Государственное управление как система

Государственное управление функционирует не в виде отдель­ных элементов, а как единое, взаимосвязанное их образование, т.е. системно. Рассмотренные понятия субъекта управления, уп­равляемого объекта и субъектно-объектных отношений характе­ризуют его основные структуры. Они воспроизводятся в любом процессе управления в различных модификациях их взаимодей­ствия. Анализ процесса позволяет выявить другие составляющие системы и определить ее понятие. Рациональная природа госу­дарственного управления предполагает наличие в его структуре идей, знания как базового элемента, определяющего цели субъек­та. Целеполагание — отправной момент в управлении. Но субъект реализует себя в конечном итоге в целедостижении, т.е. в прак­тическом действии по осуществлению всех своих функций при помощи создаваемых им структур (организаций). Это и образует процесс управляющего воздействия на управляемый объект, при­дания ему организованности и определенной направленности. Каждая из функций составляет аспект воздействия структур и управленческого отношения. Идеи, цели — духовные скрепы си­стемы. Другая же ее база — нормы, главным образом правовые, воплощающие властную волю государства.

Таким образом, система государственного управления описы­вается следующими понятиями, характеризующими ее элементы: государственный субъект, идеи (идеология), знания, цели, функ­ции, структуры, взаимосвязи, нормы, управляющее действие, управленческое отношение, управляемый объект.

Интегративное, объединяющее понятие — система государ­ственного управления. Это — обозначение целостной, организо­ванной на единой правовой основе совокупности институтов, фун­кций, отношений, процессов, принципов и методов управления обществом. Как и любая другая, система государственного управ­ления обладает следующими универсальными свойствами:

— состоит из элементов, находящихся во взаимодействии и взаимозависимости;

— целостность, образуемая совокупностью элементов, не сво­дима к их сумме;

— элементы, интегрируемые в целостность, обретают систем­ные качественные признаки, не тождественные индивидуальным;

— отношения взаимодействия и взаимозависимости элементов закономерны и подчиняются правилам, не зависящим от каж­дого из них;

— система как целое реагирует на влияние среды и импуль­сы, исходящие изнутри ее, от составляющих элементов.

Универсальные свойства системы государственного управления - отправной пункт в изучении ее специфических признаков.
Система государственного управления, в отличие от социально­го, частью которого она является, формируется и функционирует целерационально: на основе определенных идей и ценностей (мо­нархических, либерально-демократических, социалистических, религиозных и др.). В зависимости от того, на какой идейно-цен­ностной базе строится политическая система в данном обществе,
таково и духовное основание системы государственного управле­ния как ее подсистемы. Каков тип политической системы и ее ядра

— государства, таков и характер государственного управления.
Специфика системы государственного управления заключает­ся также в том, что реализация ее функций, наряду с решением
собственно управленческих задач, служит обеспечению государ­ственной политической власти, поскольку именно она обладает
монополией на издание законов и применение легитимного при­нуждения, без чего государственное управление невозможно.

Теоретический анализ структурных элементов системы и ее организации выявляет ее внутренние качественные характерис­тики и системные признаки элементов. Доминирующий в системе властвующий субъект — движущая сила управленческого про­цесса, его определяющий фактор. Он представлен подсубъектами, различающимися по рассмотренным выше основаниям. Здесь сле­дует отметить, что структура субъекта и тип взаимосвязи между подсубъектами воспроизводят организацию государственной вла­сти. Высшему институту власти соответствует центральный уп­равляющий орган; функциональное разделение государственной власти на ее ветви воспроизводится в соответствующих центрах принятия управленческих решений на высшем и региональном уровнях; иерархическое структурирование субъекта управления дублирует иерархическое строение власти и т.п.

Разграничение управленческих субъектов по уровням относи­тельно, ибо они существуют и функционируют в единой связи и вне ее теряют свои роли и статусы.

Функциональные взаимосвязи органов управления подразделяются на вертикальные и горизонтальные. Первые означают следование одних органов предписаниям других: местных орга­нов управления — региональным органам управления, а регио­нальных — правительству страны. Это — связи соподчинения. Централизация государственного управления всегда базируется на вертикальных связях. Вторые (горизонтальные связи) харак­теризуются взаимодействием управленческих органов как отно­сительно самостоятельных и равноправных по своим полномочи­ям в рамках установленных законом предметов ведения. Это — связи координации и сотрудничества. Вертикальные связи имеют тенденцию к доминированию над горизонтальными, поскольку государственной власти присуще свойство централизации и кон­центрации. Такая тенденция встречает противодействие со сторо­ны территориальных органов управления. Системные взаимосвя­зи субъектов управления динамичны; они реализуются и воспро­изводятся в виде живых противоречий, регулируемых и разре­шаемых в рамках конституционных норм путем усовершенство­вания схемы распределения полномочий и предметов ведения.

Управленческие статусы субъектов различных уровней связа­ны с распределением политического пространства. Субъект выс­шего уровня функционирует в границах всего политического про­странства. Региональный субъект действует в пределах региона; субъект местного самоуправления — в административно очерчен­ных рамках местного сообщества. Дифференциация субъектов (ор­ганов управления) проявляется в структуре управляемого объек­та. Сфера жизнедеятельности общества, связанная с общенацио­нальными интересами, — объект центральных органов управле­ния; сфера трудовой, политической и социокультурной деятель­ности, составляющая круг специфических, региональных инте­ресов, — объект заботы региональных институтов; то, что связа­но исключительно с удовлетворением интересов местного сообще­ства, — предмет ведения органов самоуправления.

Системные взаимосвязи органов управления, поскольку они иерархизированы, образуют структуру в виде пирамиды, основа­ние которой составляет множество органов местного самоуправле­ния, а вершину — центральные институты власти и управления. Вертикаль власти «снизу» «доверху» — стержень такой структу­ры. Она может быть выражена жестко или мягко (пунктиром) в зависимости от типа политического режима. Россия, переживающая переходный период от формального федерализма к реально­му, стремится совместить правовую самостоятельность субъектов Федерации с некоторой мягкой вертикалью в управлении. Пока это желание остается проблемой. К ее анализу мы вернемся ниже.

Нельзя обойти вопрос об историческом характере системы го­сударственного управления. Каждая конкретная система форми­руется, изменяется, развивается или деградирует вместе с госу­дарством, подсистемой которого она является. Так, в России в 1999 г., по словам Е.С. Строева — Председателя Совета Федера­ции Федерального Собрания РФ в 1996-2001 гг., пока «создан лишь внешний каркас власти, не наполненный внутренней струк­турой. И первая же глубокая трещина способна развалить весь механизм управления страной.

Чтобы противостоять этому, срочно требуется совершенство­вание системы государственного устройства» [3].

Такая оценка была дана им в марте 1999 г. Но и в последую­щие годы, несмотря на ряд позитивных сдвигов, оценка сложив­шейся в России системы государственного управления оставалась весьма тревожной.

Как отмечается в выступлениях многих государственных дея­телей, ученых-государствоведов и политологов, в стране все еще нередко продолжается конфронтация представительной и испол­нительной властей на всех уровнях, хотя порой она значительно ослабляется. Нередко разногласия между исполнительными и за­конодательными органами приходится решать в Конституцион­ном Суде РФ и в местных органах судебной власти.

Снижает эффективность действий власти и управления, а по­рой и усиливает возможности их кризиса, ослабляет вертикаль власти обострение взаимоотношений федерального центра, орга­нов власти субъектов РФ и местного самоуправления, особенно на стыке их компетенции. Нередко региональные власти вмеши­ваются в дела местного самоуправления, пытаются вопреки Кон­ституции РФ командовать ими. В некоторых субъектах Федера­ции региональная исполнительная власть вмешивается в деятель­ность территориальных органов федеральной власти, ставится под сомнение и институт полномочных представителей Президен­та России в федеральных округах.

Как отмечается в Послании Президента РФ В.В. Путина (2000 г.) Федеральному Собранию, нерешительность власти и слабость государства сводят на нет экономические и другие реформы. Власть обя­зана опираться на закон и сформированную в соответствии с ним единую исполнительную вертикаль.

В настоящее время в стране сложились «острова» и отдельные «островки» власти, но между ними нет надежного и эффективного взаимодействия, и прежде всего между разными уровнями власти. У нас до сих пор не выстроено эффективное взаимодействие между разными уровнями власти. Центр и территории, региональные и местные власти все еще соревнуются между собой за полномочия.

«Вакуум» власти привел к перехвату государственных функций частными корпорациями и кланами. Они обросли собственными теневыми структурами, различными группами влияния, сомни­тельными службами безопасности, использующими незаконные спо­собы получения информации. Это открывает дорогу коррупции.

Коррумпированность государственных и муниципальных чи­новников, участившиеся в последние годы попытки чиновников устанавливать свои выгодные им правила работы на рынке и, с другой стороны, давления на органы власти и управления со стороны бизнеса и банков, финансово-промышленных групп при­обрели столь значительный размах, что о них неоднократно вы­нуждены прямо говорить Президент РФ, руководители Федераль­ного Собрания, министерств и ведомств. Так, в Послании Прези­дента РФ Федеральному Собранию России В.В. Путин в 2002 г. говорил: «Нынешняя организация работы госаппарата, к сожа­лению, способствует коррупции». В связи с этим остро стоит за­дача оздоровить аппарат власти и управления, освободить его от коррумпированных элементов, принять необходимые меры, в том числе в законодательстве и кадровой политике, чтобы закрыть доступ к государственным (и муниципальным) постам лицам с преступным прошлым.

Проблема развития не сводится лишь к созданию нормативной, законодательно оформленной модели системы. Нормативную сис­тему практика государственного управления наполняет реальным содержанием. В переходные периоды процессы формирования нор­мативной системы и реального ее воплощения в действующие струк­туры развертываются более или менее одновременно, хотя воз­можна и тенденция опережения практики государственного строи­тельства законодателем. В сложившейся и стабильно функциони­рующей системе управления законодатель более консервативен, чем государственная практика; он закрепляет в правовых нормах то, что уже становится или стало реальностью.

В социальной действительности универсальных систем госу­дарственного управления, ни нормативных, ни реально функцио­нирующих, не бывает.

Конкретный тип системы определяется в основном характером политического режима, а также другими особенностями государ­ственного устройства общества. На своеобразие системы влияют и многие прочие факторы, в том числе: уровень развития данного общества, состояние политической культуры, политические тра­диции, господствующие формы религии, конкретная историческая ситуация и даже территориально-географические условия страны. Едва ли нужно доказывать, что между системами государственного управления в европейских и восточных исламских государствах имеются существенные различия. Если, скажем, в европейских странах церковь отделена от государства, то в исламских религи­озных учреждениях — один из главных элементов системы, а дог­маты Корана — ее идеологическая основа. Даже в странах со сход­ными формами государственного устройства имеют место различ­ные модификации в принципе тождественных систем власти и уп­равления. Об этом пойдет речь в следующей главе.

Присущая каждому государству общая (для него) система уп­равления не является единственной. Наряду с ней и на ее основе выстраиваются системы управления отдельными сферами обще­ственной жизни: экономической, политической, социальной, куль­турной и т.д. Кроме того, разрабатывают свои частные системы управления хозяйственно-экономические субъекты, общественно-политические объединения, церковь и прочие институты.

Универсальные признаки системы государственного управле­ния, сложившиеся в политической истории мирового сообщества, проявляются и модифицируются в многообразии признаков, спе­цифических для каждого государства и частных отдельных сфер государственной жизни. Своеобразие систем отмечается во всем: в концептуальной основе, в характере и структуре управляющих субъектов и взаимосвязях между ними, в наборе управленческих функций, в их конкретном содержании, в принципах и методах управления. Неизменными остаются объективная необходимость бытия системы государственного управления, ее неразрывная связь с властью и основные элементы: управляющий субъект, управля­емый объект и субъектно-объектные отношения.

Общая модель системы государственного управления не остается неизменной и в рамках одного и того же политического режима. В зависимости от характера приоритетных задач, решаемых государ­ством на том или ином конкретном историческом этапе, изменяют­ся цели системы и в целом стратегия государственного управления. Это, естественно, влечет за собой определенную модификацию орга­низационных структур, институтов и, что особенно важно подчерк­нуть, механизма мотивации активности ведущих субъектов управ­ления и стимулирования позитивных моментов обратной связи. В условиях стабильного функционирования данной общественной си­стемы демократического типа утверждается система государствен­ного управления, ориентированная на инновационный характер уча­стия управляемых в реализации функций, системы. В ситуации кризиса возникает необходимость в мобилизационной государствен­но-управленческой стратегии, а соответственно, и в определенной перестройке общегосударственной системы управления. Антикри­зисная система государственного управления существенно отлича­ется от той, которая функционирует в стабильных обществах, в преуспевающих странах. Тем более, если речь идет о переходном состоянии общества, каковое переживает Россия [4]. Российская макросистема государственного управления должна строиться с уче­том, по крайней мере, во-первых, переходного характера общества и государства; во-вторых, состояния системного кризиса, оказыва­ющего негативное влияние на все традиционные, общепринятые фун­кции и структурные элементы государственного управления, его стратегию и технологию. Антикризисная система строится на при­оритете экономики и является важнейшим фактором обеспечения политической устойчивости общества.

литература

1. Поппер К. Открытое общество и его враги. — М., 1992.Т. П. С. 189.

2. Бородкин М.Ф. История самоуправления в России // Социс.1997. № 3.

3. Парламентская газета. 1999. 12 марта.

4. Жарковская Е.П., Бродский Б.Е. Антикризисное управле­ние. — М.: Омега-Л, 2004; Игнатова Т.В., Павлов А.О., Марты-ненко Т.В., Таранников В.В. Антикризисное регулирование эко­номики. — Ростов н/Д: Изд-во СКАГС, 2002.

Глава 5