Организационные, системно-функциональные принципы

К данной группе относятся принципы, регулирующие органи­зацию управленческой деятельности и управленческих отноше­ний как системы. Государственное управление — это искусствен но создаваемая система, хотя и закономерно обусловленная. Она функционирует и изменяется не стихийно, а в результате созна­тельной, целенаправленной деятельности правящих политичес­ких сил.

Системный подход — фундаментальный принцип организа­ции государственного управления как системы и обеспечения ее функционирования и развития. Он отражает объективно необхо­димую форму организации государственного управления. Данный принцип включает два аспекта:

1) системный анализ как способ объяснения объектов и процессов государственного управления и разработки его теоретичес­кой модели;

2) системосозидательная деятельность как практический процесс осуществления системного управления. Организация и вос­производство системы связаны с системным анализом как прак­тика с теорией.

Последняя в идеале предшествует системосозидательной дея­тельности управляющего субъекта, а также сопровождает его, иначе говоря, образует его неотъемлемую сторону.

Системный анализ — это метод выявления и описания внут­ренних взаимосвязей между элементами государственного управ­ления, объединяющих их в единое целое; это вместе с тем, обо­снование условий формирования системных признаков, тех или иных элементов: структур, процессов, действий. При этом ак­цент делается не на описании расположения и сочетания элемен­тов, а на анализе реализуемых ими функций. Последние и есть отношения взаимозависимости между типичными, характерными для системы управления ролями, институтами, процессами и т.д. Функциональные зависимости — это наблюдаемые объективные следствия, которые служат саморегуляции управляющей систе­мы и приспособлению ее к изменяющейся среде. Функция предъяв­ляет соответствующее требование к структурным элементам, вклю­ченным во взаимосвязь, детерминируя тем самым формирование системных признаков. Таково условие сохранения и действия си­стемы. Например, в иерархии исполнительной власти нарушение любого звена в связи подчинения нижестоящих органов выше­стоящим неизбежно разваливает систему.

Изучение функциональных взаимосвязей включает рассмотре­ние как их объективной стороны, так и субъективной мотивации; предполагает исследование альтернативных моментов механизма реализации каждой функции; раскрытие дисфункций; выявление возможностей осуществления функциональных связей через по­средство напряженностей, социально-политических стрессов и конфликтов. Игнорирование противоречивого характера функ­циональных взаимосвязей приводит к утопическим представле­ниям о властных и управленческих отношениях. Признание на­личия дисфункций, конфликтности функциональных взаимодей­ствий открывает возможность для понимания динамичности уп­равленческой системы.

Внутреннюю организацию системы описывают такие понятия, как интеграция, дифференциация, централизм и взаимозависи­мость. Анализ факторов, которые обеспечивают регуляцию и со­хранение системы, осуществляется при помощи понятий: устой­чивости, равновесия (противоположных сил), негативной энтро­пии (рост числа и организационной сложности сил), гомеостаза (динамическая саморегуляция, способность системы сохранять внутреннее равновесие даже под давлением различных измене­ний). Динамика системы отражается в понятиях: адаптация, кри-.зис, напряженность, нагрузка и др. [14].

Системосозидательная деятельность управляющего субъек­та — практическая реализация системного подхода в государ­ственном управлении. Одним из основополагающих требований этого подхода является необходимость соответствия цели уп­равляющего государственного субъекта целям составных час­тей управляемого объекта и превращение первой в общую цель системы. Объект управления становится управляемым, если об­щая цель не только провозглашается, скажем, в политической стратегии, но и адекватно воспринимается социально значимыми слоями общества и реализуется государством.

Как показывает политический опыт реформирования России, основная причина допущенных руководством государства оши­бок кроется в том, что главные цели реформ, во-первых, не были достаточно четко сформулированы, во-вторых, правящий субъект не добился превращения поставленных им целей капитализации страны в общие цели большинства социальных групп. Вследствие этого общая система государственного управления не сложилась как сбалансированный, отлаженный и высокоэффективный меха­низм. Многие секторы общественной жизни оказались неуправ ляемыми. Надежда на «невидимую» руководящую силу механиз­мов рынка и всеобщей демократии не оправдалась.

Расхождение, а в ряде аспектов конфликт между целями уп­равляющего государственного блока с одной стороны, и интере­сами и целями значительной части управляемых, с другой — породили противоречия между законодательной и исполнитель­ной ветвями власти, между центральными (федеральными) и ре­гиональными органами управления. Причем противоречия ока­зались настолько существенными, что получили отражение в не­соответствии многих правовых норм, закрепленных в конститу­циях республик — субъектов Федерации, Основному Закону госу­дарства. Сказанное объясняет наличие в обществе политического и идеологического раскола и острой политической борьбы в выс­ших эшелонах власти, да и на региональном уровне. Осознавая антисистемные тенденции в государстве, правящий субъект пред­принимает действия противоположного характера. Стремление вернуть государству функцию управления (или регулирования) наиболее важными отраслями экономики; ориентация на разви­тие ее реального сектора в интересах большинства населения стра­ны; попытка решать наиболее острые социальные противоречия; деятельность Правительства и политического руководства, на­правленная на достижение согласия в обществе, призывы Прези­дента разработать общую идею для России, встретившие, правда, неоднозначные отклики со стороны интеллектуальной и полити­ческой элит, — все эти мероприятия в русле системосозидатель-ной деятельности.

Общность целей управляющего субъекта и различных слоев и групп управляемых — цементирующая основа системной органи­зации государства. Подчинение общей цели системы всех других целей: отдельных управляющих институтов на федеральном уровне, целей субъектов Федерации, корпоративных и частных целей — непременное условие действенности взаимосвязей соподчинения и координации между органами власти и управления различных уровней. Общая цель есть общегосударственная цель, отражаю­щая национально-государственные интересы. Признание первен­ства их среди особенных и частных, в том числе личных, — стержневая установка организации государственного управления как системы. Интересы и цели части не могут быть выше интере­сов и целей целого. Это положение отнюдь не противоречит демократическому постулату о человеке как высшей цели государ­ства, ибо для последнего интересы человека могут быть осуще­ствлены только в рамках реализации интересов общегосударствен­ных, поскольку они составляют их часть.

Отсутствие естественного для системной организации управле­ния единства интересов и целей управляющих и управляемых не позволяет создать единую общегосударственную систему власти и управления. Конституционно установленный принцип организа­ции функциональных взаимосвязей на основе разграничения пред­метов ведения и полномочий пока фактически не всегда и не повсеместно реализуется. И это не вся проблема. Думается, что несмотря на свой правовой потенциал, он недостаточен для обес­печения желаемой целостной системы управления. Поиск вари­антов системосозидательного характера — структур, функций, взаимосвязей между управляющими организациями и властными институтами — продолжается.

Важную роль в этом отношении сыграли изменения, внесен­ные в 2000—2003 гг. в Федеральный закон «Об общих принци­пах организации законодательных (представительных) и испол­нительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», реформа Совета Федерации, осуществленная в соот­ветствии с Федеральным законом «О порядке формирования Со­вета Федерального Собрания Российской Федерации» (2000 г.), Федеральные законы «О системе государственной службы Россий­ской Федерации» (2003 г.) и «О государственной гражданской службе Российской Федерации» (2004 г.), новая редакция Феде­рального закона «Об общих принципах организации местного са­моуправления в Российской Федерации» (2003 г.), вступающего в действие с 1 января 2006 г., а также ряд других федеральных законов.

В рамках достраивания общегосударственной системы управ­ления, усиления ее системного характера и повышения эффек­тивности политическим руководством страны разработаны и реа­лизуются административная реформа, реформы государственной службы, местного самоуправления, народного образования, воен­ная и судебная реформы, ряд других крупных преобразований.

Еще в 1998 г. Президентом России в его Послании Федераль­ному Собранию Российской Федерации была поставлена задача осуществить административную реформу. При установленном но вом механизме власти, говорилось в Послании, сохранились мно­гие из прежних принципов построения госаппарата и методов управленческой деятельности. В наибольшей степени это прояв­ляется в работе исполнительной власти. В Послании речь шла о дальнейшей разработке программы государственного строитель­ства как «продуманной системы мер модернизации различных институтов власти». Мы рассматриваем в данном случае эту про­грамму в качестве примера системообразующей деятельности ру­ководства государства. ^

«Стержнем» программы является концепция административ­ной реформы по преобразованию системы исполнительной влас­ти. Она включает обоснование необходимости реформы, т.е. со­здания нужной для государства «системы исполнительной влас­ти, структуры ее органов, четкой дифференциации их правового статуса». Прежде всего требуется разграничение собственно уп­равления и функции оказания государственных услуг», чем дол­жны заниматься не органы власти, а государственные учрежде­ния, работающие, как правило, на самоокупаемости. Другое ме­роприятие — уточнить классификацию и сделать стабильной струк-^ТУРУ органов исполнительной власти. Это позволит создать более четкий механизм принятия и исполнения решений и не допус­кать произвольные реорганизации государственных органов. Сле­дующий шаг на пути формирования планируемой системы: огра­ничиться тремя видами федеральных органов исполнительной власти. Это: министерство (опорный элемент), федеральная служба (управление), федеральный надзор. «Другими словами, речь идет о создании правительства, функционирующего как кабинет ми­нистров. Федеральная служба (управление) должно быть само­стоятельным органом исполнительной власти, выполняющим не­посредственно специализированные функции, в том числе приме­нение мер государственного принуждения. Из других мероприя­тий отметим необходимость перехода к управлению на основе «собственной компетенции», что означает установление и безус­ловное соблюдение рамок компетенции и предполагает ответствен­ность за решения и действия. Компетенция — это не только пол­номочия, которыми наделен орган власти или должностное лицо, но и обязанность их применять при выполнении своих функцио­нальных задач. Административная реформа должна сопровож­даться изменением подходов к ресурсному обеспечению органов управления. Реформа включает формирование государственного аппарата на основе «системы заслуг и достоинств».

Дальнейшее развитие идеи совершенствования государствен­ного строительства, модернизации институтов власти получили в Указе Президента РФ В.В. Путина от 23 июля 2003 г. № 824 «О мерах по проведению административной реформы в 2003— 2004 годах», в Посланиях Президента РФ Федеральному Собра­нию в 2002—2004 гг. и ряде других документов.

Результатом административной реформы должно стать госу­дарство, адекватное нашему времени и целям, перед которыми стоит наша страна. И государственный аппарат должен быть эф­фективным, компактным и работающим.

Необходимо осуществить следующее.

Во-первых — модернизировать систему исполнительной власти в целом. Сегодня подразделения исполнительной власти живут так, будто они продолжают оставаться штабами отраслей цент­рализованного народного хозяйства. Направляют усилия на то, чтобы подчинить себе - финансово и административно - пред­приятия и организации. В результате таких административных издержек вести цивилизованный бизнес в стране чрезвычайно сложно.

Прямая обязанность государства — создать условия для разви­тия экономических свобод, задавать стратегические ориентиры, предоставлять населению качественные публичные услуги и эф­фективно управлять государственной собственностью. Для этого структура исполнительной власти должна быть логично и рацио­нально устроена, а госаппарат должен стать работающим инст­рументом реализации экономической политики.

Во-вторых, госаппарату нужна эффективная и четкая техно­логия разработки, принятия и исполнения решений.

В-третьих, надо, наконец, провести анализ ныне реализуемых государственных функций и сохранить за государственными орга­нами только необходимые.

Конечно, ревизия функций государства — задача непростая и долговременная. Здесь не может быть никакой кампанейщины, которая обычно заканчивается плавным «переливом» чиновни­ков из одной структуры в другую. Но в стране уже три года идет речь о сокращении избыточных функций госаппарата, ведомства «цепляются» за эти функции.

Придавая этим проблемам исключительно важное значение, Президент РФ В.В. Путин в своем Указе от 23 июля 2003 г. № 824 «О мерах по проведению административной реформы в 2003-2004 годах» определил на этот период ее следующие при­оритетные направления:

• ограничение вмешательства государства в экономическую деятельность субъектов предпринимательства, в том числе пре­кращение избыточного государственного регулирования;

• исключение дублирования функций и полномочий федераль­ных органов исполнительной власти;

• развитие системы саморегулируемых организаций в области экономики;

• организационное разделение функций, касающихся регулирования экономической деятельности, надзора и контроля, уп­равления государственным имуществом и предоставления госу­дарственными организациями услуг гражданам и юридическим лицам;

• завершение процесса разграничения полномочий между федеральными органами исполнительной власти и органами испол­нительной власти субъектов Российской Федерации, оптимиза­ция деятельности территориальных органов федеральных орга­нов исполнительной власти.

Значительным шагом на пути реализации административ­ной реформы в России и перехода к заложенной еще в концеп­ции 1997-1998 гг. трехзвенной структуры федеральных орга­нов исполнительной власти, давно с успехом используемой во многих западноевропейских странах, явилось реформирование федеральных министерств, осуществляемое в соответствии с Указом Президента РФ В.В. Путина от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» [15].

Согласно Указу в систему федеральных органов исполнитель­ной власти входят федеральные министерства, федеральные служ­бы и федеральные агентства.

Федеральное министерство является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулирова­нию в установленной актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации сфере деятельности. Федеральное министерство на основании и во исполнение Конститу­ции Российской Федерации, федеральных конституционных за­конов, федеральных законов, актов Президента Российской Фе­дерации и Правительства Российской Федерации самостоятельно осуществляет правовое регулирование в установленной сфере де­ятельности, за исключением вопросов, правовое регулирование которых осуществляется исключительно федеральными консти­туционными законами, федеральными законами, актами Прези­дента Российской Федерации и Правительства Российской Феде­рации. При этом министерство не вправе осуществлять функции по контролю и надзору, правоприменительные функции, а также функции по управлению государственным имуществом, кроме слу­чаев, устанавливаемых указами Президента РФ. Министерство осуществляет координацию и контроль деятельности находящихся в его ведении федеральных служб и федеральных органов, выпол­няя в этих целях функции, конкретно прописанные в данном Указе.

Федеральная служба, как записано в Указе Президента РФ, является федеральным органом исполнительной власти, осуще­ствляющим функции по контролю и надзору в установленной сфере деятельности, а также специальные функции в области обо­роны, государственной безопасности, защиты и охраны государ­ственной границы Российской Федерации, борьбы с преступнос­тью, общественной безопасности. Федеральная служба в преде­лах своей компетенции издает индивидуальные правовые акты на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов Президента Российской Федерации, нормативных право­вых актов федерального министерства, осуществляющего коор­динацию и контроль деятельности службы.

Федеральная служба не вправе осуществлять в установленной сфере деятельности нормативно-правовое регулирование, кроме случаев, устанавливаемых указами Президента Российской Феде­рации, а федеральная служба по надзору — также управление государственным имуществом и оказание платных услуг.

Федеральное агентство является федеральным органом испол­нительной власти, осуществляющим в установленной сфере дея­тельности функции по оказанию государственных услуг, по уп­равлению государственным имуществом и правоприменительные

функции, за исключением функций по контролю и надзору. Фе­деральное агентство в пределах своей компетенции издает инди­видуальные правовые акты на основании и во исполнение Кон­ституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов и поручений Президента Российской Федерации, Председателя Правительства Российской Федерации и федерального министерства, осуществляющего ко­ординацию и контроль деятельности федерального агентства. Федеральное агентство ведет реестры, регистры и кадастры; не вправе осуществлять нормативно-правовое регулирование в уста­новленной сфере деятельности функции по контролю и надзору, кроме случаев, устанавливаемых указами Президента Российской Федерации.

Порядок взаимоотношений федеральных министерств и нахо­дящихся в их ведении федеральных служб и федеральных агентств, полномочия федеральных органов исполнительной власти, а так­же порядок осуществления ими своих функций устанавливаются в положениях об указанных органах исполнительной власти.

Федеральная служба и федеральное агентство могут быть под­ведомственными Президенту Российской Федерации.

Следует также обратить внимание на то, что в Указе Прези­дента РФ «О системе и структуре федеральных органов исполни­тельной власти» от 9 марта 2004 г. № 314 установлено, что функции федерального органа исполнительной власти, руковод­ство деятельностью которого осуществляет Президент Российской Федерации, определяются указом Президента Российской Феде­рации, функции федерального органа исполнительной власти, руководство деятельностью которого осуществляет Правительство Российской Федерации, — постановлением Правительства Рос­сийской Федерации.

При этом для целей настоящего Указа:

а) под функциями по принятию нормативных правовых ак­тов понимается издание на основании и во исполнение Конститу­ции Российской Федерации, федеральных конституционных за­конов, федеральных законов обязательных для исполнения орга­нами государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами, юридическими лицами и гражданами правил поведения, распространяющихся на неопределенный круг лиц;

б) под функциями по контролю и надзору понимаются:
осуществление действий по контролю и надзору за исполнени­ем органами государственной власти, органами местного самоуп­равления, их должностными лицами, юридическими лицами и гражданами установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, федеральными за­ конами и другими нормативными правовыми актами общеобяза­тельных правил поведения;

выдача органами государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами разрешений (лицен­зий) на осуществление определенного вида деятельности и (или) конкретных действий юридическим лицам и гражданам;

регистрация актов, документов, прав, объектов, а также изда­ний индивидуальных правовых актов;

в) под правоприменительными функциями понимается изда­ние индивидуальных правовых актов, а также ведение реестров, регистров и кадастров;

г) под функциями по управлению государственным имущество понимается осуществление полномочий собственника в от­ношении федерального имущества, в том числе переданного феде­ральным государственным унитарным предприятиям, федераль­ным казенным предприятиям и государственным учреждениям, подведомственным федеральному агентству, а также управление находящимися в федеральной собственности акциями открытых акционерных обществ;

д) подфункциями по оказанию государственных услуг пони­ мается осуществление федеральными органами исполнительной власти услуг, имеющих исключительную общественную значи­мость и оказываемых на установленных федеральным законода­тельством условиях неопределенному кругу лиц.

Такое не вполне традиционное для науки управления понима­ние категории «функции» позволяет, однако, четко разграни­чить, чем могут и должны заниматься министерства, чем службы и чем ведомства.

В ходе реализации Указа Президента РФ, направленного на реформу системы и структуры федеральных органов исполни­тельной власти, в 2004 г. численность федеральных министерств в России сократилась почти вдвое - с 23 до 15, были преобразо­ваны или переименованы, прекратив функционирование в пре жнем виде, 6 госкомитетов, 2 федеральных надзора, 5 иных федеральных органов исполнительной ветви власти, с 6 до 1 сократилась численность вице-премьеров. Однако число феде­ральных служб увеличилось с 13 до 34, федеральных агентств — с 8 до 28, а общее количество федеральных органов исполни­тельной власти увеличилось с 59 до 76. Да и сокращение чис­ленности вице-премьеров произошло по сути дела номинально — ими фактически стали все 17 министров, возглавивших «супер­ведомства» и курирующих подконтрольные им агентства и служ­бы, наделенных полномочиями более весомыми, чем прежние вице-премьеры.

Конечно, новая система и структура федеральных органов ис­полнительной власти еще будет совершенствоваться и дополняться адекватными изменениями на уровне субъектов РФ. Предстоит еще немало сделать для достижения главных целей администра­тивной реформы — дебюрократизации и уменьшения чиновничь­его давления на бизнес в регионах, повышения значимости само­регулируемых организаций, изменения идеологии государствен­ного аппарата, перехода его от служения начальству к служению обществу.

Отметим принципиально важный акцент, содержащийся в кон­цепции административной реформы. Речь не идет о разрушении механизма управления страной в процессе реформирования. По­требуется цепь последовательных, поэтапных шагов, позволяю­щих внедрить новые принципы, методы, структуры без наруше­ния управляемости. Данный подход в полной мере соответствует общеметодологическим принципам экономии энтропии и наимень­шего действия. К сожалению, ими далеко не всегда руководство­вались правящие круги России. При разрушении советской сис­темы государственного управления они зачастую исходили ис­ключительно из политических и идеологических соображений.

Итак, практическая реализация системного подхода в госу­дарственном управлении (системосозидательная деятельность) оз­начает:

— достижение общности целей управляющего субъекта и уп­равляемого объекта (общества, его групп и слоев);

— подчинение общей цели системы всех других целей, а так­ же согласование целей управляющих субъектов федерального, регионального и местного уровней как непременное условие действенности функциональных взаимосвязей соподчинения и коор­динации;

— признание первенства общегосударственных интересов и целей по отношению к интересам частей системы — стержневая установка организации государственного управления как целост­ной системы;

— создание систем управления отдельными ветвями государ­ственной власти и управления (подсистем);

— системообразующим фактором по отношению к институту государственного управления в целом выступает политическая стратегия центрального руководства, а по отношению к отдель­ным подсистемам — отдельные виды политики: принцип приори­тета политики в государственном управлении — база создания системы, регулирующий и направляющий фактор ее адаптации и развития (модернизации).

Нередко принцип системного подхода отождествляют с комп­лексным подходом в управлении. В действительности последний представляет собою лишь грань, хотя и существенную, принципа системности. Не всякий комплекс объектов и процессов управле­ния является системой.

В демократическом государстве система управления, естествен­но, должна быть адекватна ему. Проблема, неизбежно возникаю­щая при построении такой системы, — сочетание демократии с централизмом. Каков должен быть централизм? Конечно же, не олигархическим и не бюрократическим. Делегирование власти толь­ко «наверх», концентрация ее в одном центральном органе и, тем более, в одном лице или узкой группе лиц завершается утвержде­нием режима авторитаризма. Подобную тенденцию блокирует де­легирование определенных властных полномочий «вниз». Объем их, однако, не может превышать тот уровень, за которым регио­нальные и местные органы превращаются в самодостаточные, не­зависимые от центра, и система распадается. Ни бывшей совет­ской системой, ни современной российской эта проблема не реше­на. Российскому политическому режиму предстоят еще поиски пу­тей оптимального сочетания централизма с демократией в госу­дарственном управлении, расширения самостоятельности субъек­тов Федерации с преодолением тенденции к конфедеративности..

Необходимо усиление внимания к реализации одного из основ­ных организационных принципов государственного управления: централизма на демократической основе. Ранее было установле­но, что централизация и децентрализация государственной влас­ти и управления объективно закономерны. Они могут осуществ­ляться как на демократической, так и на авторитарной основе. Несмотря на то, что децентрализация — необходимая предпо­сылка демократии, тем не менее эти явления не тождественные. На базе децентрализации государственной власти может зародиться и получить развитие корпоративный авторитаризм. Подобие та­кого феномена наблюдается в некоторых регионах нашей страны, где главы администраций сосредоточили в своих руках все пол­номочия власти в регионе, что, конечно, не стимулирует разви­тие демократии.

Демократия также закономерна. Она, как уже говорилось, принцип государственного управления, в определенном аспекте противоположный централизму. Централизм — воплощение един­ства государства, его общих интересов и целей; без него не может быть целостной системы государственного управления. Однако централизм несет в себе тенденцию чрезмерной концентрации вла­стных полномочий и сосредоточения управления в одном высшем органе. Демократия же, выражая противоречивые группы инте­ресов, стимулирует центробежные силы, многополюсность субъек­тов управления, не вписывающиеся в единую иерархическую сис­тему. Противоположность преодолевается ограничением центра­лизма, комплексом организационно-политических и правовых механизмов системы управления, с одной стороны, и включением демократии в пирамиду государственной власти, с другой. В обо­их случаях речь идет прежде всего о механизме делегирования властных и управленческих полномочий на основе разделения центров власти и принятия решений, а также — разграничения предметов ведения и полномочий между общегосударственным Центром и субъектами регионального уровня. Делегирование — основной аспект демократического принципа представительства, определяющего механизм формирования органов власти и управ­ления на высшем и последующих уровнях. Суть его в том, что интересы и воля народа как источника государственной власти агрегируются и артикулируются представляющими его институ­тами, создаваемыми на основе всеобщих выборов и осуществляю­щими власть и управление общественными делами под свою от­ветственность.

Содержание принципа централизма на демократической осно­ве включает комплекс требований, предъявляемых к деятельно­сти управляющей системы и к поведению управляемых:

— концентрация власти и управленческих полномочий, деле­гированных обществом, центральным государственным органом, в пределах функций, масштабов предметов ведения, содержания общегосударственных интересов и целей, объема решаемых за­дач. Ответственность перед обществом, перед государством, деле­гировавшими этим органам свою волю и властные полномочия, в рамках законом установленной компетенции;

— децентрализация власти в виде делегирования полномочий сверху вниз, необходимых для управления объектами, составляю­щими предметы ведения органов регионального и местного уров­ней системы. Самостоятельность этих органов в пределах собствен­ной компетенции, ответственность за принимаемые решения и дей­ствия перед сообществами, которые они представляют, и перед Центром — за исполнение общегосударственной политики;

— формирование и деятельность территориальных межрегио­нальных организаций, решающих по поручению Центра или ряда регионов комплексные проблемы, затрагивающие интересы соот­ветствующих сообществ;

— отлаженность взаимоотношений между общегосударствен­ным, региональным субъектами и местным самоуправлением, ха­рактеризуемая:

а) подчинением субъектов нижестоящих уровней вышестоящим в пределах осуществления полномочий вышестоящего органа;

б) согласованием действий по вопросам, относящимся к пред­метам общего ведения;

в) самостоятельностью регионального субъекта и местных органов в управлении соответствующими сообществами в рамках утвержденной законом их компетенции и вытекающей отсюда от­ ветственностью перед государством.

Указанная иерархическая структура взаимосвязей субъектов управления обеспечивается: соответствующим распределением материальных ресурсов; политическими средствами; админист­ративным воздействием. Приоритет принадлежит правовому фак­тору: контролю представительных, законодательных органов вла­сти за деятельностью органов исполнительной власти. Управля­ющий центр должен быть властным авторитетным органом, не только имеющим широкие полномочия, но и пользующимся все­общим доверием. Практическая реализация принципа центра­лизма на основе демократии измеряется единством действий уп­равляющих субъектов всех уровней системы по осуществлению общих функций, целей и задач, а также достигнутым на данный момент уровнем самостоятельности и активности региональных и местных органов управления; степенью участия граждан как в реализации государственной политики, так и в решении регио­нальных и местных проблем. Смысл данного принципа — в орга­низации такого состояния управленческих отношений, при кото­ром были бы реальными и устойчивыми встречные, но взаимодо­полняющие вертикали власти и управления: снизу вверх и сверху вниз, скрепляющие систему государственного управления как еди­ное целое и вместе с тем включающие в нее горизонтальные взаи­мосвязи равноправных субъектов Федерации в виде целевых объе­динений.

В реализации принципа централизма на демократической ос­нове как одного из важнейших для совершенствования государ­ственного управления в последние годы в России достигнуты оп­ределенные положительные сдвиги.

Государству удалось, наконец, как отмечается в Послании Пре­зидента РФ В.В. Путина Федеральному Собранию 2003 г. [16], юридически и фактически восстановить единство страны, укре­пить государственную власть, приблизить федеральную власть к регионам. Благодаря восстановлению единого правового простран­ства стало возможным вплотную заняться разграничением пол­номочий между центром и регионами. Здесь еще очень многое нужно сделать. Но мы, во всяком случае, вплотную занялись этой проблемой. Приступили к строительству дееспособной, фи­нансово обеспеченной власти на местах.

За последние годы стране удалось преодолеть абсолютно не­приемлемую ситуацию, при которой отдельные российские тер­ритории по сути дела находились вне пределов федеральной юрис­дикции. Верховенство Российской Конституции и федеральных законов — как и обязанность платить налоги в общефедеральную казну — стали сегодня нормой жизни для всех регионов Россий­ской Федерации.

Исключительно важную роль в этом отношении сыграли при­нятие и реализация Федерального закона «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между орга­нами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации», при­нятого Государственной Думой 4 июня 1999 г., а также работа по приведению конституций, уставов, законов и других норма­тивных правовых актов субъектов РФ в соответствие с Конститу­цией Российской Федерации, федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Федерации, проделанная при активном участии аппаратов Полномочных представителей Пре­зидента Российской Федерации в Федеральных округах.

В итоге, как отмечается в Послании Президента РФ В.В. Пу­тина Федеральному Собранию РФ 2004 г., «...за четыре послед­них года мы перешагнули непростой, но очень важный рубеж. И впервые за долгий период Россия стала политически и экономи­чески стабильной страной. Страной независимой — и в финансо­вом отношении, и в международных делах» [16].

В деятельности государства, в частности Российского, опреде­ленную роль играет принцип единства отраслевого и территори­ального управления, представляющий конкретное требование реа­лизации централизма и демократии. В советской системе функцио­нировали два конкурирующих принципа: отраслевой и террито­риальный. Господствовал первый — отраслевой; территориаль­ный же в условиях жесткого централизма занимал второстепенное место. И только однажды (1958—1966 гг.) его сторонники времен­но одержали верх, что увенчалось созданием совнархозов — но­вых территориальных организаций по управлению хозяйством. Командно-административная система управления, однако, не сда­ла своих позиций, отраслевой принцип (управление через центра­лизованные отраслевые министерства) был восстановлен. Этот эпизод из истории советской системы государственного управления при­мечателен с двух точек зрения: он показывает, с одной стороны, косность гипертрофированного государственного централизма — антипода территориальной демократии, отвергшего вполне целе­сообразную в тех условиях форму организации управления эконо­микой; с другой — продемонстрировал наличие в системе возмож­ности демократически обсуждать назревшие проблемы, причем на всех уровнях партийно-<