхода (сецессии) государств из состава федерации (например, в договоре об образовании СССР).

степень централизации:

• централизованные (Аргентина, Индия)
• децентрализованные (Швейцария, США)

Ситуативное управление

Одним из способов реакции на изменения являются ситуативные, единичные управленческие воздействия. Часто именно они имеются в виду, когда предлагается “решать проблемы по мере их возникновения”. Здесь нет ни фиксированной процедуры, ни повторяемости: всякий раз решающим фактором оказывается специфика конкретной ситуации. Достоинствам “точечного”, максимально адаптированного к условиям единичного управленческого воздействия противостоят его произвольность, вторичность и изолированность. В отсутствие четких ограничителей и ясно обозначенного направления деятельности разовые меры легко приходят в противоречие друг с другом, оказываясь к тому же в зависимости от восприятия субъектом управления той или иной ситуации в данный момент: по прошествии какого-то времени он может оценить ее совершенно иначе, предпринимая уже другие, не согласованные с предыдущими, изолированные действия. Главная же проблема в том, что путем единичных воздействий невозможно решать сложные проблемы, требующие целого комплекса мер, и невозможно эффективно прогнозировать и планировать деятельность: управление оказывается зависимым от любого изменения ситуации, лишь следуя за эволюцией объекта. Единичные меры оправданы и неизбежны при оперативном решении частных проблем; в более значительных масштабах они становятся дисфункциональными.

Управление через изолированные меры часто связано с чрезвычайными ситуациями: необходимость нестандартных реакций очевидна, но обстановка срочности или недостаточность ресурсов не позволяют разработать целостную программу действий. Как ни парадоксально, именно в чрезвычайных ситуациях единичные, не связанные друг с другом меры наименее эффективны, - за исключением самых элементарных случаев. Поэтому обязательным условием эффективного разрешения кризисных и чрезвычайных ситуаций является разработка определенных стандартов, сценариев поведения в этих условиях, т.е. рутинизация управления чрезвычайностью.

Стратегическое управление

Субъектно ориентированное государственное управление существует в виде управленческих стратегий и их реализации. Стратегия - это правило, на основании которого предпринимаются действия в тех или иных условиях для достижения установленной цели и с учетом действий других участников процесса. Это правило может быть выражено в краткой форме - в виде простой формулировки (“зуб за зуб”, “бей своих, чтоб чужие боялись”, “разделяй и властвуй”, “деньги перечислять лишь по личному указанию, но не более Х за раз, в остальных случаях ссылаться на недофинансирование” и т.п.), - либо в развернутой форме: связанные общими принципами предписания относительно каждого из предпринимаемых действий, в зависимости от поставленных целей и от действий (реальных или предполагаемых) других субъектов. Стратегии различаются по степени сложности и по абстрактности; наиболее сложные и конкретные включают множество этапов и подэтапов. Часто признаком стратегии является вариативность: в зависимости от действий других субъектов, одна и та же цель может быть достигнута разными путями. В зависимости от того, складывается ли стратегия стихийно, в процессе управления, либо спланирована заранее и затем лишь осуществляется, степень вариативности может меняться: она выше при формирующейся постепенно стратегии, ниже при плановом подходе - за счет выбора наиболее эффективных действий и учета наиболее предсказуемых действий других субъектов. Благодаря имеющимся у них ресурсам, центральные органы государственной власти и управления обладают несомненными преимуществами; очень часто управленческие стратегии основаны на создании ситуаций, при которых возможности выбора для других субъектов крайне ограничены. Таким образом, “жестким” вариантом стратегического управления является деятельность, основанная на нейтрализации факторов неопределенности и сведении к минимуму возможности выбора других участников. Наиболее простое решение - обеспечение заданных ситуаций за счет масштабного использования физического и правового принуждения; однако, порой это оказывается недостаточным. Такой вариант обеспечивает максимально полную реализацию воли одного субъекта путем ее простого исполнения, приближаясь тем самым к программе, но часто оказывается чрезмерно затратным и в финансовом, и в политическом смысле. “Гибкий” вариант стратегического управления - так называемый сценарный подход, когда множеству вероятных ситуаций (комбинаций действий других участников) соответствует множество “сценариев” - программ или частных стратегий деятельности; каждый из них применяется или не применяется в зависимости от ситуации. В этом случае реализация поставленных целей требует сложной предварительной работы и зависит от многих разнообразных факторов; повышаются требования к целостности стратегии и к согласованности действий.

В изучении и применении управленческих стратегий государственное управление оказывается тесно связано с военной наукой. Сам термин “стратегия” имеет военное происхождение (греч. strathgia - главнокомандование, военное руководство); в современном военном деле стратегия как глобальный план военных действий противопоставляется тактике как плану отдельных операций. В роли “условного противника” государства или его органов могут выступать любые лица, организации и группы, задействованные в формировании или реализации государственно-управленческих воздействий, в том числе другие государственные органы.

Подобный взгляд на государственное управление, состоящее из противоборства разных сил, достаточно рано широко распространяется. Наиболее известный классический автор, строивший на этом свою концепцию - Н.Макьявелли; в современном мире влияние военных и дипломатических стратегий на механизмы государственного управления особенно заметно во второй половине ХХ в. Это не означает, что раньше стратегический аспект государственного управления недооценивался: он всегда был очень важным, но лишь в послевоенный период стал систематически изучаться, т.е. из индивидуальных интуитивных действий стал превращаться в специализированную область знаний и деятельности.

В современной литературе существует несколько разных пониманий стратегии деятельности: они не являются взаимоисключающими, а лишь ставят акцент на разных аспектах стратегии. Так, для стратегического менеджмента важен в первую очередь акцент на долговременности действий, на перспективе и учете глобальных характеристик (в противовес традиционному менеджменту, ориентированному на сиюминутные цели). Стратегическое управление здесь - планомерная деятельность, направленная на реализацию долгосрочных целей. Тот же акцент характерен для военного дела. В теории игр как одном из способов анализа и прогноза управленческой деятельности, стратегия - последовательность действий, ведущих данного участника взаимодействия к определенной цели. Здесь важен не столько планируемый характер деятельности (стратегия может складываться и стихийно), сколько ее структура, последовательность шагов их которых складывается результат. В политической социологии и политической психологии основной характеристикой стратегического поведения является предвидение реакций партнеров, осуществление действий, направленных на провоцирование или нейтрализацию этих реакций ввиду поставленной цели (целей): стратегия приближается к интриге. Существуют и иные трактовки; однако речь идет об одном и том же понятии, применяемом в разных контекстах.

Особенность стратегического управления в том, что его субъектная ориентированность может легко привести к недооценке характеристик объекта управления. Это происходит либо путем полного вытеснения субъект-объектных отношений субъект-субъектными - иными словами, вытеснения собственно управления интригами, - либо вследствие нивелирования объекта, когда одна и та же стратегия (набор стратегий) применяется безразлично к разным объектам управления. Оба варианта могут быть успешными для применяющего их субъекта (органа управления, должностного лица, государства в целом), но ведут к несоответствию управленческих воздействий потребностям объекта управления и, в конечном счете, к кризису в данной сфере общества и управлении ею. Кроме того, стратегическая активность одного из участников процесса управления (например, министерства) ведет к стратегическому же поведению других участников (например, региональных и местных властей, профсоюзов и т.д.). В итоге конкретная деятельность, в том числе управленческая, в данной сфере оказывается результатом не одной стратегии, а множества стратегий разных участников. Очень часто результаты такого нерегулируемого взаимодействия-соперничества оказываются непредсказуемыми. Иногда программно ориентированная деятельность отождествляется с управлением в узком смысле слова, а деятельность стратегическая - с политикой (или даже политиканством). Однако практика государственного управления заставляет прибегать к обоим видам деятельности на всех уровнях, т.е. граница между “управлен­чес­кой” и “политической” деятельностью оказывается очень условной.

Легко заметить, что если для стороннего наблюдателя рутина, изолированные меры, программное и стратегическое управление предстают как объективно разные виды деятельности, то для самого субъекта управления дело сводится лишь к разным установкам в отношении деятельности. Так, лицензирование или регистрация региональным органом управления какой-либо деятельности может являться для служащих рутиной (повседневное применение стандартных критериев и процедур), может восприниматься как программная деятельность, направленная на определенную “объективную” цель, может опираться на субъект-субъектные ориентиры (противодействие другим структурам, борьба с коррупцией, индивидуальный подход, использование служебных полномочий для решения других задач и т.д.), либо сводиться к совокупности изолированных “индивидуальных” мер (ситуация, когда исключений больше, чем правил, либо когда достаточное количество правил не разработано). Кроме того, и программный, и стратегический подход в равной степени применимы как по отношению к действующим субъектам (индивидам, группам, организациям, движениям), так и к объективным или объективированным явлениям: природным факторам, макротенденциям и т.д. Например, в рамках управления здравоохранением мы можем рассматривать работающих в государственных медицинских учреждениях врачей (одну из групп, на которые направлено управленческое воздействие) либо как элемент объекта управления, обладающий определенными свойствами, на который можно только воздействовать, либо как коллективного субъекта (совокупность субъектов), действующего в своих интересах, с которым оказывается связана любая управленческая деятельность в сфере здравоохранения и с которым можно вести переговоры, согласовывать действия, инициатива которого может играть важную роль и т.д. Точно также, при управлении сельским хозяйством мы можем рассматривать природно-климати­ческие явления как объективную данность, которая может способствовать или препятствовать реализации нашей неизменной программы; другой вариант - располагать множеством разных сценариев деятельности, применение которых зависит от “поведения” климата.

Оценка результатов

Оценка результатов политики является ее обязательным элементом, обеспечивающим обратную связь. Критерием оценки могут быть: эффективность - соотношение затрат и результатов, простая результативность - наличие или отсутствие неких (положительных) итогов, правильность - соблюдение установленных правил и норм, будь то традиция, правовые установления или моральные соглашения, популярность - массовая поддержка или критика деятельности государства, справедливость - распределение всех вероятных благ, от права участия в деятельности до права пользования ее результатами в соответствии с господствующим пониманием справедливости, - а также такие характеристики как способность реагировать на изменения (или наоборот, стабильность и принципиальность), демократичность, скорость, соответствие результата поставленным целям и т.д. и т.п. Во многих развитых странах до начала 1970-х гг., а у нас в стране - до начала 1990-х гг., одним из основных критериев оценки являлся уровень затрат: чем больше бюджетных средств потрачено (“освоено”), тем выше оценивалась деятельность государственных организаций. Разные ценности - разные критерии.

Оценка результатов деятельности зависит не только от того, кто ее оценивает и исходя из каких ценностей, но и от особенностей контекста деятельности, реальной ситуации. Так, сохранение правительством доходов населения на постоянном фиксированном уровне - огромное достижение в условиях кризиса и признак злонамеренности или некомпетентности в условиях бурного экономического роста.

Идеальная оценка результатов должна опираться на все значимые критерии. Однако многие из них противоречат друг другу или плохо сочетаются; в этом случае на передний план выходит проблема ранжирования критериев и их распределения по отдельным элементам, составляющим политику.

Б)Американская система

Американская система местного управления распространена не только в США, но и в других федеративных государствах, перенявших американский и британский опыт. Наряду с Австралией и Канадой, этот и некоторые латиноамериканские страны, в частности – Мексика и Бразилия.

В) Романская система

Общие характеристики систем местного управления, существующих в данных странах, возникли благодаря взаимодействию целого ряда факторов, происходившему на протяжении последних двух тысячелетий. Однако, непосредственной причиной создания общих, до некоторого времени почти идентичных структур местной власти, является конкретное историческое событие: создание наполеоновской империи. Если в других странах, входивших в состав империи, французское влияние либо было вытеснено более поздними влияниями (Польша), либо существенно трансформировано на основе местных традиций (Нидерланды, Германия, Дания), то в Италии, Испании, Португалии оно оказалось во многом соответствующим местной культуре и закрепилось надолго. Наличие общего источника влияния обусловило и его длительность: многие изменения, происходившие во французской системе управления Х1Х - ХХ вв., непосредственно отразились и на близких странах.

Распространение французской системы не ограничилось ближайшими соседями: во-первых, она легла в основу систем управления бывших французских колоний (Квебек, многие африканские страны); во- вторых, прямолинейная эфф