Семинар 4. Процесс формирования государственной политики.

(на примере отдельной политики — уточняется преподавателем)

1 Задание:

1) идентифицировать анализируемую политику

 определить хронологические рамки, цели действующей политики

 определить совокупность правовых актов, определяющих политику в сфере интеллектуальной собственности

 определить органы государственной власти, связанные с формированием политики

2) охарактеризовать проблемную ситуацию, породившую данную политику

 рассмотреть наиболее часто возникавшие проблемные ситуации, предшествовавшие формированию политики и обусловившие ее необходимость (вынесение в повестку дня)

 охарактеризовать основные группы интересов, связанные с данной политикой (состав, интерес, институциональные ресурсы, организационное оформление интересов и групп)

 проанализировать соотношение внутриполитических и внешнеполитических влияний на формирование политики

3) проанализировать возникавшие – либо возможные – интерпретации проблемы, подлежащей решению

Для этого необходимо ответить на следующие вопросы:

 кто предлагает те или иные интерпретации (трактовки, формулировки) проблемной ситуации;

 в чем существенные различия между интерпретациями;

 каковы очевидные последствия принятия той или иной формулировки для политики в целом;

 кому выгодна та или иная формулировка, с точки зрения возможных последствий.

4) охарактеризовать условия вынесения проблемы в повестку дня и ее окончательной формулировки

Следует определить:

 чьим решением и благодаря чьему воздействию проблема выносится в повестку дня;

 каковы этапы формирования повестки дня (роль различных органов и ветвей власти, СМИ)

 существует ли противодействие обсуждению данной проблемы;

 структура проблемы, определяющаяся в процессе формулировки (отдельные проблемные области, направления, специфические объекты регулирования)

 кто определяет окончательную формулировку и какова она;

5) проанализировать механизм принятия окончательного решения по поводу данной политики

Необходимо ответить на следующие вопросы:

 кто (какие органы, должностные лица) разрабатывает различные варианты решения проблемы, как организован этот процесс;

 какие альтернативные варианты предложены;

 кто принимает окончательное решение, существуют ли промежуточные «фильтры»;

 какие критерии использованы при сравнении альтернативных вариантов;

 каково окончательное решение и его мотивировка.

6) охарактеризовать содержание решения

Подробный анализ окончательного решения предполагает уточнение: а) целевой группы, б) целей (ожидаемых результатов для общества), в) индикаторов достижения / недостижения целей, г) типа предполагаемой политики, д) исполнителей, е) механизма. Кроме того, решение необходимо проанализировать с точки зрения явных / скрытых целей и с точки зрения «внешних» / «внутренних».

7) оценить адекватность решения (политики) первоначальной ситуации

Для этого необходимо: а) выбрать одну из возможных проблем (либо комплекс непротиворечивых проблем) и обосновать выбор; б) разработать и обосновать критерии оценки адекватности решения; в) применить разработанные критерии к принятому решению; г) объяснить результаты (благодаря чему решение оказалось адекватным / неадекватным); д) спрогнозировать последствия принятой политики для решения первоначальной проблемы.

 

Литература:

1. Основная:

1.Глазунова Н.И. Система государственного и муниципального управления. М.: Проспект, 2006.

2. Совершенствование системы государственного и муниципального управления в России/Сост. М.А.Положихина. М., 2009.

 

2. Дополнительная:

1.Государственное управление: основы теории и организации. Учебник/ Под ред. В.А.Козбаненко. М.: Статут, 2005.

2. Мангейм Д., Рич Р. Анализ общественной политики и оценка программ// Полис. 1991. № 3.*

3.Политическая наука: новые направления/ Пер. с англ. М.М.Гурвица и др. Науч. ред. Е.Б.Шестопал. М.: Вече, 1999. Ч.VII: Социальная политика и управление. Гл.24-27. С.527-624.

4. Старцев Я.Ю. Система государственного управления: политический анализ. С.238-257.

5.Сайт учебного и исследовательского анализа государственной политики http://www.politanaliz.ru

6. Сайт Центра стратегических разработок http://www.csr.ru

7. Сайт ГУ ВШЭ (Высшая школа экономики), раздел «Научные проекты» http://www.hse.ru/search/cloud.html

 

Семинар 5. Анализ процесса реализации политики (на примере отдельной политики — уточняется преподавателем)

1. Задание:

1) определен ли при формировании политики орган (организация), ответственный за реализацию? Если да – его характеристики, если нет – кто, по мысли авторов политики, должен реализовать политику?

Как правило, ответственный за реализацию орган определяется в законодательном акте, инициирующем политику. Однако чаще всего это обманчивая видимость: например, ответственное за реализацию министерство: а) вряд ли будет реализовывать политику все целиком; скорее это будет задача какого-то департамента (управления); б) выступает скорее координатором, потому что практическое осуществление неизбежно делегируется территориальным органам министерства, региональным и местным органам власти; в) не едино, и внутри министерства задачи и интересы распределяются по-разному. Таким образом, исполнителей всегда много, с разным организационным подчинением и пр. Кроме того, уже на этом этапе можно посмотреть, от каких не указанных прямо организаций, структур будет зависеть процесс реализации. Например, реализация строительной программы зависит не только от осуществляющих ее органов власти, но и от негосударственных строительных организаций, от транспорта и пр. В целом на данном этапе необходимо составить перечень всех, задействованных в реализации, учитывая существующие между ними отношения.

2) каковы основные требования к реализации?

Требования к реализации имеет смысл анализировать по трем параметрам:

а) содержание требований – тип политики, оценка сложности проблемы, степень определенности/ неопределенности в отношении результатов, механизмы принуждения, финансовое обеспечение, возможное влияние на существующее распределение политической власти, наличие/отсутствие специальных процедур для участия населения или негосударственных структур;

б) форма требований – ясность и однозначность распоряжений, сочетаемость политики с другими политиками, гибкость в определении целей и процедур реализации;

в) легитимность и основательность принятого решения – насколько авторитетен принявший его орган, един ли принявший решение «центр», не имеет ли политика явно «скандального» и противоречащего традициям характера и пр.

3) какими возможностями обладают исполнители для реализации?

Возможности исполнителей можно разбить на две категории:

а) организационные – простая или сложная организационная структура; достаточное или недостаточное количество, квалификация и лояльность исполнителей низового уровня; наличие финансовых ресурсов (как инвестиционных, так и предназначенных для функционирования);

б) системные – общее финансовое состояние данной территории (отрасли); господствующий стиль руководства на территории (в отрасли); господствующий тип политической (управленческой) культуры; наличие и степень влияния заинтересованных групп; острота решаемой проблемы; освещение проблемы в СМИ.

Таким образом, возможности представляют собой комбинацию ограничений и ресурсов, порой не связанных или связанных лишь косвенно с данной политикой.

4) каковы собственные интересы исполнителей в контексте реализации данной политики?

Наряду со стандартными бюрократическими или электоральными интересами, необходимо выявить специфику отношения к данной политике всех потенциальных исполнителей.

5) как организован контроль за реализацией?

Характеристика контроля осуществляется в два этапа. Во-первых, по классической схеме (4 измерения) анализируются официальные постоянно действующие механизмы контроля. Во-вторых, исследуется наличие чрезвычайных контрольных мероприятий и неформального либо неявного контроля (через клиентарные, корпоративные или родственные связи, кадровые перестановки, особенности финансирования и пр.).

6) как организована обратная связь?

В данном случае под обратной связью понимается поступление к инициаторам политики информации, на основе которой политика может быть откорректирована. Особое внимание следует уделить институционализации каналов обратной связи, соотношение организованных и стихийно формирующихся, формальных и неформальных каналов.

7) каков тип реализации, какие стратегии используются?

На основании существующих схем необходимо определить не только а) сочетание типов и стратегий реализации, но и б) то, кто и как выбирал это сочетание и в) какое оно имеет значение для результатов политики (результаты, предопределенные типом реализации).

 

Литература:

1. Основная:

1.Глазунова Н.И. Система государственного и муниципального управления. М.: Проспект, 2006.

2. Совершенствование системы государственного и муниципального управления в России/Сост. М.А.Положихина. М., 2009.

 

2. Дополнительная:

1.Мангейм Д., Рич Р. Анализ общественной политики и оценка программ// Полис. 1991. № 3.*

2.Политическая наука: новые направления. М.: Вече, 1999. Ч.VII: Социальная политика и управление. Гл.24-27. С.527-624.

3. Старцев Я.Ю. Система государственного управления: политический анализ. С.217-225, 228-237, 257-263.

4. Сайт учебного и исследовательского анализа государственной политики http://www.politanaliz.ru

5. Сайт Центра стратегических разработок http://www.csr.ru

6. Сайт ГУ ВШЭ (Высшая школа экономики), раздел «Научные проекты» http://www.hse.ru/search/cloud.html