I. Конституционная модель местного самоуправления в России и его роль в формировании демократического государства и гражданского общества

Конституцией Российской Федерации установлено, что един­ственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ, который осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления. Органы государственной влас­ти Российской Федерации, органы государственной власти субъек­тов Российской Федерации и органы местного самоуправления обладают своей компетенцией.

Местное самоуправление является одной из основ конституци­онного строя Российской Федерации. В качестве публичной влас­ти, наиболее приближенной к населению, местное самоуправление обеспечивает защиту тех интересов граждан, которые основаны на совместном их проживании на определенной территории, на неиз­бежном взаимодействии жителей этой территории. Поэтому мест­ное самоуправление является одной из фундаментальных основ российской системы народовластия. В то же время местное само­управление признается и гарантируется государством как форма самоорганизации граждан для решения вопросов местного значе­ния, обеспечения повседневных потребностей каждого человека в отдельности и населения муниципального образования в целом.

Для эффективного функционирования государства необходим баланс интересов государственных (Российской Федерации и субъек­тов Российской Федерации) и интересов местных, то есть общих интересов жителей каждого отдельно взятого городского, сельс­кого поселения, иного муниципального образования. Роль выра­зителя местных интересов и призвано играть местное самоуправ­ление.

В соответствии с Конституцией Российской Федерации местное самоуправление самостоятельно в пределах своих полномочий. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Государством признается и защищается муниципальная собственность, в том числе собственность на зем­лю и другие природные ресурсы. Данные конституционные поло­жения относятся к основам конституционного строя Российской Федерации и направлены на обеспечение политической и право­вой стабильности положения местного самоуправления в системе публичной власти.

Участие граждан в осуществлении местного самоуправления гарантируется конституционными правами избирать и быть из­бранными в органы местного самоуправления, направлять инди­видуальные и коллективные обращения в органы местного само­управления, обжаловать в суд решения и действия (или бездей­ствие) органов местного самоуправления, самостоятельно решать вопросы местного значения (как через органы местного самоуп­равления, так и путем прямого волеизъявления), самостоятельно определять структуру органов местного самоуправления, Органы местного самоуправления, как и органы государственной власти, создают условия для осуществления прав граждан на жилище, на охрану здоровья и медицинскую помощь, на образование, ряда других прав. Конституцией Российской Федерации названы важ­нейшие вопросы местного значения: управление муниципальной собственностью, формирование, утверждение и исполнение мест­ных бюджетов, установление местных налогов и сборов, осуще­ствление охраны общественного порядка. Федеральные и регио­нальные законы относят к вопросам местного значения также иные вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования. Кроме того, муниципаль­ные образования вправе принимать к рассмотрению вопросы, не исключенные из их ведения и не отнесенные к ведению других

 

муниципальных образований и органов государственной власти. Органы местного самоуправления могут наделяться законом от­дельными государственными полномочиями с передачей необхо­димых для их осуществления материальных и финансовых средств.

Местное самоуправление осуществляется в городских, сельских поселениях и на других территориях с учетом исторических и иных местных традиций. Изменение границ территорий, в кото­рых осуществляется местное самоуправление, допускается толь­ко с учетом мнения населения соответствующих территорий.

Гарантиями местного самоуправления являются право на су­дебную защиту, право на компенсацию дополнительных расхо­дов, возникших в результате решений, принятых органами госу­дарственной власти, а также запрет на ограничение прав местно­го самоуправления, установленных Конституцией Российской Федерации и федеральными законами.

Положения Конституции Российской Федерации, определяю­щие основные принципы осуществления местного самоуправле­ния, явились результатом осмысления отечественного опыта орга­низации местной власти с учетом сформулированных в Европейс­кой хартии местного самоуправления общих для демократичес­ких государств принципов децентрализации управления, самоор­ганизации граждан, законности, осуществления публичновласт-ных полномочий на уровне, позволяющем наиболее эффективно их реализовывать.

Особую роль играет местное самоуправление в становлении гражданского общества в России, являясь одновременно и меха­низмом формирования такого общества, и его неотъемлемой со­ставной частью. Включение членов местного сообщества в про­цесс принятия общественно значимых решений является одним из механизмов реального осуществления народовластия.

Органы государственной власти должны не только создавать правовую и экономическую основы деятельности муниципальной власти, но и разъяснять населению государственную политику в области развития местного самоуправления, способствовать тому, чтобы граждане имели реальную возможность участвовать в ре­шении вопросов местного значения.

Принятие государственных нормативов и стандартов в облас­ти медицины, образования, коммунального обслуживания, безо­пасности, а также применение этих нормативов в муниципаль-

ных образованиях должны быть нацелены на решение задач раз­вития человеческого потенциала территории и местного сообще­ства. Это станет возможным только при активном гражданском участии жителей, при постоянной обратной связи между местной властью и местным сообществом.

Развитие международного сотрудничества в экономической, гуманитарной и других областях на уровне муниципальных об­разований и их объединений играет важную роль в налаживании добрососедских отношений с зарубежными государствами, спо­собствует сближению народов.

Местное самоуправление позволяет оптимизировать использо­вание общенациональных ресурсов. Местные сообщества способ­ны решать свои проблемы в наиболее эффективных формах, с учетом конкретных условий каждой отдельной территории. По­этому реально действующее местное самоуправление позволяет государственной власти сконцентрироваться на решении проблем федерального и регионального уровня, способствует повышению эффективности государственного управления.

Поддержка местного самоуправления со стороны государства и создание условий для устойчивого самостоятельного развития муниципальных образовании должны быть ориентированы на эффективное и согласованное функционирование федеральных, региональных и муниципальных органов власти, государствен­ных и гражданских институтов в целях обеспечения конституци­онных прав и свобод граждан России, повышения жизненного уровня и благосостояния многонационального народа Российской Федерации.

II. Современное состояние местного самоуправления в Рос­сии

Принятая в 1993 году Конституция Российской Федерации создала необходимую конституционно-правовую основу для само­стоятельного решения местными сообществами вопросов местно­го значения, а также для реализации коллективных интересе» граждан, связанных с местом их проживания.

В настоящее время на федеральном уровне в основном созда­на нормативная правовая база, необходимая для организации и деятельности местного самоуправления, В развитие конституци­онных норм разработан и принят основополагающий норматив-

ный правовой акт, регламентирующий осуществление местного самоуправления в Российской Федерации, — Федеральный за­кон «Об общих принципах организации местного самоуправле­ния в Российской Федерации», а также ряд федеральных зако­нов, регламентирующих вопросы проведения муниципальных выборов и местных референдумов, финансово-бюджетной дея­тельности местного самоуправления, организации муниципаль­ной службы, деятельности муниципальных образований как субъектов гражданско-правовых отношений. Российской Феде­рацией ратифицирована Европейская хартия местного самоуп­равления.

Значительная часть правового регулирования местного само­управления должна осуществляться также на региональном и муниципальном уровне власти. В связи с этим в субъектах Рос­сийской Федерации и в муниципальных образованиях идет ак­тивный процесс формирования нормативной правовой базы мест­ного самоуправления.

На территориях большинства субъектов Российской Федера­ции проведены муниципальные выборы и местное самоуправле­ние осуществляется в формах, в основном соответствующих тре­бованиям Конституции Российской Федерации и федерального законодательства. Однако формирование полноценных органов местного самоуправления еще не завершено. В Российской Феде­рации существуют территории, население которых не реализова­ло свое конституционное право избирать и быть избранным в органы местного самоуправления. В ряде случаев органы местно­го самоуправления не имеют возможности осуществлять свои кон­ституционные полномочия, в частности — по формированию, ут­верждению и исполнению местных бюджетов, установлению мест­ных налогов и сборов, управлению муниципальной собственнос­тью. Это не только ущемляет права граждан на участие в мест­ном самоуправлении, но и значительно затрудняет проведение выборов в органы государственной власти, так как в ходе изби­рательного процесса обязательным является участие в нем орга­нов местного самоуправления. Кроме того, в городских, сельских поселениях и на иных территориях, где отсутствуют органы мес­тного самоуправления, не могут собираться местные налоги и сборы, поскольку правом устанавливать их обладают только пред­ставительные органы местного самоуправления.

Успешное строительство экономически развитого федератив­ного государства, достижение политической и общественной ста­бильности невозможны без согласованной деятельности всех уров­ней власти. Разграничение компетенции между федеральными, региональными и муниципальными органами власти должно осу­ществляться с учетом особенностей соответствующей террито­рии (географических, экономических, демографических, этни­ческих и других), чтобы конкретные полномочия возлагались на органы власти, способные максимально эффективно их осу­ществлять.

Ряд нерешенных проблем, вызванных экономическими труд­ностями в стране, неполнотой законодательного регулирования (в первую очередь отсутствием четкого разграничения компетен­ции между федеральными, региональными и муниципальными органами власти), приводит к разногласиям и конфликтам меж­ду органами государственной власти и органами местного самоуп­равления. Предстоит кропотливая работа органов законодатель­ной, исполнительной и судебной государственной власти по раз­решению таких разногласий и конфликтов.

Проблема нередко усугубляется субъективным фактором — неумением, а подчас и нежеланием соответствующих должност­ных лиц вырабатывать согласованные решения, направленные на взаимодействие федеральных, региональных и муниципаль­ных органов власти в интересах населения.

В целях координации усилий по защите прав органов местно­го самоуправления и взаимодействия с органами государственной власти муниципальные образования объединяются в союзы и ас­социации. За последние годы в России созданы общероссийские, межрегиональные, региональные, специализированные объедине­ния муниципальных образований. Практические результаты, до­стигнутые в ходе муниципальной реформы, в немалой степени явились следствием совместной работы таких объединений.

По инициативе союзов и ассоциаций муниципальных образо­ваний учрежден Конгресс муниципальных образований Российс­кой Федерации — единая общенациональная организация, пред­ставляющая интересы всех муниципальных образований при вза­имодействии с федеральными органами государственной власти, а также с зарубежными и международными организациями, за­нимающимися вопросами местного самоуправления.

Создан и действует Совет по местному самоуправлению в Рос­сийской Федерации — федеральный координационный центр при Президенте Российской Федерации, обеспечивающий рассмотре­ние важнейших вопросов развития местного самоуправления и подготовку соответствующих положений Президенту Российской Федерации. В процессе становления местного самоуправления выявился ряд общих проблем, среди которых необходимо выде­лить следующие проблемы:

1.Несогласованность и несистематизированность законодатель­
ства Российской Федерации о местном самоуправлении. Ряд феде­
ральных нормативных правовых актов, в первую очередь, при­
нятых до вступления в силу Конституции Российской Федера­
ции, содержат положения, не соответствующие конституционно­
му статусу местного самоуправления; кроме того, нормы, регули­
рующие отдельные вопросы осуществления местного самоуправ­
ления, содержатся в значительном количестве отраслевых зако­
нодательных и иных нормативных правовых актов.

2. Негодное и непоследовательное законодательное регули­
рование вопросов организации и деятельности местного само­
управления. Нормы Конституция Российской Федерации и при-
иятых нормативных правовых актов яе исчерпывают необхо­
димое правовое обеспечение осуществления местного самоуп­
равления. Кроме того, серьезные трудности в практической де­
ятельности органов местного самоуправления вызывает неодно­
значность в понимании некоторых норм российского муници­
пального права, в том числе закрепленных Конституцией Рос­
сийской Федерации.

3. Несоблюдение законодательства Российской Федерации о
местном самоуправлении, в том числе:

принятие законодательных актов субъектов Российской Феде­рации, противоречащих Конституции Российской Федерации и федеральному законодательству;

принятие нормативных правовых актов органов местного са­моуправления, противоречащих Конституции Российской Феде­рации, федеральному законодательству и законодательству соот­ветствующего субъекта Российской Федерации;

невыполнение норм муниципального права должностными ли­цами органов государственной власти и органов местного самоуп­равления.

 

4. Бездействие органов государственной власти субъектов Рос­
сийской Федерации и органов местного самоуправления, отсут­
ствие нормативного регулирования на соответствующем уровне
вопросов, связанных с осуществлением местного самоуправления.

5. Отсутствие четкого правового разграничения полномочий
между органами государственной власти (федеральными и субъек­
тов Российской Федерации) и органами местного самоуправления
является одной из наиболее острых проблем становления местно­
го самоуправления, препятствующих эффективному решению ряда
важнейших вопросов деятельности органов местного самоуправ­
ления, в том числе вопроса наделения органов местного самоуп­
равления отдельными государственными полномочиями.

6. Недостаточное обеспечение финансово-экономической само­
стоятельности муниципальных образований. Эта проблема вклю­
чает в себя комплекс вопросов, решаемых как на государствен­
ном, так и на муниципальном уровне. К ним относятся вопросы
формирования муниципальной собственности (в том числе муни­
ципальной собственности на землю), создания условий для фор­
мирования полноценных местных бюджетов (в том числе учета;
специфики муниципальных образований при распределении госу­
дарственных финансовых ресурсов), создания стабильной норма­
тивной основы экономической деятельности муниципальных об­
разований и другие.

7. Несовершенство механизмов судебной защиты местного са­
моуправления, недостаточная урегулироваяность вопроса обеспе­
чения исполнения судебных решений, а также несовершенство
системы подготовки судебных кадров и повышения квалифика­
ции судей в сфере муниципального права,

8. Отсутствие права органов самоуправления на защиту по­
средством конституционного судопроизводства прав местного са­
моуправления и конституционных прав граждан на осуществле­
ние местного самоуправления.

9. Нехватка квалифицированных муниципальных кадров. Об­
щероссийская система кадрового обеспечения муниципальных об­
разований, обучения выборных лиц местного самоуправления и
муниципальных служащих до настоящего времени не сложилась.

Деятельность государства по решению указанных проблем долж­на осуществляться в рамках единой государственной политики в об­ласти развития местного самоуправления в Российской Федерация.