И органов государственной власти

Конфликт — обычное явление в общественных отношениях между людьми, тем более в отношениях, связанных с властью и управлением. В этой сфере политической и социальной жизни всегда проявляются противоречия между интересами и целями властвующих и подвластных, управляющих и управляемых, раз­вивающиеся в определенной ситуации до открытого и осознанно­го противоборства. Конфликт — это борьба общественных субъек­тов с целью реализации противоречивых интересов. Это — стол­кновение сил, в основе которого лежат претензии на определен­ный статус, власть и ресурсы. Данное определение отражает ос­новные признаки конфликта, характерного для взаимоотноше­ний местного самоуправления и государственных органов. В сфе­ре этих взаимоотношений проявляются все отмеченные общесо­циальные конфликтогенные факторы. В самом деле, коллектив­ные интересы местного сообщества не всегда и не во всем могут совпадать с общими интересами региона, а тем более, государ­ства, которые призваны выражать и отстаивать органы государ­ственной власти. Например, в вопросах разделения муниципаль­ной и государственной собственности. Противоречия между инте­ресами возникают по поводу статуса, власти (полномочий) и ре­сурсов, определяемых государственными органами при формиро­вании муниципальных образований. Правда, они не во всех слу­чаях выливаются в открытый конфликт, что уже в основном зависит от позиций и взглядов руководства органов местного са­моуправления и региональных властей. К тому же не всякое про­тиворечие развивается в конфликт, а многие проявляются в виде споров, дискуссий, не разделяющих участников на противостоя­щие стороны.

Проблема статуса местного самоуправления превращается в источник противоречия и потенциального конфликта в ситуа­ции, когда региональные органы государственной власти либо препятствуют обрести его тем местным сообществам, которые обладают правом на самоуправление, либо ограничивают сферу действия местного самоуправления. Согласно Федеральному За­кону, все территориальные общности (города, села и пр.) обла­дают правом на приобретение статуса местного самоуправления. Однако в 1997 г. почти в 40 субъектах РФ территориями муни­ципальных образований, на которых осуществилось местное са­моуправление, были только города и районы, а более мелкие территории таким статусом не обладали. Субъекты Федерации в данном случае Федеральный Закон не нарушали, ибо, как уже отмечалось, Закон разрешает самостоятельно определять тер­ритории, на которых формируются органы местного самоуправ­ления. Следовательно, в самом Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления» 1995 г. был заложен источник противоречий в процессе организации орга­нов местного самоуправления.

В результате произвольного (с точки зрения теоретической) определения территориальных общностей, где организуются органы местного самоуправления, его сфера распространения сокраща­лась. По данным Центризбиркома России, за 1995-2000 гг. ко­личество органов местного самоуправления уменьшилось в 3 раза.

Проблема определения территориальных общностей, которым придается статус местного самоуправления, таит в себе еще одно, пожалуй, более опасное социально-политическое противоречие, обремененное неизбежным конфликтом. Имеется в виду положение Федерального закона, предусматривающее возможность создания муниципальных образований на основе существующих админист­ративно-территориальных единиц (республик, областей, районов, городов и т.д.). Вместе с тем в действующем федеральном законо­дательстве не содержится четких ограничений при определении территориальных границ муниципальных образований. Приори­тетное право по проблемам административно-территориального устройства и системы органов государственной власти субъектов РФ принадлежит им. Очевидно, что в регионах эти вопросы реша­ются и могут решаться по-разному [28]. Если учесть, что доста­точно широко распространена точка зрения, согласно которой су­ществующая система административно-территориального деления в своей основе была построена в конце 20-х— начале 30-х гг. в целях реализации планов строительства социализма в СССР, а цели и принципы местного самоуправления связаны с реализацией жизненных интересов и потребностей местного сообщества, что ареалы жизнедеятельности местных сообществ зачастую не совпа­дают с установленными ранее границами административно-терри­ториальных единиц, то вполне реальна возможность возникнове­ния стремления у крупных муниципальных образований в полиэт­нических регионах заняться перекройкой существующих админис­тративно-территориальных границ, поначалу внутри субъектов РФ. Причем, как рекомендуют некоторые специалисты по националь­ной политике, обязательно с учетом национального фактора. По их мнению, это является необходимым условием при определении принципов территориальной организации местного самоуправле­ния в Северо-Кавказском регионе. Можно себе представить, какая возникла бы конфликтная ситуация в тех многонациональных рай­онах, в которых стали бы реализовываться подобные рекоменда­ции. Это как раз тот случай, о котором уже говорилось выше, когда демократическая норма, устанавливающая порядок измене­ния границ территорий, на которых осуществляется местное само­управление с учетом мнения населения, превращается из фактора объединения людей в фактор, порождающий их противостояние, т.е. конфликт.

Статус субъектов местного самоуправления реализуется в со­вокупности властных полномочий, которыми они наделяются органами государственной власти. Объем властных полномочий — предмет острых противоречий и конфликтов между местными и региональными органами. Суть противоборства заключается, с одной стороны, в стремлении органов местного самоуправления приобрести больше полномочий (углубить децентрализацию вла­сти), а с другой — в нежелании субъекта государственной власти делиться полномочиями, иначе говоря, упускать бразды центра­лизованной власти из своих рук. Основная линия конфликта про­ходит на уровне «мэр — губернатор». По данным социологичес­ких опросов, почти треть респондентов (опрошенных граждан) указала на наличие в регионе негативного, а в ряде случаев даже агрессивного, взаимоотношения органов власти. Противостояние наблюдается с обеих сторон: «губернатор и мэр», «мэр и губерна­тор» [29]. Муниципальная власть нередко пытается противопо­ставить себя всем остальным органам власти, а субъект государ­ственной власти всеми законными и незаконными средствами стре­мится сокрушить своего муниципального оппонента.

Второй уровень напряженности — между представительными и исполнительными органами власти — «мэр — городская Дума». Первая конфликтная линия в известной степени связана с субъек­тивным фактором, в частности, с властными амбициями конф­ликтующих сторон. Однако главные причины возникновения кон­фликтных ситуаций обоих видов заключаются как в нечеткости разграничения полномочий органов местного самоуправления и государственной власти, так и, преимущественно, в дефиците ма­териальных и финансовых ресурсов.

Противостояние органов местного самоуправления и субъекта Федерации может быть связано с выборами глав администраций муниципальных образований. Известно, что выборы органов вла­сти, особенно исполнительной, являясь демократической формой волеизъявления граждан, вместе с тем представляют момент ост­рой борьбы кандидатов на руководящие посты. Без борьбы не проходят и муниципальные выборы. Нередко в нее включаются и региональные органы власти. Правда, косвенно, рекомендуя тех или иных кандидатов на должности глав администраций муници­палитетов, хотя таким полномочием региональная власть не на­делена. Вмешательство органов власти субъекта Федерации в про­цесс муниципальных выборов или необеспеченность законности их проведения неизбежно порождают конфликты, приобретаю­щие даже политическую окраску. В подобных ситуациях актуа­лизируются оба уровня напряженности между местным самоуп­равлением и региональными органами государственной власти: «губернатор — глава муниципальной администрации» и «глава муниципальной администрации — областная (городская) Дума». К сожалению, есть немало примеров таких форм взаимоотноше­ний между двумя уровнями публичной власти, которые компро­метируют концепцию организации муниципального управления, да и государственные институты, включая федеральные.

Проблема распределения ресурсов не менее конфликтогенна, чем борьба за полномочия и должности на муниципальном Олим­пе власти. Власть — это обладание определенными материально-финансовыми, социальными, информационными и прочими ре­сурсами. Для органов местного самоуправления ресурсы — это прежде всего объекты муниципальной собственности и бюджетное обеспечение. В условиях нынешнего финансово-экономического кризиса любому субъекту Федерации трудно найти такое решение вопросов разделения муниципальной и государственной соб­ственности, а также бюджетного финансирования муниципаль­ных образований, которое обеспечивало бы баланс интересов. Противоречия и конфликты неизбежны. Задача руководителей того и другого уровней власти — не доводить их до высшего накала.

Итак, конфликтогенные узлы во взаимоотношениях органов мастного самоуправления и государственной власти определены. Это: борьба местных сообществ за статус местного самоуправле­ния, противоречия, возникающие между властями по поводу оп­ределения границ местных сообществ, на территории которых организуются органы местного самоуправления; противополож­ные стремления органов местной и государственной властей при разграничении властных полномочий; поле выборов властей; борь­ба органов местного самоуправления за обладание материально-финансовыми ресурсами, необходимыми для реализации своих законодательством установленных полномочий по решению воп­росов местного значения.

Возникает вопрос, как следует относиться к конфликтам, воз­никающим между органами местного самоуправления и государ­ственной региональной властью? В основном негативно, посколь­ку конфликты мешают конструктивно взаимодействовать муни­ципальным органам и институтам государства в лице субъектов Федерации в решении многочисленных сложных задач по рацио­нальному управлению государством. Тем не менее в конфликтах есть и позитивный потенциал. Возникновение конкретного конф­ликта сигнализирует о наличии конкретной проблемы, требую­щей своего решения; необходимость преодоления данного конф­ликта стимулирует активность как субъектов местного самоуп­равления, так и государственной власти; наконец, преодоление того или иного конфликта всегда означает какой-то шаг вперед. Сказанное отнюдь нельзя понимать в смысле оправдания любых конфликтов. В анализируемой нами сфере общественных отноше­ний негативная сторона влияния конфликтов на общественно-политический и управленческий процесс доминирует над пози­тивной. Разрушительные последствия конфликта оказываются в большинстве случаев более значительными, чем их роль в каче­стве фактора, стимулирующего конструктивную деятельность кон­фликтующих сил. Отсюда вытекает актуальность вопроса о способах регулирования и разрешения конфликтов, проявляющих­ся во взаимоотношениях органов местного самоуправления и го­сударственной власти субъектов Федерации.

В начале поясним целесообразность использования в контек­сте нашего анализа двух понятий: «регулирование конфликта» и «разрешение конфликта». Мы показали, что во взаимоотно­шениях местного самоуправления и региональных органов вла­сти могут возникать конфликты различного содержания и на разных уровнях взаимодействия управляющих субъектов. Не­которые из них перманентно воспроизводятся до тех пор, пока существуют детерминирующие их факторы. В таких случаях реализуется тактика регулирования конфликта — введение его в рамки установленных норм, а также действий с целью смягче­ния, ослабления или перевода конфликта в другое русло и на другой уровень отношений. Регулирование конфликта позволя­ет ограничить его негативное влияние на взаимоотношения ор­ганов местного самоуправления и субъектов государственной вла­сти и перевести в общественно приемлемые формы развития и разрешения. Регулируемый конфликт — это значит управляе­мый, контролируемый и предсказуемый. Иными словами, — это конфликтный процесс, которому мы придаем формы, позволяю­щие обеспечить минимизацию экономических, политических, нравственных и др. потерь и, наоборот, максимизировать тако­го же рода приобретения.

Регулирование конфликта еще не есть его разрешение, посколь­ку сохраняются основные структурные компоненты конфликта. Однако действия по регулированию составляют либо предпосыл­ки разрешения конфликта, либо моменты этого процесса. Разре­шение конфликта означает его завершение в разнообразных фор­мах: прекращение конфликта путем уничтожения одной из сто­рон или ее полного подчинения другой; преобразования обеих противоборствующих сторон на новой основе; взаимного прими­рения конфликтующих агентов при согласовании их интересов. Процесс разрешения конфликта описывается и в таких поняти­ях: «победитель-побежденный», «победитель-победитель», «побежденный-побежденный».

В анализируемой нами сфере общественно-политических отно­шений отмеченные модели разрешения конфликтов применимы с существенными оговорками. В данном случае можно лишь условно говорить о «победителе» и «побежденном». Ведь соперниками вы­ступают субъекты двух уровней единой системы публичной влас­ти. Хотя они обладают собственными полномочиями, но управля­ют различными сторонами жизнедеятельности одних и тех же со­обществ людей. Поэтому о результатах регулирования и разреше­ния конфликтов корректней судить с точки зрения интересов как самих конфликтующих агентов, так и прежде всего — сообществ, обслуживаемых органами местных и региональных властей. Более или менее адекватно отражают процесс понятия: «выигрыш — проигрыш», «взаимный выигрыш — взаимный проигрыш».

Многообразие конфликтов (по поводу статуса местных органов самоуправления, границ муниципальных образований, объема власти полномочий, материально-финансовых ресурсов и др.) не исключает наличие некоторых общих признаков процессов их регулирования и разрешения. К таковым относятся: а) условия (предпосылки) преодоления конфликта; б) принципы разреше­ния конфликта; в) модели и стили разрешения конфликта; г) методы регулирования и преодоления конфликта.

Непременное условие (предпосылка) преодоления проявивше­гося конфликта — его признание и объяснение причины. При­знать реальность конфликта — значит сделать шаг на пути к его объективному объяснению. Первые трудности в урегулировании и разрешении конфликта начинаются именно с этого пункта. Конфликтующие стороны в большинстве случаев объясняют си­туацию по-разному, исходя из своих интересов. Каждая пытается искать причину в поведении другой. Валить, как говорится, вину с больной головы на здоровую. Нередко вносят путаницу в пони­мание причин конфликта аналитики. Например, конфликтный характер становления местного самоуправления связывают ис­ключительно с нежеланием органов региональной государствен­ной власти расширять границы действия муниципалитетов и их полномочий. Другой аспект взаимоотношений, питающий конф­ликт, — отсутствие необходимых условий для реализации функ­ций реального самоуправления — не принимается во внимание. Недооценивается конфликтогенность превратного толкования не­которыми деятелями местной власти демократии в смысле: «больше власти» местному самоуправлению.

Реальным источником конфликтов также являются: наруше­ние органами исполнительной власти субъекта РФ законодательства о местном самоуправлении; противоречивость законодатель­ных актов субъекта РФ по отношению к федеральному законода­тельству; нечеткость критериев организации муниципальных ор­ганов самоуправления, что в каждом случае лишает граждан ме­стных обществ права (или ограничивает это право) участвовать в осуществлении местного самоуправления. Описанный выше ново­сибирский конфликт, возникший по вопросу об организации му­ниципальных образований, — один из примеров коллизий подоб­ного рода.

Объяснить конфликт — означает выявить его инициатора и других участников, предмет и причину конфликта, а также глав­ную линию противоборства.

Признание и объективное объяснение конфликта позволяет определить правила поведения участников, отношение к конф­ликту третьего руководящего субъекта, решающего задачу пре­одоления конфликтной ситуации. Так, в случае противостояния, порожденного субъективными причинами (ошибочными решени­ями, амбициями должностных лиц, дезинформацией о положе­нии дел в местном сообществе или в регионе и др.), тактика действия руководящего субъекта будет включать отмену ошибоч­ного решения, обеспечение органов власти объективной инфор­мацией и принятие соответствующих административных мер воз­действия на конфликтантов. Иное отношение к конфликту, раз­вившемуся на основе объективных противоречий, связанных, ска­жем, с централизованной системой межбюджетных отношений, сохраняющейся в России по сей день. И, конечно же, совсем другая тактика его преодоления. Административные действия в этом случае решить проблему едва ли помогут.

Принципы разрешения конфликта. Основополагающим следу­ет считать осуществление законодательного регулирования орга­низации местного самоуправления и его взаимодействия с органа­ми государственной власти субъектов Федерации. Последователь­ная реализация нормативно-правовой базы взаимоотношений ни­зового звена системы публичной власти и управления с регио­нальным, ее совершенствование в части устранения размытости полномочий между ними; обеспечение органов местного самоуп­равления необходимыми ресурсами для самостоятельной реали­зации своих полномочий и законный контроль за их деятельнос­тью со стороны населения и государства — на этой основе предупреждаются конфликтные ситуации и преодолеваются возник­шие очаги противостояния.

Коль скоро конфликт рождается из противоречия интересов муниципальных образований с государственными, то он может быть урегулирован и разрешен при условии достижения баланса интересов. Предпочтительнее даже — сочетания интересов. Прин­цип сочетания интересов муниципальных образований с государ­ственными закреплен в законодательных актах некоторых субъек­тов Федерации в качестве нормы организации местного самоуп­равления. Вполне естественно признать его также одним из анти­конфликтных принципов. Но «работать» он может только тогда, когда конфликтующие стороны адекватно понимают не только различия между местными и общими (региональными, государ­ственными) интересами, но и главным образом — единство инте­ресов. Или по крайней мере осознают зависимость реализации местных интересов от осуществления государственных.

Общим правилом преодоления конфликтов в конфликтологи­ческой науке признается наличие необходимых средств и ресур­сов для осуществления этой цели: материально-экономических, социально-политических, информационных и пр. Не исключение и виды конфликтов, возникающие, как отмечалось, во многих случаях из-за дефицита ресурсов. Урегулировать и разрешить таковые, не снимая проблему ресурсов, невозможно.

Общеметодологическим принципом является требование конк­ретного подхода при определении тактики противоконфликтного действия, что обусловливается разнообразием конфликтов. Ска­жем, конфликты, возникающие на уровне: «губернатор — мэр» могут различаться в принципе. В одних случаях они преимуще­ственно связаны с борьбой за власть в региональном центре. В других имеют политическую основу: между приверженными идее либерализма и отстаивающими позиции «народно-патриотичес­ких» сил. В третьих случаях конфликт развивается в сферу вза­имоотношений губернатора, объявившего себя единственной вла­стью в регионе, с Законодательным Собранием, и т.д. Тактика противоконфликтных действий в каждом из указанных конфлик­тных очагов строится с учетом их специфики.

Приведенные примеры показывают, что при определении так­тики вмешательства управляющего субъекта в конфликтный про­цесс важно учитывать специфику содержания конфликта, его причин, степень интенсивности и особенности участников противо­борства.

Наконец, управление любым социально-политическим конф­ликтом достигает цели, если действия по его регулированию и разрешению своевременны, оперативны и встречают поддержку у заинтересованных слоев общества. В анализируемой сфере обще­ственно-политических отношений такое требование не менее ак­туально. Запущенность конфликта между местными и регио­нальными органами власти и управления напрямую затрагивает интересы широких масс, вызывает недоверие к той и другой вет­вям власти, перерастает в противоречие между народными масса­ми и государственными органами.

Одной из самых приоритетных задач местной власти, говорил Президент РФ В.В. Путин, выступая на XIII расширенной юбилей­ной Сессии Конгресса муниципальных образований Российской Федерации 11 ноября 2003 г., «является налаживание постоян­ного и всестороннего взаимодействия с гражданами. Только при таком подходе мы можем говорить об эффективности и других составляющих местного самоуправления: законодательной, фи­нансовой, административной». Чтобы достичь поставленной цели - сильной и дееспособной местной власти, отмечал В.В. Путин, нужно «... учиться работать в принципиально иных условиях, формировать новые действенные механизмы, анализировать и быстро преобразовывать собственный опыт. Для этого нам потре­бовались согласие в обществе, консолидация власти и политичес­кая воля... В последние два года... наметились пути к избавле­нию от длительного противостояния местной и региональной вла­стей» [30].

Существуют различные пути и модели разрешения конфлик­тов, достижения согласия в обществе.

В научной литературе различаются «силовая», «компромис­сная» и «интегративная» модели разрешения конфликта. Сило­вая модель ведет к завершению конфликта в двух видах: «побе­да-поражение», «поражение-поражение». Она типична для пра­вовых коллизий. Две других модели приводят к возможному раз­решению конфликта по типу: «победа-победа», «выигрыш-выиг­рыш» [31]. Думается, что силовая модель неприемлема для пре­одоления конфликтных взаимоотношений между местным само­управлением и государственной властью. Главным образом потому, что они законодательно призваны служить общим интересам одного и того же населения. Силовая модель — исключение. При­чем она допустима лишь в форме судебного вмешательства в за­пущенный конфликтный процесс. Типичными моделями разре­шения анализируемых конфликтов могут быть признаны «комп­ромиссная» и «интегративная». Обе они обладают тем преимуще­ством, что обеспечивают реализацию принципа баланса или соче­тания интересов местного сообщества и государства, способству­ют объединению местных и государственных органов власти в их деятельности на благо народа.

В зависимости от возможных моделей разрешения конфлик­тов, интересов и целей конфликтующих субъектов применяются различные стили противсконфликтных действий.

Согласно некоторым социологическим опросам отдельных групп госслужащих — слушателей Северо-Кавказской академии госслуж­бы, наиболее распространенными в практике государственного управления являются стили сотрудничества и компромисса. Они соответствуют компромиссной и интегративной моделям разре­шения управленческих конфликтов.

Стиль сотрудничества характеризуется тем, что субъект, ре­ализуя его, активно участвует в разрешении конфликта, отстаи­вая при этом свои интересы, но стараясь совместно с другим субъектом искать пути достижения обоюдовыгодных результатов. Типичные ситуации, когда используется данный стиль: разреше­ние конфликта важно для обеих сторон, и никто не желает от этого устраниться; наличие длительных и взаимозависимых от­ношений у вовлеченных в конфликт; оба субъекта способны из­ложить суть своих интересов и выслушать друг друга; оба стре­мятся и умеют выработать альтернативные варианты решения проблемы [32]. Таковые можно зафиксировать во взаи­моотношениях органов местного самоуправления и субъектов Федерации, что и дает основание говорить о целесообразности использования стиля сотрудничества.

Стиль компромисса заключается в такой тактике обеих сто­рон конфликта, при которой они ищут решение проблемы, ос­нованное на взаимных уступках. Этот стиль наиболее эффекти­вен в ситуациях, когда оба противоборствующие субъекта хотят одного и того же, но уверены, что одновременно для них это невыполнимо. Некоторые случаи, в которых стиль компромисса наиболее целесообразен: обе стороны испытывают недостаток в ресурсах, но проявляют взаимоисключающие подходы в преодо­лении ресурсного дефицита; обе стороны может удовлетворить временное решение спорного вопроса; обе стороны могут вос­пользоваться кратковременной выгодой, и пр. Стиль компро­мисса зачастую является удачным отступлением или последней возможностью найти любое решение. Отмеченные ситуации так­же во многом характерны для взаимоотношений местных и ре­гиональных органов власти и управления. Поэтому стиль комп­ромисса будет полезным в преодолении возникающих между ними конфликтов.

Теперь о методах регулирования и разрешения конфликтов. Совокупность методов управления конфликтами в основном обу­словлена законодательствами Федерации и ее субъектов, регу­лирующими взаимоотношения местного самоуправления и госу­дарственной власти. Это прежде всего разнообразные формы вза­имодействия местных и региональных органов, прописанные в законодательстве и рожденные опытом становления местного са­моуправления: заключение договоров и соглашений между орга­нами государственной власти и муниципалитетами; создание ко­ординационных, консультативных и иных органов; доброволь­ная передача органами местного самоуправления некоторых своих полномочий государственным органам в случае невозможности их реализации собственными силами; создание ассоциаций му­ниципальных образований с целью обобщения опыта работы и координации деятельности муниципальных образований по эф­фективному осуществлению своих прав и интересов; организа­ция при администрациях субъектов РФ специальных органов по взаимодействию с органами местного самоуправления и др. В качестве методов регулирования и разрешения конфликтов мо­гут использоваться все известные и используемые в мировой прак­тике социального и государственного управления демократичес­кие технологии воздействия на конфликтные процессы. Одним из основных способов разрешения конфликтов считается обще­ние между людьми, включающее в себя переговоры. Технология переговоров широко описана в мировой и отечественной литера­туре [33].

За последние годы в российской политической практике полу­чил признание такой метод общения между конкурирующими субъектами, как обсуждение спорных проблем «за круглым сто­лом». Опыт проведения «круглого стола» администрацией Став­ропольского края на тему «Местное самоуправление и финансы», предложения его участников обобщены учеными Северо-Кавказс­кой академии госслужбы и проанализированы в печати.

При всем преимуществе позитивных методов разрешения конф­ликтов, т. е. предполагающих использование конструктивных форм взаимодействия между конфликтующими сторонами, не исключа­ется и применение негативных методов, преследующих цель дости­жения победы одной стороны над другой. Однако и в этом случае речь не идет о ликвидации тех или иных органов власти и управ­ления, а имеется в виду, скажем, замена должностных лиц, конеч­но, путем легитимных процедур; отмена определенных решений в административно-правовом порядке; судебные иски и решения по ним в пользу одной из конфликтующих сторон, и т.д. Причем судебный порядок разрешения конфликтов — один из главных методов, использование которого предусмотрено законодательством.

Уделяя столь значительное внимание анализу конфликтов во взаимоотношениях органов местного самоуправления и государ­ственной власти субъектов Федерации, ни в коей мере не следует замыкаться на этой проблеме, умалять главное во взаимоотноше­ниях первичного и регионального уровней публичной власти и управления — единства и сотрудничества, взаимодополнения и взаимообогащения данных подсистем общей системы управления государством и обществом.

Важно исходить из постулата, противоположного известному «разделяй и властвуй»: взаимодействие всех субъектов власти и управления, а не разобщение их по региональным и местным анклавам, — основное условие сильной демократической госу­дарственной власти в России, а также эффективности федерализ­ма и местного самоуправления.

литература

1.См.: О формировании органов местного самоуправления в
Российской Федерации. Совет по местному самоуправлению в Рос­
сийской Федерации. - М., 1999. Т. П.

2. Тощенко Ж., Цветпкова Г. Местное самоуправление: пробле­
мы становления (опыт социологического анализа) // Социс. 1997.
№ 6. С. 115.Там же.

3. Игнатов В.Г., Бутов ВЛ. Зарубежный опыт местного самоуп­
равления и российская практика. - М., — Ростов н/Д, 1999. С. 9.

4. Там же. С. 8; См. также: Игнатов В.Г., Бутов В.И. Мест­
ное самоуправление: Российская практика и зарубежный опыт. —
М. — Ростов н/Д, 2004.

5. Чуб В. Совершенствование механизма взаимоотношений ор­
ганов региональной и муниципальной власти — важнейшее на­
правление повышения эффективности государственного управле­
ния // Эффективные технологии в системе государственного и
муниципального управления. - Майкоп, — Ростов н/Д, 1999.

6. Основные положения государственной политики в области
развития местного самоуправления в Российской Федерации. Ут­
верждены Указом Президента РФ от 15 октября 1999 г. № 1370.

7. Джаримов А. Формирование системы власти Республики
Адыгея и адаптация современных технологий в условиях полиэт-
ничного района // Эффективные технологии в системе государ­
ственного и муниципального управления. С. 57.

9. Там же. С. 56.

10. Игнатов В., Хоперская Л. и др. Законодательное оформле­
ние местного самоуправления в субъектах Российской Федерации
на Северном Кавказе // Северо-Кавказский юридический вест­
ник. 1998. № 1.

11.Парламентская газета. 1993. 29 июля.

12. Взаимодействие органов государственной власти и местно­
го самоуправления: проблемы и перспективы (на примере Став­
ропольского края). - Ростов н/Д, — Пятигорск, 1999.

13. Регионы берут курс на реформу местного самоуправления
// Известия. 1993. 16 июня.

14. Кровец И. Формирование местного самоуправления в Но­
восибирской области: стратегия реализации и политико-право­
вые коллизии // Конституционное право: восточноевропейское
обозрение. 1998. № 3. С. 72.

15. Абдулатипов Р.Г., Михайлов В.А., Игнатов В.Г. и др. Реа­
лизация принципов федерализма (на примере Северного Кавка­
за). — Ростов н/Д: Изд-во СКАГС, 1997. С. 27-29.

16. Взаимодействие органов государственной власти и местно­
го самоуправления: проблемы и перспективы (на примере Став­
ропольского края). С. 72-79.

17. См.: Местное самоуправление. 2003. № 22. С. 5.

18. См.: Игнатов В.Г., Лысенко ВД. Реформирование государ­
ственной службы: мнения и оценки чиновников. — Ростов н/Д,
2003. С. 39.

19. Государственная власть и местное самоуправление в поли-
этничных регионах. - Ростов н/Д, 1999. С. 17.

20. Совет по местному самоуправлению в Российской Федера­
ции. Т. III. С. 22-23.

21. Чуб В. Указ. соч. С. 38, 52.

22. Там же.

23. Закон Ставропольского края «О местном самоуправлении
в Ставропольском крае». Ст. 8; Закон «О местном самоуправле­
нии в Карачаево-Черкесской Республике». Ст. 9; Закон Респуб­
лики Адыгея «О местном самоуправлении». Ст. 10.

24. Закон Ставропольского края «О местном самоуправлении
в Ставропольском крае». Ст. 9, п. 4.

25. Взаимодействие органов государственной власти и местно­
го самоуправления: проблемы и перспективы (на примере Став­
ропольского края). С. 50.

26. «Рука Москвы станет длиннее?» // Парламентская газета.
1999. 14 июля.

27. Государственная власть и местное самоуправление в поли-
этничных регионах. С. 19.

28. Игнатов В., Хоперская Л. и др. Указ. соч. С. 19.

29. Государственная власть и местное самоуправление в поли­
этнических регионах. С. 19.

30. Вступительное слово Президента РФ В.В. Путина на XIII
Юбилейной сессии Конгресса муниципальных образований Россий­
ской Федерации // Местное самоуправление. 2003. № 22. С. 5.

31. Зеркин Д.П. Основы конфликтологии. - Ростов н/Д: Фе­
никс, 1998. С. 382.

32. Там же. С. 383-384.

33. См.: Скотт Д. Конфликты, пути их преодоления; Дек Д.
Преодоление разногласий; Зеркин Д.П. Основы конфликтологии,
и др.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

В предложенной читателю работе излагаются основы теории государственного управления, т.е. системы теоретических знаний о деятельности государства в сфере социального управления. Под­черкнем, что речь идет именно о комплексе знаний о государ­ственном управлении, о теоретической, мысленной конструкции данной сферы государственной деятельности, но не о реально су­ществующей и функционирующей системе действий и отноше­ний. Теоретическая модель того или иного объекта не есть сам объект.

Теория государственного управления, хотя и формирующаяся научная дисциплина, но уже достаточно сложная, двухуровневая система знаний, включающая общую теорию и частные теории управления отдельными сферами общественной жизни людей. Основу общей теории составляет, кратко говоря, разработка раз­вернутой концепции государственного управления, аккумулиру­ющей современные достижения науки управления и практичес­кой политико-управленческой деятельности государства. Термин «концепция» в данном контексте используется в его изначальном смысле (сопсерИо — понимание, система) для обозначения синте­за идей, выражающих понимание авторами системы государствен­ного управления. Иначе говоря, концепция государственного уп­равления — это идеализированный (теоретический, мысленно-абстрактный) образ общей системы государственного управления. В такой интерпретации концепция может выполнять роль руко­водящей комплексной идеи или ведущего замысла в объяснении подсистем государственного управления, разнообразных конкрет­ных управленческих структур и процессов. Она выражена в по­нятиях: «государственноеуправление», «государственная власть», «функции государственного управления», «объективные законы» и «принципы государственного управления», «государственное решение» и др., а также в описании его субъекта, объекта, струк­тур, типичных управленческих действий и отношений.

Содержание концепции государственного управления, разра­ботанной в лекциях, выражается в следующих положениях:

— управление жизнедеятельностью общества — одна из основных функций государства, характеризующая его социально-исто­рическое предназначение;

— государственное управление — это специфический тип социального; это сознательное воздействие государственных инсти­тутов на общество с целью придания ему организованности в соответствии с установленными нормами, в целях обеспечения адаптации социальной системы к изменяющейся внешней среде, а также ее совершенствования и развития;

— государственное управление по природе своей политичес­кое; его субъектами являются государственные органы, обладаю­щие властными полномочиями, и другие государственные и об­щественно-политические организации и учреждения — элементы политической системы, а средством управляющего воздействия
— государственная власть, ее механизмы, нормативно-правовая система,