Объективные законы государственного управления

Государственное управление — это особый тип социального управления. Его существенное отличие от социального, как от­мечалось выше, заключается в политическом характере. Это не исключает объективной стороны управленческой деятельности государственных институтов и управленческих отношений. Бу­дучи субъективным фактором, т.е. воплощением коллективного разума и воли наиболее активной части общества, государствен­ное управление характеризуется своими объективными закона­ми и ими обусловленными и их отражающими принципами. В процессе управления субъективный фактор переплетается с объек­тивным, внутренняя логика управления — с логикой функцио­нирования и изменения управляемого объекта. Объективация субъекта и субъективация объекта — суть проявление этой диа­лектики.

Недостаточное понимание диалектической взаимосвязи субъ­ективного и объективного факторов в управленческой деятельно­сти приводит к односторонним подходам — от отождествления государственного управления с хозяйственно-экономическими и другими общественными процессами до его противопоставления им. Подобные крайности открывают шлюзы волюнтаризму или толкают на путь пассивного следования за естественным, спон­танным ходом вещей. В нем — оправдание, с одной стороны, «всемогущества» управляющего государственного субъекта, а с другой, — иждивенческой психологии надежд и упований на объек­тивную природу потенциальных преимуществ «свободного» рын­ка и гражданского общества, в котором якобы господствует спон­танная саморегуляция.

Корректный анализ объективного фактора в государственном управлении важен с точки зрения выяснения специфики объек­тивных законов, а также сущности и содержания принципов уп­равления — проблемы достаточно сложной и мало разработан­ной, особенно что касается законов управления.

Проблема объективного фактора в государственном управле­нии имеет две стороны:

а) вопрос о влиянии на управление реального естественного процесса жизнедеятельности общества или его частей как объек­та управления;

б) вопрос о зависимости управления как функции и института государства от его существенных признаков.

Государственное управление как целенаправленная деятель­ность, надстраивающаяся над деятельностью общества, в конеч­ном счете определяется его состоянием, потребностями и интере­сами. Вместе с тем его объективные законы есть не что иное, как общие, информационные по природе, законы социального управ­ления. В совокупности те и другие образуют первичный объек­тивный фактор института государственного управления, его объек­тивную основу. В то же время институт управления составляет часть государства и воплощает в себе объективные свойства и закономерности государства как относительно самостоятельной подсистемы социума. Отсюда социально-политическая сущность специфических законов управления, что не исключает их инфор­мационного аспекта. Объективные законы управления, в отличие от правовых законов, регулирующих общественные отношения, — это описываемые научной теорией существенные, необходимые и повторяющиеся общие формы взаимосвязей между управляю­щим субъектом и управляемым объектом, между управляющей системой и социальной средой, а также между государством в целом и его органами управления. Законы управления выражают необходимость и всеобщность тех сторон, моментов управленчес­кой деятельности и отношений, которые исторически складыва­ются, закрепляются и воспроизводятся в структуре и функциях государственного управления.

Закономерные (законом обусловленные) структурные и функ­циональные взаимосвязи не действуют с неизбежностью, а реали­зуются в виде тенденций, пробивающихся через множество конк­ретных явлений и обстоятельств, индивидуальных актов поведе­ния и действий, подчиняющихся вероятностным «правилам игры». Реализация законов зависит от многих условий (перемен­ных), но прежде всего от управляющего субъекта, его знаний, способностей, но также и от управляемых сообществ людей. За­коны государственного управления в содержательном плане пред- ставляют аккумуляцию опыта политической руководящей и ад­министративно-государственной деятельности.

Государственная жизнь складывается из многообразных дей­ствий политических субъектов, административных кадров, уч­реждений и граждан. Из многочисленных видов деятельности и отношений историческим опытом выделяются общие, существен­ные, с необходимостью регулярно повторяющиеся при сходных обстоятельствах формы связей и способы действий. Именно те, которые соответствуют объективным потребностям государства. Несмотря на то, осознаются субъектом или не осознаются, они реально существуют в виде необходимости, объективной зависи­мости действий субъекта от определенных факторов и проявля­ются либо стихийно, в форме спонтанной саморегуляции, либо реализуются сознательно — в виде практического использова­ния научного знания. Сформулированное теорией понятие того или иного закона служит основой объяснения и прогнозирова­ния социально-политических и других общественных процес­сов. Критерий реальности объективных законов государствен­ного управления — проявление в разнообразных действиях субъекта, в управленческих отношениях, регулярной повторяе­мости существенно значимых результатов управленческих дей­ствий.

Оппоненты изложенной материалистической концепции зако­нов политической жизни и государственного управления обычно подчеркивают общеизвестный факт, что политические и в целом управленческие действия — это индивидуальные акты активнос­ти; они носят уникальный характер; несут на себе печать поли­тических страстей, воль и желаний, профессионализма или, на­оборот, дилетантизма и т.д. Однако достоинство теоретической науки в том и состоит, что она вскрывает за явлениями уникаль­ными и действиями индивидуальными нечто единое, существен­ное и необходимое. Еще знаменитый французский политолог Мон­тескье в своем произведении «О духе законов» подметил трудно­сти в осознании законов политики. Разумные существа, писал он, не следуют с тем же постоянством, как физический мир, при­сущим им неизменным законам. Причиной тому являются: огра­ниченность людей и связанная с нею способность заблуждаться, а также свойственное природе разумных существ стремление дей­ствовать по собственным побуждениям. И все же «в каждом различии есть единообразие, и в каждом изменении — постоянство»

[1].

Отправным пунктом в анализе объективных законов государ­ственного управления можно было бы назвать общий закон соци­ального управления — зависимости управляющего воздействия от состояния системы и внешней среды, но в его специфической форме выражения и интерпретации. А именно: закон зависимос­ти управляющего воздействия субъекта на объект от состоя­ния системы государственного управления и социальной среды.

Состояние системы государственного управления характеризу­ется прежде всего ее типологическими признаками: как системы авторитарной или демократической. Понятие «состояние» выра­жает также уровень развитости структур, функций, нормативно-правовой базы и других элементов системы.

Любая система государственного управления функционирует в определенной социальной среде, т.е. в рамках конкретного общества и присущих ему экономических отношений, сложив­шейся социальной структуры, культурной среды, социально-пси­хологической атмосферы. Понятно, что эти факторы непо­средственно или опосредованно оказывают воздействие на ха­рактер деятельности управляющей системы. Объективная по отношению к субъекту управления социальная среда не механи­чески отражается в логике управленческого процесса, а транс­формируется под воздействием накопленного управленческого опыта, объема и характера информации, которой располагают управленческие структуры.

Особенности субъектно-объектных отношений, выбор домини­рующих моделей воздействия правящей власти на общество в значительной степени зависят от конкретно-исторического обра­за общества, данного государства, его исторических традиций.

Монархическому Российскому государству была присуща ис­торически неповторимая специфическая система государственно­го управления, сущность которой аккумулировалась в укореняв­шемся веками определенном типе властвования. Правящая власть, независимо от того, кем она субъективно была представлена и в большей или меньшей мере использовала насилие по отношению к подвластным массам народа, играла не просто основную, веду­щую, но «всеопределяющую роль» в управлении государством и обществом. Она, пишет историк профессор В.В. Журавлев, про являла себя во многом как сила самодостаточная, оставаясь струк­турой, ртоящей над обществом и ведущей с ним бесконечную борь­бу... Верхи предпочитали не советоваться с обществом, не улав­ливать зреющие в его недрах настроения и потребности, но навя­зывать ему свои представления об общественном развитии, свои модели этого развития. Укоренившийся инстинкт власти навя­зывать обществу свою волю сочетался со стремлением «осчаст­ливливать» общество, определить ему ту или иную «великую» цель, попутно требуя от народа ради ее достижения многочислен­ных жертв [2]. Навязывание подвластному обществу зачастую иррациональной «спасительной» цели порождало необходимость применения принуждения к тем политическим силам, которыми эта цель не воспринималась. Конфронтационный характер воз­действия правящей власти на управляемых сложился в России под влиянием специфических экономических, социальных, при­родных, мировоззренческих и других условий.

Для России традиционно характерна чрезмерная персонифи-цированность государственной власти, проводимой власть иму­щими политиками, что связано с зависимостью принимаемых важ­нейших государственных решений от личных качеств политичес­ких лидеров.

Исторически сложившаяся специфика авторитарного харак­тера воздействия властного управляющего субъекта на общество, как известно, не была разрушена российскими революциями. Его черты в несколько модифицированном виде сохранились до на­ших дней.

По мере исторического развития общества и государства по­литические и административные структуры усложняются, ста­новятся разнообразней. Многократно увеличивается объем ин­формации, перерабатываемой системами социального и государ­ственного управления. По сравнению с первичным элементар­ным информационным обслуживанием функционирования про­изводящей экономики (сбором сведений об участии в работах отдельных членов сообщества, ресурсах и пр.) объем информа­ции, которым располагает современное государство, вырос на множество порядков.

Возрастающее многообразие общественной жизни и государ­ственных институтов, их деятельности обусловило необходимость усиления регулирования и управления общественными процессами. В теории социального управления эта объективная необ­ходимая тенденция рассматривается как общий закон социаль­ного управления. (Понятие «регулирование» обозначает необ­ходимый признак управления.) В государственном управлении эффект действия данного закона, отмечает М.Н. Мысин, «наи­более наглядно проявляется в рационализации рычагов соци­ального регулирования на основе высокоспециализированных методов, разрабатываемых наукой управления» [3]. Автор ха­рактеризует основные изменения, связанные с усилением регу­ляции в государственном управлении. Это усложнение и усиле­ние взаимосвязи проблем и расширение круга факторов, кото­рые необходимо учитывать при разборке решений; рост масш­табов и сложности реализуемых проектов и программ, значимо­сти и стоимости стратегического решения и соответственно цены возможных ошибок; возрастание размеров, сложности и стоимо­сти самого управленческого аппарата и соответственно измене­ние характера управленческого процесса; возрастание требова­ний к решению вопроса эффективности использования ресурсов, имеющихся в распоряжении органов власти и управления, по­скольку они ограничены.

Теоретическое обоснование закона усиления регулирования и управления как общего для государственного управления можно углубить и расширить. Усложнение проблем, увеличение числа факторов, которые влияют на разработку и принятие стратеги­ческих и других государственных решений, происходит в силу объективной потребности совершенствования государственного управления как системно-интегрированной деятельности. Стиму­лируют процесс активизации этой деятельности растущие потреб­ности решать усложняющиеся задачи обеспечения целостности общества и совершенствования его политической формы органи­зации, необходимость регулирования и разрешения социальных конфликтов — основного условия сохранения стабильности и един­ства общественного организма. Проблема целостности в совре­менных условиях актуальна для всех стран, и в особенности для России, оказавшейся в системном кризисе, грозящем разрушить почти тысячелетнее государственное образование. В числе важ­нейших факторов, определяющих направленность и содержание государственного управления:

— повышение его роли в жизни общества,

— расширение круга общественно-жизненных интересов, без реализации которых Российскому государству не выжить, а цело­стность общества не сохранить.

Имеются в виду как интересы личности, так и интересы наци­онально-государственные: реальное обеспечение конституционных прав и свобод человека; обеспечение безопасности личности и самого государства; достижение соответствующего цивилизацион-ным, международным стандартам уровня материального и куль­турного благосостояния народа; сохранение жизнеобеспечиваю­щей экологической среды и т.д. Как никогда, возросло значение прогнозирования последствий не только принимаемых решений, но и применения новейших технологий управленческих действий. Информационные технологии — обоюдоостры. Они могут слу­жить и служат в руках агрессивного субъекта сверхмощным ору­жием разрушения социальных систем и цивилизаций.

Особый вопрос об увеличении стоимости управления: профес­сионального аппарата, разрабатываемых проектов и программ. Постоянные разговоры о дороговизне управленческого аппарата и его деятельности могут быть признаны обоснованными только по отношению к чрезмерно раздутому бюрократическому аппара­ту с низкой эффективностью его работы. Нет универсальных ко­личественных параметров государственного аппарата, но есть об­щепризнанные критерии качества его организации и деятельнос­ти: государственная и общественная эффективность. Этому воп­росу будет посвящена одна из глав настоящей работы.

Проблема закономерности усиления государственного управ­ления и его роли в обществе для отечественной политической мысли не нова. Она ставилась и многократно обсуждалась совет­скими авторами. Однако анализ ее сводился к возрастанию роли политического партийного руководства, что, конечно, сужало поле исследования, а главное, ориентировало научную аргументацию в русло обслуживания авторитарного политизированного партий­но-государственного управления.

Логика анализа объективной зависимости управленческого процесса от состояния социальной среды, в том числе от структу­ры общественной системы, последовательная реализация инфор­мационного подхода подводит к выявлению специфических струк­турно-функциональных законов. В теории социального управле­ния сформулирован общий закон «необходимого разнообразия». В некоторых источниках говорится о принципе разнообразия. Им определяются объективные возможности (границы) управля­ющего воздействия на общество, исторической тенденцией кото­рого является возрастающее многообразие общественной жизни. Понятие «разнообразие» — обозначение информации, как и по­нятие «ограниченное разнообразие». Разнообразие также и объек­тивно существующие различия между предметами.

Действие данного закона в государственном управлении про­является в объективных требованиях двоякого рода. Первое — это необходимость сочетания управляющего воздействия на об­щество с его самоорганизацией, с учетом стихийной саморегуля­ции социальной системы. Необходимого потому, что искусствен­но создаваемая система, каковой является государственная, не может охватить своим регулирующим воздействием необъятное многообразие естественной системы—социума. Объект государ­ственного управления всегда очерчен ограниченным разнообра­зием (информационное содержание), доступным для рациональ­ного преобразования. Явления стихийной саморегуляции не бы­вают однозначными по отношению к целям управляющего субъек­та: они могут в той или иной мере соответствовать целям или, наоборот, препятствовать их реализации. Таковые, в частности, возникают под влиянием ошибок в государственной политике, когда направленность деятельности органов власти расходится с целями и интересами управляемых. Последние в сложившейся ситуации прибегают либо к стихийному сопротивлению приня­тым решениям, либо к «теневой адаптации» к возникшей ситуа­ции. Например, в виде «теневой экономики». Так что, подчерки­вая необходимость сочетания управления с саморегуляцией, нужно иметь в виду позитивные ее проявления, т.е. формирующиеся в поле целей управляющего субъекта.

Второе. Рассматриваемый закон обычно трактуется в смысле теоретического обоснования иерархической структуры управле­ния [4]. Ограниченность объема информации (разнообразия), пе­рерабатываемой любым субъектом, исключает возможность со­средоточить все полномочия по управлению обществом в руках одного централизованного органа. Поэтому возникает необходи­мость в передаче некоторых полномочий от центрального органа органам нижестоящих уровней, т.е. в построении иерархической структуры управления. Информационная перегрузка, равно как и дефицит информации, снижает способность управляющего субъекта выполнять свою функцию. Возникает потребность в спе­цифических для государства организационных формах построе­ния органов управления: по вертикали — высший, региональ­ный, местный уровни; по горизонтали — разделение видов уп­равленческой деятельности и центров принятия решений соот­ветственно региональным образованиям.

Эти формы организации управления, выработанные полити­ческой практикой, детерминированы не только потребностью обес­печить способность управляющего субъекта справляться с пере­работкой актуальной информации. Они возникают и утвержда­ются из необходимости, во-первых, блокировать концентрацию властных и управленческих полномочий в руках отдельных лиц и группировок; во-вторых, обеспечить участие в управлении го­сударством народных масс, их контроль за деятельностью госу­дарственного субъекта, иначе говоря, создать механизм обратной связи. На языке политической теории — это демократические формы организации власти и управления.

Сложившееся в истории государственного строительства раз­деление ветвей власти (законодательной, исполнительной и су­дебной) и соответствующих им управляющих субъектов (цен­тров управления) стало всеобщей формой функционирования го­сударственной власти, воспроизводящейся в различных модифи­кациях в любом демократическом государстве, т.е. объективным законом. Это — закон рассредоточения центров власти и уп­равления.

Он означает: 1) необходимость формального и фактического расчленения (разделения) функций государственной власти в уп­равлении по горизонтали и вертикали на относительно самостоя­тельные ветви и уровни власти, которые должны осуществляться различными, независимыми друг от друга органами (института­ми). Причем одна из ветвей власти, непосредственно представля­ющая сообщество избирателей, организованная как орган кол­лективный, может контролировать другие ветви. Власти различ­ных уровней: центральная федеральная, региональная, местная — разграничиваются по предметам ведения и полномочиям; 2) требование взаимного сдерживания властей, взаимного огра­ничения и взаимного контроля, в том числе ограничения пред­ставительной (законодательной) власти, контрольной функции сферы ее действия. Иными словами, осуществление системы «сдер-жек» и «противовесов», закрепленной впервые в конституции США. Каждая ветвь власти должна иметь пределы действия сво­их полномочий, свою сферу действия; 3) необходимость равнове­сия ветвей власти, чтобы ни одна из них не могла во всех отно­шениях доминировать над другими и быть свободной от ответ­ственности перед законом. Преимущества исполнительной власти в административно-государственном управлении должны ограни­чиваться контрольной и законодательной функциями власти пред­ставительной и действием власти судебной.

Разделение ветвей власти и центров управления не исключает единства государственной власти как таковой и необходимости одного верховного субъекта управления. Такая система дополня­ется иерархической структурой властных управленческих орга­нов и отношений.

Иерархия, как известно, означает расположение институтов власти и управления по вертикали: в порядке их подчиненности снизу доверху, от низшего уровня к высшему. Для государствен­ной системы власти и управления иерархическая структура орга­низации является объективно необходимой, всеобщей формой ее бытия и функционирования. Государственное управление, как уже говорилось, со времени его исторического возникновения нераз­рывно связано с политической и административной властью. От­ношение «управляющий — управляемый» есть одновременно и отношение «властвующий (подчиняющий) — подвластный (под­чиненный)». Без власти не существует государственного управле­ния. Это — объективная взаимосвязь, не зависящая от воли ка­кого-либо властителя или управляющего, если бы даже он возна­мерился выполнять свою государственную функцию, не исполь­зуя рычагов власти в различных ее разновидностях. Иерархичес­кая структура организации управления в каждой конкретной политической системе приобретает свою, соответствующую ей и характеру государственного устройства общества, модификацию.

Структура организации власти и государственного управле­ния исторически закрепилась в таких всеобщих формах, как цен­трализация и децентрализация. Взаимосвязь (единство) данных противоположных процессов (отношений) также характеризует­ся признаками объективного закона. Эти формы процессов выра­жают объективно необходимые стороны организации системы вла сти и управления; они воспроизводятся в государственном строи­тельстве различных стран на разных исторических этапах разви­тия. Например, децентрализация государственной власти и уп­равления в США была заложена в федеральной форме устройства государства, узаконенной Конституцией 1787 г. Во Франции же вплоть до 80-х гг. XX столетия существовала жесткая централи­зация, унаследованная от Наполеона. Только социалисты, буду­чи у власти, в 1981 г. открыли путь для осуществления децент­рализации, сделав тем самым новый шаг на пути демократичес­кого преобразования управления обществом. В бывшем Совет­ском Союзе жесткий централизм пронизывал всю политическую систему, тогда как формально государство считалось федератив­ным.

Процессы централизации и децентрализации по содержанию представляют концентрацию и деконцентрацию власти и управ­ленческой деятельности. Они так или иначе становятся реально­стью потому, что необходимы, являясь формой выражения обще­социального закона усиления регулирования. И действительно, централизация есть не что иное, как интенсификация управляю­щего воздействия на управляемый объект по вертикали путем концентрации полномочий и ресурсов в руках единого централь­ного органа. Децентрализация же, напротив, — передача полно­мочий сверху вниз и создание относительно самостоятельных орга­низаций, самообеспечивающихся необходимой информацией для реализации полномочий, переданных им вышестоящим органом. Тот и другой противоположные процессы объективно взаимосвя­заны, поскольку:

а) составляют две стороны общего процесса функционирования государственных институтов;

б) подчинены реализации потребности усиления управляюще­го воздействия государства на общество, обеспечения его целост­ности, стабильности, и вместе с тем прогрессивного развития.

Если централизация служит сосредоточению имеющихся у го­сударства ресурсов управления (всегда ограниченных по сравне­нию с потребностью), то децентрализация направлена на поиск, создание и использование резервных, потенциальных ресурсов. В частности, организационных: формирование территориальных объединений административно-государственных органов для ре­шения региональных проблем; создание проблемно-целевых групп; проведение тематических исследований по вопросам, связанным с разработкой новых технологий управления и т.д.

Политическая история выработала и такую всеобщую и необ­ходимую форму организации государственного управления, как его системный характер. Системная форма организации — объек­тивный закон государственного управления. Выше отмечалось, что государственное управление функционирует и решает объек­тивно стоящие перед ним задачи только в виде единого целого, взаимосвязанного образования его элементов и процессов. Сис­темность — необходимая и существенная форма бытия государ­ственного управления как института. Отсюда и системный под­ход как методологический принцип объяснения данного феноме­на и практического его осуществления. Комплекс индивидуаль­ных и коллективных управленческих действий только тогда ста­новится системой, когда субъектом реализуется данный принцип.

Закон системности государственного управления находит выражение в существенных взаимосвязях элементов и процессов управления (закономерностях). К таковым можно отнести:

— единство основных функций управления (А.И. Радченко): целеполагания, прогнозирования и планирования, информирова­ния, организации, координации и регулирования, активизации,контроля, обобщения и оценки результатов — на всех уровнях государственного управления. Единство функций образует общий процесс управления, слагающийся из последовательно осуществ­ляемых этапов (фаз), содержание которых составляет реализа­ция одной или одновременно нескольких функций (например, планирования и информирования). Внутренняя взаимосвязь фун­кций обусловлена самой природой управления как рациональной деятельности, а также системообразующей политической и нор­мативно-ценностной основой государственного управления;

— единство уровней государственного управления: централь­ного (федерального), регионального, местного; взаимодополнение государственного управления и самоуправления; взаимодействие в едином процессе центров-субъектов управления, разделенных как по вертикали, так и по горизонтали;

— единство общей и частных систем государственного управ­ ления, поскольку последние строятся на базе общегосударствен­ной и являются конкретной реализацией ее целей в отдельных сферах и отраслях жизнедеятельности людей.

 

Отмеченные существенные взаимосвязи функций, структур, уровней и центров государственного управления характеризуют целостность системы в идеале, т.е. какой по определению она должна быть. Реальное же состояние представляет собою эволю­цию системы в направлении достижения полноты целостности, реализации ее сущности, заложенных в системе объективных воз­можностей. Движение системы к целостности состоит в том, что­бы: а) охватить своим воздействием все социально значимые про­цессы государственной жизни; б) обеспечить оптимально возмож­ную полноту реализации управленческих функций в их взаимо­связи, а также единую направленность в управляющей деятель­ности субъектов различных ветвей и центров власти; в) устра­нять противоречивость элементов системы, препятствующую нор­мальному ее функционированию; г) создавать недостающие орга­ны, институты и нормы. В совокупности эти процессы составля­ют содержание саморазвития системы государственного управ­ления — ее общего объективного закона.

По природе своей любая система социального управления, в том числе государственного, несет в себе объективно заложенную способность реагировать на изменение социальной среды (обще­ства, государства) и на изменение своего внутреннего состояния. Потенциальная способность выражается в адаптации системы и в ее саморазвитии, что является необходимым условием не только бытия и стабильности системы, но и эффективной реализации функций. Саморазвитие — объективно возможный способ суще­ствования системы государственного управления. Процесс само­развития не исчерпывается качественными изменениями инфор­мационной базы управления. Основное — это преобразование со­циально-политической природы и главных компонентов системы государственного управления, что связано с изменением во власт­ных отношениях. Отсюда конфликтный характер процесса — спе­цифическая черта закона.

В рамках одной и той же политической системы и еще более при переходе к новой претерпевают качественные преобразова­ния субъекты управления, в частности расширяется участие в управлении народных слоев. К управлению государственными делами приходят наиболее подготовленные профессионально кад­ры политиков и администраторов. Обогащаются функции управ­ления, совершенствуются организационные методы и стили управляющей деятельности. Перестраиваются государственные структуры власти и управления соответственно потребностям по­литической и общественной рациональности. Складываются оп­тимальные схемы распределения полномочий между центральны­ми, региональными и местными органами.

Политическая история нашей страны в XX в. изобилует многи­ми фактами, подтверждающими реальность действия (в позитив­ном и негативном плане) закона саморазвития системы государ­ственного управления. Сложившийся веками тип властвования и правления в царской России, сохранявший столетиями свою каче­ственную определенность, не реагировавший на происходившие изменения в государстве и связанные с ними потребности и инте­ресы даже господствующих классов, элитных слоев общества, в конечном счете привел к краху всей государственной машины. Создание новой системы власти и государственного управления в результате Октябрьской революции, пусть даже авторитарной, но вначале весьма динамичной, обеспечило самосохранение единого государства, его управляемость и обновление. Однако к 1980-м гг. авторитарная система власти и управления исчерпала свою спо­собность рационального воздействия на общество и превратилась в совокупность закостеневших институтов, во многом блокировав­ших собственное взаимодействие, препятствовавших разрешению накопившихся проблем. Возникшая на месте советской системы нынешняя российская система, как уже отмечалась, пока не обна­ружила способность к динамизму. Она сконструирована в некото­рых узлах из взаимоисключающих элементов, оставшихся от со­ветской системы и привнесенных извне западных моделей властно-управленческих отношений. Проблема достижения соответствия системы государственного управления современному состоянию Российского государства и общества — одна из актуальных.

Закон развития государственного управления находит свое проявление и обеспечивается действием других рассмотренных нами законов: зависимости управляющего воздействия субъекта на объект от состояния системы государственного управления и социальной среды, усиления регулирования и управления обще­ственными процессами, расчленения центров власти и управле­ния, единства централизации и децентрализации последних.

Охарактеризованные объективные законы государственного управления проявляются специфически в различных политичес ких системах. Так, в президентских республиках (в частности, в США) разделение властей и соответственно центров принятия государственных решений предполагает их баланс, обеспечивае­мый системой «сдержек» и «противовесов». Соотношение цент­рализации и децентрализации управления регулируется федера­тивным устройством государства. В парламентских республиках доминируют законодательные органы власти и управления над исполнительными. В унитарных государствах, в отличие от феде­раций, централизация управления превалирует над децентрали­зацией.

Изложенный анализ законов государственного управления в известной мере дискуссионен. Это и понятно, ибо он затрагивает мало разработанную проблему. Достаточно сказать, что в извест­ных нам учебниках и учебных пособиях по теории государствен­ного управления, изданных в последние годы, данная проблема по существу не рассматривается. Возможная дискуссия будет сти­мулировать развитие науки управления по одной из ее карди­нальных проблем.

литература

1. Монтескье Ш. Избр. произведения. - М., 1995. С. 164.

2. Мысин Н. Теория социального управления. С. 146.

3. Там же. С. 125.

4. Атаманчук Г.В. Теория государственного управления: Курс
лекций. — М.: Юрид. лит-ра, 1997. С. 187;Атаманчук Г.В. Тео­
рия государственного управления. Курс лекций. Изд. 2-е, до-
полн. — М.: Омега-Л., 2004. С. 167-168;

Глава 7