Механизм взаимодействия властей и управление

Практически в системе государственного управления власть осуществляется во многих конкретных видах, таких как политическая, административная, экономическая, организационная, информационная, идеологическая, наконец, военная. Эти поня­тия используются при характеристике структуры органов власти управления ряда стран. К примеру, функция правительства Гер­мании — управление — включает «исполнение законов» и «орга­низационную власть», исполнительная власть правительства под­разделяется на «правящую» и «административную» власть [11]. В научной литературе, в том числе отечественной, встречается понятие «административная власть» как производное от юриди­ческого — «административное право». И. Василенко, анализи­руя зарубежные теории «административно-государственного уп­равления», обращается к понятию «административная власть», которая подчинена закону и подотчетна представительным орга­нам, связана, как и вся система «административно-государствен­ного управления», с «тремя сферами» власти: законодательной, исполнительной и судебной. Данное понятие, по автору, синоним власти исполнительной [12]. Набор таких понятий, как «поли­тическая власть», «экономическая власть», «административная власть», использовал в своем названном выше труде по филосо­фии и политике К. Поппер.

Все сказанное означает, что проблема роли государственной власти в управлении и блокирования тенденции «демонии» влас­ти (чрезмерного расширения сферы ее действия и бесконтрольно­сти) не исчерпывается регулированием взаимодействия трех вет­вей государственной власти. Вопрос управляемости самой власти в системе государственного управления включает ряд других ас­пектов механизма функционирования властей.

Начнем с уточнения понятий, без чего трудно разобраться в поставленном вопросе. Понятие «политическая власть» прежде всего означает государственную власть вообще. Политическая — государственная власть функционирует в виде известных трех ветвей (или сфер) власти. Другой, более узкий, смысл данного понятия — обозначение власти руководящих государственных органов и негосударственных (общественных) организаций, на­пример партий. В таком толковании политическая власть, воп­лощенная организационно в отдельных конкретных институтах, означает способность последних влиять на поведение и деятель­ность людей с помощью политического авторитета государствен­ного органа, регламентации поведения, определенных актов, идей, государственных символов, социально-политических норм, тра­диций и социальных ценностей. Когда говорят, например, об от­делении административно-государственного управления, аппара­та государственного администрирования от политики, то имеется в виду политическая деятельность, связанная с принятием об­щих руководящих решений, с разработкой принципов и страте­гий управления, с борьбой за власть.

Политическая власть характеризуется четкими существенны­ми признаками: ее источник — народ; непосредственный субъект — государство, его органы (институты); ее основная функция — выражение общей воли и защита общих интересов социальных групп, регулирование общественных отношений и социальных конфликтов. Политическая власть, будь то государственная или партийная, отличается от других видов власти названными при­знаками. Она первенствует среди всех других, потому что вопло­щает собою волю и интересы общества в целом или больших социальных групп и слоев. В этом ее сила и одновременно опас­ность. Расчленение единой государственной политической влас­ти, ее функций на три составляющие (законодательную, испол­нительную и судебную) означало решение двух взаимосвязанных исторических задач: защиты общества от самовластия правите­лей и всемогущества государственной машины, а также разделе­ния труда в сфере государственной власти как деятельности.

Административная власть — понятие, обозначающее один из видов исполнительной власти, отождествляющейся с властью уп­равляющего субъекта. Ее функция двойственна: принуждение к исполнению правовых норм и реализация государственных пол­номочий для обеспечения функций управления. Субъект админи­стративной власти — административный институт как агент го­сударства и его аппарат (орган госслужбы), действующий по по­ручению, от имени государственной исполнительной власти, но не от политических представительных органов. В качестве субъекта выступают и отдельные должностные лица, которые нередко пре­вращают индивидуальную властную волю в государственную. Объект действия административной власти: конкретные индиви­ды, малые социальные группы, трудовые коллективы, межлич­ностные и групповые отношения, разнообразные процессы трудо­вой и иной общественной деятельности и поведения. Типичная модель властеотношения (администрирования): «команда (приказ) — исполнение», основное средство воздействия на подвласт­ного — различные формы принуждения (открытого или реально возможного), выступающего в виде санкций, фиксирующих от­ветственность человека перед властью. Административная власть, в отличие от политической, является орудием защиты и реализа­ции интересов не целого (общественной системы), а части, от­дельных групп, организаций. В этом смысле администрирование и как властеотношение (тип командования) и как управленчес­кая деятельность — конкретно ориентированная, аппаратная де­ятельность государственных служащих. Администрирование — процесс управляющей деятельности — отнюдь не сводится толь­ко к принуждению исполнять закон или какую-либо руководя­щую директиву политического органа. Принуждение, санкции — лишь необходимая, но не самодостаточная часть механизма осу­ществления власти.

Если роль административной власти абсолютизируется, само­стоятельность по отношению к другим властям преувеличивает­ся, то возникает синдром «демонизации» администрирования. Многообразие средств и методов воздействия управляющего субъек­та на управляемых сводится к командованию и применению реп­рессивных санкций. Это происходит в ситуации, стимулирующей, с одной стороны, потребность усиления действия административ­ной власти, а с другой, — ее бесконтрольности. В частности, в условиях социального или экономического кризиса государствен­ные органы вынуждены прибегать к различного рода чрезвычай­ным мерам обеспечения нормального функционирования полити­ческой и экономической систем, широко использовать принуди­тельные санкции, скажем, для погашения конфликтов, при рас­пределении ресурсов и пр. Господство командно-административ­ной власти в управлении — приоритет авторитарных режимов. Низкий уровень профессионализма и политической культуры го­сударственной службы — также один из факторов, обусловлива­ющих подмену подлинной технологии управления как творчес­кой деятельности - «употреблением» власти.

Административная власть нормально, по своему определению, функционирует, если, во-первых, нормативно очерчены сфера ее действия и функции в системе управления в качестве средства, но не цели; во-вторых, при условии подконтрольности со сторо­ны других институтов исполнительной и законодательной власти, а также гражданского общества. Проблема управляемости административной власти — это извечная проблема бюрократиз­ма. Ее решение — суть минимизации последствий бюрократизма в государственном управлении.

Организационная, правовая, экономическая, информационная, военная власти есть не что иное, как конкретные виды осуществ­ления государственной власти, различающиеся способами и сред­ствами воздействия на подвластных. Эти разновидности власти, за исключением правовой и военной, служат также средством регулирования общественных отношений и социального контро­ля вне государства, в границах гражданского общества. В таком случае они являются модификациями социальной (общественной), а не государственной власти.

В современных обществах значительно возросла роль в дея­тельности государства экономической и информационной влас­тей. Поскольку государство становится агентом экономического процесса, то использование экономических средств политическо­го господства над людьми и в целях управления вполне законо­мерно. Экономические стимулы, власть денег — это своеобразная «невидимая рука» государственной воли и интересов, заменяю­щая административно-правовое принуждение и физическое наси­лие. Она «достает» и отдельных граждан, и любые социальные группы, и организации общественно-политические, не нуждаясь в какой-либо легитимности. Сила экономической власти — в вез­десущем материальном интересе общественных субъектов. Влия­ние экономической власти на само государство, все его ветви и уровни власти и управления противоречиво: из средства осуще­ствления государственной политической воли она превращается в господствующую над государством силу. Особенно в условиях ограниченности материальных ресурсов и концентрации львиной доли общественного богатства в руках кучки собственников.

Опасность чрезмерного влияния на общество экономической власти и ее доминирования над политической, государственной побуждала и побуждает искать пути ее ограничения и разумной регламентации. Основной путь, предложенный западной цивили­зацией, — отделение государства от экономики, государственной власти — от собственности. Однако, как уже говорилось, либе­ральная концепция оказалась во многом несостоятельной. Не слу­чайно теоретики неолиберализма, в частности наиболее известный из них — английский философ и политолог К. Поппер, пи­шут о необходимости защиты общества от всесилия экономичес­кой власти. Нельзя допустить, чтобы экономическая власть до­минировала над политической, подчеркивает К. Поппер. Госу­дарство само защитит граждан от злоупотребления экономичес­кой властью. Против экономического всевластия существует одно средство — политическое средство — государство. Поэтому прин­цип невмешательства государства в экономику должен быть от­брошен. Политическая власть и присущие ей способы контроля — это самое главное в жизни общества [13]. Вместе с тем автор объективно оценивает негативы политической власти, видя един­ственный способ защиты от злоупотребления ею — в демократии. Таким образом, фактор «сдержек» и «противовесов» — необхо­димое условие функционирования и нормального взаимодействия в системе управления экономической и политической властей.

В индустриальном и постиндустриальном обществах мощным орудием государства стала информационная власть. Уже говори­лось о постоянно возрастающем влиянии на управление средств массовой информации, главным образом телевидения. Это влия­ние переросло в реальную силу с присущими ей специфическими признаками.

Современные СМИ представляют собой организованные груп­пы профессиональных работников, особый аппарат, обладаю­щий мощными техническими средствами воздействия на созна­ние и волю человека, на его общественное поведение и деятель­ность. Организации СМИ закрытого типа, имеющие свою систе­му норм поведения ее членов, а также регулирующих взаимоот­ношения с потребителями телеинформации, норм, обусловлен­ных как спецификой профессиональной деятельности, так и тре­бованиями технических средств и технологии производства и тиражирования информации. СМИ способны выражать интере­сы и волю общества или его части, навязывать их различным слоям населения и отдельным гражданам, принуждать к подчи­нению установленным государством нормам; способствовать со­хранению и закреплению существующего порядка или, наобо­рот, стимулировать его разрушение. Власть СМИ основывается на «перевесе» в знании (Каутский), на силе общественного мне­ния, пропаганды и современной рекламы. Современные сред­ства массовой информации превращают в материальную силу знания, идеи. В XVIII в. французский просветитель, правовед и философ Шарль Луи Монтескье (1689-1755) писал, что функ­ции прессы сходны с функциями полиции: она выражает нужды граждан, передает жалобы, разоблачает злоупотребления, без­законные действия, она принуждает к нравственности всех об­ладателей власти, для чего их достаточно поставить перед ли­цом общественности. Ныне функции, о которых писал француз­ский теоретик, намного превосходят прошлые. Теперь СМИ — супер-оружие в идейно-политической борьбе как внутри страны, так и на международной арене, доказавшее свою эффективность в разрушении советской системы и каждодневно подтверждаю­щее свою властную мощь в качестве опоры нынешнего полити­ческого режима в России.

Многие политики и журналисты, учитывая влияние СМИ в обществе, нередко называют их «четвертой властью» — наряду с законодательной, исполнительной и судебной ветвями государ­ственной власти.

На наш взгляд, следует иметь в виду, что «четвертая власть» — это выражение фигуральное — ветвей государственной власти только три вышеназванных и никак не больше. Другое дело, что в каждом государстве наряду с государственной властью могут иметь место и власть органов местного самоуправления, власть олигархических кругов, мафиозных и бандитских группировок. Хотя две последние и им подобные «власти» и играют нередко значительную роль в жизни общества, того или иного государ­ства, однако к государственной власти не относятся, несмотря на то, что порой могут проникать в государственную власть, даже частично или полностью узурпировать ее. Кстати, власть СМИ, в том числе так называемых «независимых», зачастую отнюдь не независима, поскольку многие СМИ, как известно, находятся в собственности тех или иных олигархических кланов, а порой и мафиозных структур и во многом выполняли волю своих хозяев.

Как и всякая власть, информационная стремится расширить сферу и силу своего влияния в государстве, в системе управле­ния; она не только взаимодействует с политической, администра­тивной и экономической властями, но и конкурирует с ними. «Демонизм» этой власти опасен для общества, его демократичес­ких устоев не меньше, чем диктатура чиновников и денежного мешка. Предотвращение его возможно на пути интеграции в систему реальной политической демократии и общественного конт­роля со стороны институтов гражданского общества.

Итак, государственная власть функционирует в различных ее ветвях, формах, видах и на разных уровнях. Функции каждого вида и уровня власти в системе государственного управления спе­цифичны. Роль основного орудия управления она может выпол­нять, если сама управляема.