Стиль государственного управления

Анализ средств и методов принятия и исполнения государ­ственных решений был бы неполным, если не рассмотреть вопрос о стиле управления. Понятие стиля достаточно широко исполь­зуется при исследовании управленческого процесса в литературе как по социальному менеджменту, так и по государственному уп­равлению. Правда, взгляды по этому вопросу высказываются раз­ные, что вполне естественно, поскольку речь идет о различных научных дисциплинах. Тем не менее характер постановки про­блемы однозначен: она вытекает из логики анализа процесса вы­бора. Но теперь уже речь идет о выборе не целей и стратегии, а разнообразных индивидуализированных вариантов поведения и приемов действий и взаимодействий управляющих и управляе­мых на протяжении всего процесса принятия и исполнения ре­шений.

Понятие стиля управления обозначает совокупность объеди­ненных общей идеей специфических средств и приемов техноло­гии управления, типичных для данного субъекта. Это понятие характеризует особенность способов управленческого действия, используемых конкретными субъектами, отражает гамму субъек­тивированных технологий принятия и реализации решений.

Стиль управления не следует сводить только к каким-либо отдельным методам или приемам, стереотипам или оригиналь­ным подходам, а также индивидуальным характеристикам взаи­моотношений руководителей с подчиненными. В нем переплавле­ны, синтезированы элементы различных методов и технологий, правила поведения, коллективные и индивидуальные социокуль­турные позиции и установки. Стиль — это единое образование, сформировавшееся главным образом целенаправленно на основе определенной идеи — концепции государственного управления и, конечно же, — практического опыта.

В научной литературе описаны различные виды управленчес­ких стилей. Важно прежде всего отметить существование стилей коллективного управления — государственного органа, органи­зации и субъекта индивидуального — конкретного руководите­ля, должностного лица. Присущие им общие признаки конкрети­зируются и дополняются индивидуальными, обусловленными как спецификой профессиональной деятельности, так и личностными качествами.

Концепция, принципы системы определяют общие признаки стиля государственного управления — то особенное многообра­зие способов и приемов принятия и исполнения решений, кото­рое демонстрирует коллективный управляющий субъект (госу­дарственные органы всех уровней). Например, ориентации на определенные методы как приоритетные для субъекта; предпоч­тения тем или иным мотивирующим стимулам активности (ма­териальным либо социальным), склонности к определенным ви­дам технологий принятия решений (инновационным или рутин­ным) и т.д. Индивидуальные субъекты вносят свой вклад в гам­му многообразия управленческого поведения и действий, прида­вая официальному стилю коллективного государственного орга­на личностно-индивидуальный, неформальный характер. Если стиль коллективного субъекта воплощает собою общегосудар­ственные ценностные установки, общую идеологию управления, то в стиле индивидуальных управляющих субъектов реализуют­ся личностные ценности и представления, в которых отражают­ся общие. Отражаются, кстати сказать, не всегда адекватно, вследствие чего индивидуальные стили могут существенно отли­чаться от общего.

Известно, что индивидуальный субъект осуществляет свои ру­ководящие функции, реализуя как формальные должностные пол­номочия, так и влияние, источником которого является его лич­ный авторитет. На пересечении этих двух видов властных воз­действий полномочий рождается стиль руководителя. В нем ак­кумулируются профессионализм и опыт руководителя, его пони­мание стратегии управления и способность к самостоятельному решению задач, умение работать с людьми и быть не только ад­министратором, но и лидером.

Стиль деятельности коллективного государственного субъекта управления определяет основные черты стиля индивидуального субъекта. Тем не менее нельзя недооценивать влияния последне­го. Больше того, в системе государственного управления может при определенных условиях приобретать решающее значение стиль лидера — субъекта высшей власти. Стиль вождя в авторитарном государстве становится образцом для деятельности всей государ­ственной системы управления. Стиль авторитарного, признанно­го данным сообществом, политического лидера, как правило, пре­вращается в критерий оценки качества руководителей всех уров­ней и рангов.

Так же, как нет извечных систем государственного управле­ния, принципов и целей, так не может быть и каких-то универ­сальных стилей управления. И хотя стили — явление достаточно стабильное, сродни, скажем, характеру человека, тем не менее они реактивны. На изменение стилей государственного управле­ния влияют многие факторы. Отметим два из них, наиболее зна­чимых. Первое — концепции государственной политики, страте­гические цели и принципы системы государственного управле­ния. Второе — конкретные условия государственного управле­ния, складывающиеся на том или ином этапе развития полити­ческой системы, а также управленческие ситуации, в которых функционируют конкретные управляющие субъекты.

Концептуально-стратегические факторы обусловливают разде­ление стилей государственного управления на два типа: автори­тарный и демократический. Они порождаются соответствующи­ми политическими режимами. Переходное состояние систем влас­ти и управления обусловливает разновидности смешанных авто­ритарно-демократических стилей. Какие именно — это уже зави­сит от конкретных условий функционирования управляющей си­стемы и конкретных управленческих ситуаций, складывающихся на ее различных иерархических уровнях.

Авторитарный стиль характеризуется жесткой централиза­цией решений и их безальтернативностью. Всевластие высшего управляющего центра (в лице одного правителя или узкой груп­пы правящей элиты) и безвластие нижестоящих органов управ­ления исключает участие последних (не говоря уже об управляе­мых) в выборе целей, путей и средств их осуществления. Высшая руководящая власть всегда права; она никогда не ошибается; только главе государственной иерархии принадлежит право на принятие решений. Таков стереотип авторитаризма. Соответству­ющим образом ведут себя подчиненные субъекты, возглавляющие подведомственные им организации. Будучи бесправными по отно­шению к высшему правителю, они делают таковыми же по отно­шению к себе членов организации. Единственная вертикаль вла­сти и управления — сверху вниз — сводит к минимуму самоорга­низацию управляемых.

Безусловная централизация решений обеспечивается соответ­ствующим однонаправленным (сверху вниз) контролем исполне­ния, причем контролем главным образом за процессом действий, а не за результатом. Отсюда более высокая мотивация выполня­емой деятельности и менее — ее производительности, эффектив­ности.

Авторитарный стиль управления базируется на самом широ­ком применении административно-командных методов, представ­ляющих деформацию административно-правовых. Правовая ос­нова (закон) управляющего воздействия подменяется целесооб­разностью либо вообще немотивированной волей начальника. Право субъективистски интерпретируется как воля господствую­щего класса, возведенная в закон. В свою очередь за последнюю выдается воля правящей олигархии. Харизма вождя (лидера), вера в его мудрость и справедливость — основа легитимности системы управления.

Административно-командные методы смягчаются, а точнее, дополняются комплексным применением политико-идеоло-гичес-ких и манипуляционных методов. Политизация и идеологизация управленческого процесса — существенная черта авторитарного стиля. Она обусловлена самой концепцией режима: человек — не цель, а средство достижения цели господствующих классовых сил. Жесткая централизация решений и всесилие правящих верхов существует благодаря монополии на информацию. Строгая рег­ламентация информационных потоков, однонаправленность их сверху вниз, ограниченность информации текущими задачами исполнительской деятельности аппаратов управления — эти при­емы также в арсенале стиля авторитарного субъекта государствен­ного управления.

Наконец, авторитарный стиль отличается такой совокупнос­тью средств и приемов, таких мотиваций управленческих действий и отношений, которые постоянно порождают конфликты между властью и обществом и блокируют общественное согласие. Цели государственного управления навязываются обществу; они не отражают запросы масс.

Авторитарный стиль деятельности государственных органов (коллективного субъекта) олицетворяется в поведении индиви­дуальных субъектов, хотя прямой причинно-следственной связи здесь нет. В поле авторитарного управления могут формиро­ваться и жить островки демократического. Чем дальше от цент­ра, тем чаще они встречаются. На низшем уровне управления авторитарные тиски государственного субъекта сжимают рамки поведения индивидуальных субъектов намного меньше. Его стиль поведения больше зависит от конкретной управленческой ситу­ации и личностных качеств. Например, в условиях авторитар­ного режима в советское время на уровне местного управления административно-командный стиль сосуществовал с демократи­ческими методами; руководители авторитарного типа уживались с формальными и неформальными лидерами демократического характера.

Авторитарный стиль индивидуального руководства достаточ­но широко освещен в литературе по социальному менеджменту; охарактеризованы параметры взаимоотношений руководителя с подчиненными. Так, Л.Н. Албастова отмечает, что главным кри­терием авторитарного стиля является единоличный способ при­нятия решений. Приверженный этому стилю руководитель дово­дит до сведения сотрудников только часть информации, которую он считает нужной для них; сообщает свое решение в форме при­каза; подавляет инициативу подчиненных и т.д. [8].

Думается, что яркой иллюстрацией авторитарного стиля ру­ководства служит принцип трагически погибшего красноярского губернатора (генерала в отставке) А.И. Лебедя: «Я власть! Выше меня в крае стоять никто не будет» [9].

Демократический стиль государственного управления проти­воположен авторитарному. Альтернативный выбор целей, осуще­ствляемый коллегией, коллективное обсуждение проектов и при­нятие решений под руководством высшего должностного лица и под его персональную ответственность — важнейшая черта де­мократического стиля. Другие существенные признаки стиля: централизация решений, закономерная в системе государствен ного управления, сочетается с децентрализацией и ограничивает­ся ею; смещение процесса принятия решений из центра на ниже­стоящие уровни, где субъекты обладают информацией для адек­ватной подготовки решений и где возникает ситуация, требую­щая принятия решений [10].

Демократический стиль характеризуется двусторонними пото­ками информации, причем полной, а не дозированной по воле начальства, как главного условия децентрализации решений, а также двунаправленным контролем исполнения — сверху вниз и снизу вверх. Контролирующая деятельность ориентирована глав­ным образом на результат, хотя не остается вне его и процесс действий.

Демократический стиль предполагает комплексное примене­ние различных методов управления и стимулов активизации: ад­министративно-правовых, экономических, социальных, информа­ционных, материальных и нематериальных и других — в рамках единого правового поля, т.е. в строгом соответствии с законом. Концептуальная идея демократического стиля: человек—цель, оп­ределяющая (но не оправдывающая) средства ее реализации. Ос­новная мотивация решений — интересы, ценности и цели обще­ства, человека. Демократический способ принятия и исполнения решений обеспечивает институционализацию конфликтов, их ре­гулирование и разрешение, а следовательно, стимулирует обще­ственное согласие, а не конфронтацию.

Существенная особенность демократического стиля заключа­ется в его ориентации на реализацию необходимого разнообразия общественных процессов, на блокирование принудительной уни­фикации потребностей и интересов людей, противоестественной для общества. Сочетание государственного управления с самоор­ганизацией управляемых — принцип демократического стиля.

Обозначенные нами общие черты демократического стиля го­сударственного управления модифицируются и обогащаются ин­дивидуально-личностными приемами поведения и деятельности отдельных руководителей. Акцентирование свободы выбора и раз­нообразия поведения управляемых дает «мягкую» модель инди­видуального демократического стиля — либеральный стиль. Еще раз обратимся к работе Л.Н. Албастовой, в которой подробно описываются рассматриваемые стили. Автор характеризует, в частности, демократический стиль как способ принятия руководителем решений с участием сотрудников. Указываются такие действия, как сообщение сотрудникам полной информации; ис­пользование предложений и просьб членов организации; распре­деление ответственности в соответствии с переданными полномо­чиями; использование различных видов поощрений и стимулов активизации и т.д. [11].

Не вдаваясь в вопрос о либеральном стиле, отметим лишь негативные аспекты, проявившиеся в российской государствен­ной жизни. Его характеристики — «нейтральный», «попусти­тельский» — приобрели реальные очертания в комплексе раз­рушительных для системы государственного управления явле­ний. Либеральное поведение органов управления сегодня ассо­циируется с правовым нигилизмом и с позицией невмешатель­ства государства в жизненно важные для общества социально-экономические и социокультурные процессы, с официальной ус­тановкой на социально-неограниченную свободу индивида, а по сути — на анархистское общественное поведение. Либеральный стиль в государственном управлении в интерпретации россий­ских либералов равнозначен концепции стихии. Проявляется диалектика взаимопревращения противоположностей: господство в прошлом авторитарного стиля сменяется внедрением стиля попустительского.

Жизнь подтверждает положение науки об относительности разграничения стилей управления и реальности смешанных сти­лей. Таким является бюрократический стиль. В нем перепле­таются элементы авторитарного и демократического стилей уп­равления.

Бюрократия (в пер. с фр.: власть канцелярии) — понятие, за которым закрепилось двойственное содержание. Одна трактовка понятия идет от немецкого социолога М. Вебера. Бюрократия — это рациональная организация государственного управления, ко­торая характеризуется: а) эффективностью, достигаемой за счет строгого распределения обязанностей; б) обязательной иерархи-зацией властных отношений, позволяющей осуществлять конт­роль сверху вниз; в) формально установленной и зафиксирован­ной системой правил, обеспечивающей единообразие в управле­нии и применении общих правил к частным случаям; г) безлич­ностным характером административной деятельности, стоящей над человеческими отношениями и эмоциями.

Отмеченные черты бюрократической организации сформиро­вались в лоне авторитарной системы. Однако они свойственны деятельности демократической системы. Более того, государствен­ное управление вообще невозможно без регламентированной пра­вовыми нормами и правилами структуры организационных отно­шений, без централизации решений (в необходимых рамках), без иерархической структуры государственной власти, наконец, без специального, профессионально подготовленного, аппарата управ­ления, функционирующего на всех уровнях системы и практику­ющего присущий ему аппаратный (по природе авторитарный) стиль деятельности.

Бюрократия как рациональная организация государственного управления обеспечивает стабильность государственного организма, является необходимой предпосылкой его развития. Анализируя взаимоотношение политиков и бюрократов в системе государствен­ного управления экономикой в США, американские ученые В. Рич и М. Винн пишут, что в «недрах бюрократии скрыты надежды на повышение производительности». Авторы одновре­менно подчеркивают проявление «бюрократической инертности», «саботажа и своеволия» чиновников, отмечают противоречия между бюрократами и политиками, возникающие по поводу при­влечения граждан к управлению. Разногласия с политиками ока­зывают негативное влияние на управление, и тем не менее бюрок­раты препятствуют «политическим эксцессам» [12].

Будучи рациональной формой организации государственного управления, воплощая собою важнейший его принцип — формально-правовое, властное начало, бюрократия исторически, генетически и функционально связана с демократией, равно как и противоре­чива по отношению к ней. Взаимосвязь бюрократии и демократии проявилась в том, что развитие бюрократии фактически содей­ствовало становлению демократии. В большинстве западных стран бюрократия и демократия развивались почти одновременно. С ухо­дом с политической арены монархий и установлением парламентс­ких режимов, с возникновением многопартийности и распростра­нением всеобщего избирательного права, других демократических технологий роль бюрократии (административного управленческо­го аппарата) усилилась. В то же время по мере увеличения власти бюрократии происходило дальнейшее развитие демократических институтов и методов управления (13).

Следовательно, понятие бюрократии как рациональной орга­низации государственного управления и производного от него по­нятия бюрократического стиля изначально не имеют в себе нега­тивно-оценочного аспекта. Данные понятия характеризуют аппа­рат государственного управления, особенную организацию его де­ятельности и специфическую для этого аппарата совокупность способов и приемов поведения и деятельности. Бюрократический стиль включает многие черты авторитарного (жесткую централи­зацию решений, господство власти над человеком и др.), но не тождествен ему. Авторитарный стиль государственного управле­ния далеко не всегда может быть рациональным способом дея­тельности правящих субъектов. Стиль правления любого дикта­тора авторитарный, в главном — иррационален. Демократичес­кая система управления по определению противоположна авто­ритарной. Однако бюрократический стиль — неотъемлемая чер­та демократического аппарата и соседствует с противоположным стилем.

Теперь о понятии «бюрократизм» и соответствующем ему — «бюрократизированный стиль» управления. Содержание данных понятий иное, в отличие от рассмотренных; они изначально не­гативно-оценочные и отражают субъективно деформированный характер мышления и деятельности государственного аппарата и госслужащих. Основной источник деформации — абсолютизация властными структурами сущностных признаков административ­но-управленческой деятельности. Бюрократизм, или бюрократи­зированный стиль управления (для нас данные понятия тожде­ственны) есть образ поведения и деятельности исполнительного аппарата, отличающийся тем, что акцент целей организации пе­реносится на средства, следование формальным, нормативным правилам и соблюдение незыблемости иерархии властных отно­шений противопоставляется содержанию деятельности. Формаль­ное, по словам Маркса, выдается за содержание. Бюрократизм — образ мысли и действия управляющего субъекта, присвоившего государственные функции и подчинившего их защите своих кор­поративных интересов, а также обеспечению собственного сохра­нения и воспроизводства. Безличностный характер администри­рования и эмоциональную нейтральность отношений с управляе­мыми бюрократизированный субъект интерпретирует в смысле постулата, сводящего человека к функции, к некоторой детали управленческой деятельности. Он использует профессиональные знания для обоснования своего господства над управляемыми мас­сами; связывает овладение знанием с управленческой иерархией («начальство все знает»). Чем выше начальство стоит в иерархи­ческой организации власти, тем больше оно квалифицируется как носитель знания. Для мышления бюрократизированного чи­новника авторитет власти есть принцип знания, а обоготворение авторитета — образ мысли (Маркс). Бюрократизированный стиль управления — это стереотипизация мышления и действия, дог­матизм, боязнь инноваций и связанного с ними риска, рутинный характер принимаемых решений, наконец, игнорирование ини­циативы и самоорганизации управляемых. Подобный стиль не может рассматриваться иначе как злокачественный нарост на рациональной организации деятельности аппарата государствен­ного управления. Почва для бюрократической патологии сохра­нится до тех пор, пока будет потребность в специализированном аппарате управления, способном стать выше общества. Борьба с этой патологией бесконечна.

Стремление некоторых авторов доказать, что государственная собственность и отсутствие полноценной частной собственности в советский период стали экономической основой «мощного про­цесса бюрократизации» государственного аппарата, по меньшей мере малоубедительно. Как известно, бюрократизм рожден не об­щественной собственностью, а социальным строем, базирующим­ся на частной собственности. Он существовал и процветает в го­сударственных системах, где никогда не было ни коммунистичес­кой монопартийной диктатуры, ни иерархического партийного аппарата.

Итак, понятие бюрократии не следует отождествлять с поня­тием «бюрократизм», а бюрократический стиль управления как образ рациональной формализованной деятельности и поведения государственного аппарата — с бюрократизированным стилем — деформацией рациональной организации управления. Но было бы ошибочно думать, что специфические черты рациональной бюрократической организации несут в себе при любых условиях только позитивный потенциал административной деятельности. Отнюдь нет.

Идеальная модель государственной бюрократии была создана М. Вебером в первой четверти XX в. на основе анализа бюрократии Германии. В государственном управлении, как и управле­нии производством, в наше время произошли фундаментальные изменения, связанные с научно-технической и информационной революциями и прогрессом в области демократии. Те модели управления и поведения руководителей, которые в прошлом были идеальными, в современных условиях превращаются в препят­ствие для рационального администрирования. Жестко регла­ментированные структуры, исключительно формализованные, иерархические взаимоотношения управляющих с управляемы­ми; исполнение управленческих функций одним аппаратом гос­служащих без привлечения общественности; канцелярские тех­нологии; устойчивая стабильность управленческих связей и ком­муникаций; воздействие на управляющего только приказом и применением негативных санкций — все эти элементы бюрокра­тической (административно-государственной) модели управления уже эффективно не работают, а являются питательной базой для возникновения описанных выше деформаций, именуемых бюрократизмом.

Вполне закономерно, что в наиболее динамичной сфере уп­равления — в современном менеджменте — превалирует тенден­ция отказа от бюрократической модели. Директор одной из аме­риканских компаний Д. Хэмптон пишет о «закате бюрократии». Управляющие организации в условиях приближающегося буду­щего смогут осуществлять свою роль, овладевая «антибюрокра­тическими стилями поведения». Автор имеет в виду такие пове­денческие функции, как поощрение сотрудничества подразделе­ний организации, что значительно облегчает достижение целей организации; полная децентрализация принятия решений, не­обходимость принимать решения, где есть информация для адек­ватной подготовки и мотивации сотрудников; требование само­управления, реализация которого позволит управляющим выс­шего звена больше осуществлять функции руководства; взаим­ный контроль руководителей и членов организации. В новых условиях будут изменяться «рычаги власти», применяться бо­лее мягкие формы наказания, произойдет замещение насилия и капитала как рычагов власти знаниями. В передовых организа­циях не может быть «иерархического» управляющего. Перспек­тивные сотрудники хотят работать под началом и в команде с людьми, обладающими навыками тренера, учителя и педагога.

Они не хотят и не нуждаются в «боссе» как таковом. Дальней­шее использование бюрократической модели управления в орга­низации будущего не имеет перспективы, потому что для бю­рократических, жестко регламентированных структур харак­терна медлительность в сборе и использовании знаний, пред­ставляющих наиболее мощное средство власти; они не могут быстро и точно реагировать на новые знания; в таких структу­рах ограничены каналы связей между организациями и сотруд­никами [14].

Описываемые «антибюрократические стили», возникающие в управлении материальной сферой деятельности, получат распро­странение и в административно-государственной сфере.

Словом, классическая бюрократическая модель преобразуется в современные модели; бюрократический стиль управления усту­пает место (в частности, в современном менеджменте) антибюрок­ратическим стилям. Их можно было бы назвать гуманистически­ми, поскольку в управлении преобладают факторы, мотивирую­щие демократическое участие людей в достижении целей органи­зации и развитие их творческого потенциала, а не факторы, при­нуждающие к решению управленческих задач силой администра­тивной власти.

Происходит модификация индивидуальных стилей управления. Традиционная их типология не полностью отражает уже суще­ствующие новые виды. Согласно поведенческой теории (США), различаются четыре стиля поведения, обладая которыми управ­ляющие могут стать хорошими руководителями (лидерами).

1.Автократический стиль. Лидер отдает приказания и доби­вается их исполнения, используя полномочия награждать или наказывать.

2. Поддерживающий стиль. Лидер такого типа создает кол­лектив, в котором каждому хочется делать все хорошо без при­нуждения. Он проявляет внимание к своим подчиненным, совету­ется при принятии решений и руководит ими в общем плане, без мелочной опеки.

3. Стиль, ориентированный на задание. Лидер мобилизуетимеющиеся ресурсы, распределяет задания, составляет планы, графики и устанавливает нормативы.

4. Ситуационный стиль. Действие лидера взаимодействует с переменными управленческой ситуации. Деятельность группы направляется в соответствии с целями организации и корректи­руется с изменением ситуации [15].

Сравнивая описанные стили с традиционными, читатель най­дет в их содержании элементы авторитарного, демократического и либерального. Вместе с тем здесь просматриваются черты анти­бюрократических стилей. Определение «гуманистические», дума­ется, вполне корректно по отношению к поддерживающему, ори­ентированному на задание и ситуационному стилям поведения лидеров.

Рассмотренные нами стили управления в разных комбинаци­ях проявляются в практической деятельности государственных субъектов. Интегрирующим же остается стиль рациональной бю­рократической организации, государственной бюрократии. Его стержнем является совокупность приемов, технологий реализа­ции политической и административной властей. Политические институты и их субъекты ориентируются преимущественно на демократическую модель стилей и ее гуманистические разновид­ности; исполнительные органы и субъекты, реализующие их фун­кции, — на авторитарную (бюрократическую).

* * *

Анализ управленческих решений позволяет сделать ряд обоб­щающих выводов. Во-первых, логика разработки, принятия и исполнения решений выражает объективную взаимосвязь управ­ленческих функций; этапы процесса решений определяются необ­ходимой последовательностью реализации функций. Все функции управленческого процесса реализуются в политических решени­ях стратегического характера. В других видах решений реализу­ются отдельные функции. Во-вторых, процесс решений характе­ризуется единством целей, направлений, задач, средств, методов, стилей (технологий) управленческого действия. В зависимости от характера целей, решения и технологии по их осуществлению акцентируются на мобилизационный тип деятельности управляе­мых или на участие, включающее самоуправление, самооргани­зацию. В-третьих, процесс решений в системе государственного управления организационно и функционально базируется на кон­ституционных установлениях и регулируется соответствующими конкретными нормативными актами и предписаниями. В-четвер­тых, необходимость оптимального сочетания коллективного об суждения и принятия решений и единоличной ответственности руководителя — один из демократических принципов управле­ния. В-пятых, процесс принятия и исполнения решений носит проблемно-ситуационный характер: конкретный анализ ситуа­ций — метод выявления проблем, требующих решений, и опре­деления практических задач по реализации намеченных целей. В-шестых, решения обеспечиваются соответствующими кадрами — руководящими и исполнительскими. Институт государствен­ной службы — локомотив политических и административных ре­шений.

Данные выводы носят концептуальный характер и могут рас­сматриваться как принципы государственных решений.

литература

1. Албастова Л. Технологии проведения социальных иннова­
ций в органах власти // Эффективные технологии в системе госу­
дарственного и муниципального управления. — Ростов н/Д, 1999.
С. 246-249.

2. Шабров О. Управление и самоорганизация как формы ста­
бильности и развития // Эффективные технологии в системе госу­
дарственного и муниципального управления. С. 183.

3. Коля Д. Организационные модели и структуры // Современ­
ное управление. Т. 1. С. 55.

4. Джаримов А. Формирование системы власти Республики
Адыгея и адаптация современных технологий к условиям полиэт­
нического региона // Эффективные технологии в системе государ­
ственного и муниципального управления. С. 59-60.

5. Зиновьев А.А. Запад. Феномен западнизма. М., 1995.
С. 329.

6. Иванов В. Технологии формирования эффективной полити­
ческой власти // Эффективные технологии в государственном и
муниципальном управлении. С. 90.

7. Рокар М. Указ. соч. С. 166.

8. Албастова Л.Н. Технологии эффективного менеджмента. М.,
1998. С. 252-256.

9. Парламентская газета. 1999. 12 мая.

10. Хэмптон Д. Организация будущего. С. 71.

11. Албастова Л.Н. Технологии эффективного менеджмента.
С. 252-258.

Рич В., Винн М. Политические аспекты производительнос­
ти в государственном секторе // Эффективность государственного
управления. С. 121—124.

12. Зеркин Д.П. Основы политологии. С. 417.

13. Хэмптон Д. Организация будущего. С. 69-71.

14. Марш Д. Теория и практика управления. С. 1, 15.

 

 

Глава 10

ПОНЯТИЕ ЭФФЕКТИВНОСТИ

ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ

И ЕЕ КРИТЕРИИ

Проблемы эффективности государственного управления в пер­вом ряду тех, которые находятся в центре внимания современной науки и практики. Подтверждением тому, в частности, служит энциклопедический труд американских ученых и специалистов — «Эффективность государственного управления» (Магсе! ПеЬЬег тз. 1992. - М., 1998). Анализу этой проблемы посвящены мно­гие работы ученых Российской академии государственной служ­бы при Президенте РФ и подведомственных ей образовательных учреждений, в том числе Северо-Кавказской академии государ­ственной службы[3].

Вопросы «измерения» эффективности рассматриваются в кур­се лекций Г.В. Атаманчука «Теория государственного управле­ния». - М., 1997 (2-е изд., дополн. 2004). Авторы, в том числе зарубежные, подчеркивают значительную актуальность пробле­мы для современной России. Нельзя не согласиться, например, с высказыванием проф. М. Хольцера в предисловии к изданию на русском языке названного труда: «Будущее демократических структур власти в России на всех уровнях во многом зависит от их способности обеспечить в условиях жестко ограниченных ре­сурсов удовлетворение самых насущных потребностей отдельных граждан и общества в целом... Долгосрочный характер и ста­бильность позитивных перемен определяется реальным повышением производительности... тем, что эффективнее работают госу­дарственные структуры, предоставляющие населению разнообраз­ные услуги, тем... насколько в действительности удается любым организациям, декларирующим своей целью «служение интересам народа», получать реальные конечные результаты, на основании которых можно судить о достижении поставленной цели» [1].

В данной главе предстоит выяснить круг вопросов, составляю­щих содержание проблемы эффективности государственного уп­равления; обобщить некоторые имеющиеся в литературе нара­ботки и попытаться разобраться в вопросах, еще недостаточно освещенных.

Содержание понятия «эффективность деятельности» вообще известно — это обозначение любой деятельности, включая управ­ленческую, как производительной, продуктивной, результатив­ной. В экономической науке обстоятельно разработана категория экономической эффективности и соответствующие критерии ее оценки. В современном менеджменте сделано то же самое приме­нительно к управлению организацией (фирмой) в условиях ры­ночной конкуренции. Они могут быть использованы при опреде­лении рассматриваемого нами понятия эффективности государ­ственного управления. Однако полной экстраполяции (перенесе­ния) признаков понятий экономической или управленческой эф­фективности быть не может.

Проблема — в особенности государственного управления как деятельности, отличающейся от других видов управления преж­де всего тем, что она осуществляется при помощи государствен­ной власти и государственными органами. Тем также, что, как отмечалось, приоритетную роль здесь играет политическое руко­водство, политика, являющаяся концентрированным выражени­ем общественных интересов социальных групп и граждан. Поэто­му содержательное определение понятия «эффективность государ­ственного управления» и ее критериев не есть технологическая операция, скажем, по модели: «затраты — выпуск», а представ­ляет собою элемент управляющей деятельности политического субъекта, несущий в себе некоторый политический аспект.

Скажем так: эффективность определяется не столько тради­ционными объективными показателями действенности решений по типу: «затраты-выпуск» или «затраты-результат», а по со­отношению результатов и использованных разнообразных ре сурсов достижения стратегических целей политической системы и реализации общих государственных интересов. Критерий со­отношения затрат и результатов используется как условный по­казатель эффективности отдельных, конкретных решений, но смысл данных терминов интерпретируется в более широком пла­не, нежели, скажем, в экономическом анализе. Деятельность может быть эффективной — экономичной (с точки зрения мини­мизации затрат), однако совсем не эффективной в плане дости­жения поставленных социально-политических целей. Эффектив­ная деятельность как результативная в социально-политичес­ком аспекте далеко не всегда является экономичной, тем более рентабельной. Даже в управлении фирмой, предприятием поня­тия: «эффективность», «экономичность», «рентабельность» не рассматриваются как односмысловые [2]. Тем более, если речь идет о государственных организациях и их деятельности, ре­зультаты и последствия которой проявляются в широком круге общественных процессов.

Сказанное подводит нас к выводу: понятие эффективности го­сударственного управления предполагает такое определение, в котором отражается специфическая сущность его как деятельно­сти социально-политически целесообразной и целенаправленной. В первом приближении его можно было бы охарактеризовать так: эффективность г