Управления. Структура субъектов власти и управления

Конкретно-исторические типы государственного управления находят выражение в политических режимах, существующих в той или иной стране. Политический режим есть совокупность политико-правовых институтов, методов и средств осуществле­ния государственной власти и управления обществом. Характер политического режима воплощается в первую очередь в том, кто является в данном государстве субъектом политической вла­сти и как осуществляются власть и государственное управле­ние. Сущность политического режима обусловливает характер взаимодействия государственного субъекта с управляемым объек­том — обществом, народом. В зависимости от политического режима управляющие субъекты, а соответственно и системы го­сударственного управления, различаются как авторитарные и демократические. Данная типология относительна, так как в мировом сообществе существуют различные модификации авто­ритарных и демократических систем, в том числе смешанные и переходные.

Авторитарный тип государственного управления — это та­кой, в котором субъект представлен жестко иерархизированным институтом во главе с верховным правителем — индивидуальным или элитной узкой группой (партийной, олигархией и пр.). Ав­торитарный субъект реализует себя через единую вертикаль вла­сти, идущую только сверху вниз, и преимущественно в совокуп­ности методов принуждения и физического подавления объекта властвования. В своем крайнем проявлении (тоталитаризм) авто­ритарный субъект отвергает относительную самостоятельность управляемого объекта и возможность его активности (субъективации) в любой форме. В системе авторитарного управления при­знается исключительно однонаправленное воздействие господствующего, властвующего субъекта на подвластный объект (общество, народ, его организации). Проблема обратной связи (обратного воздействия) по сути волюнтаристски снимается. В историко-типологическом плане авторитарная система — это традиционный, или, в лучшем случае, — традиционно-эмпирический тип госу­дарственного управления.

Демократический тип государственного управления. Субъект управления здесь представлен иерархической структурой поли­тических институтов и руководящих должностных лиц, избран­ных народом и сменяемых им. Демократической системе управ­ления также присуща вертикаль государственной власти, но иду­щая как сверху вниз, так и наоборот — снизу вверх, что предпо­лагает контроль общества над властными структурами. Демокра­тический субъект функционирует в системе взаимодействия с уп­равляемым объектом. Она слагается из процессов объективации субъекта и субъективации объекта, регулируемых демократичес­кими принципами.

Известно, что демократические политические режимы суще­ствуют в трех видах организации власти, характеризующих фор­му республиканского правления: парламентской, президентской и полупрезидентской. При парламентском режиме приоритетный высший субъект власти и управления — выборный коллектив­ный орган — парламент и соответственно выборные органы (кол­лективные субъекты) нижестоящих административно-территори­альных или федеральных образований. При президентской фор­ме правления высший субъект власти и управления представлен двумя избираемыми институтами: законодательным — парламен­том и главой исполнительной власти — президентом. Полупрези­дентская форма правления отличается тем, что статус высшего субъекта государственной власти и управления разделяют изби­раемые народом парламент и президент, являющийся главой го­сударства и выступающий гарантом конституционного строя.

Авторитарный и демократический типы государственного уп­равления характеризуются существенно отличающимися струк­турами субъектов власти и управления. Это подтверждает срав­нительный анализ систем власти и управления в бывшем Советс­ком Союзе и в современной России, а также в США и Великобри­тании. Наш выбор объектов анализа определяется качественным различием политических режимов в данных странах. В плане актуальности и доступности понимания проблемы особенно целе­сообразен анализ властно-управленческих структур советской си­стемы и нынешней России.

Предварительно заметши, что в качестве предмета рассмотре­ния нами берутся нормативные, конституционно провозглашен­ные государственные институты.

Такой подход освобождает авторов от политических оценок сравниваемых институтов в их реальном функционировании и полемики со стереотипными политически и идеологически конъ­юнктурными суждениями.

Сравнительный анализ политических институтов включает сопоставление их по вертикали и горизонтали: сравниваются од­нородные структуры субъектов всех ветвей власти и управления — в центре (на высшем уровне), на региональном и местном уров­нях, сопоставляются институты и органы власти, сосуществую­щие на одинаковых уровнях — набор центральных, региональ­ных и других институтов, партийные системы, хозяйственно-орга­низаторские органы, культурно-политические модели. Изучение взаимоотношений между государственными институтами и поли­тическими партиями, правительством и управляемыми, исследо­вание форм и видов политического участия — также составной аспект сравнительного анализа.

Согласно Конституции СССР (1977) и Конституции РСФСР (1978) политическая система включала: «общенародное» госу­дарство, «ядро политической системы» — КПСС, общественные организации, трудовые коллективы. Народ осуществлял государ­ственную власть через Советы народных депутатов, составляв­шие политическую основу СССР и «единую систему органов госу­дарственной власти всех уровней»: высшего (общесоюзного), ре­гионального (республиканского, краевого, областного) и местно­го. Одновременно Советы образовывали единую вертикальную структуру субъектов государственной власти и управления. «Со­веты народных депутатов непосредственно и через создаваемые ими органы руководят всеми отраслями государственного, хозяй­ственного и социально-культурного строительства, принимают решения и обеспечивают их исполнение, осуществляют контроль за проведением решений в жизнь». Организация и деятельность Советов как субъектов государственной власти и управления стро­илась «в соответствии с принципом демократического централизма: выборностью всех органов государственной власти снизу до­верху, подотчетности их народу, обязательностью решений вы­шестоящих органов для нижестоящих» [14].

Единая вертикальная система Советов как субъектов государ­ственной власти и управления и образуемых ими аппаратов воп­лощала в себе неразделенные законодательную и исполнительную политическую и административную виды власти и управления. Однако параллельно с этой вертикалью выстраивалась другая, возвышающаяся над ней — система органов КПСС — «руководя­щей и направляющей силы» советского общества. Это была жест­кая иерархическая структура субъектов политической власти и руководства. Несмотря на то, что партия была массовой обще­ственно-политической организацией, ее включение в конституци­онно установленную политическую систему и созданную вслед­ствие этого правовую базу для вмешательства партийного аппа­рата как органа корпоративной политической воли в государ­ственное управление придало советскому политическому режиму авторитарный характер. Формально закрепленные Конституци­ей демократические институты и нормы в значительной степени оказались скованными авторитарным партийно-бюрократическим аппаратом; поле их функционирования сокращалось по мере воз­растания уровня властных субъектов.

Итак, советской политической системе была присуща двойная иерархическая структура субъекта власти и управления: госу­дарственная и партийная. Последняя служила политико-идеоло­гическим стержнем, скрепляющим все уровни первой в единую систему централизованной государственной политической власти и управления.

Объект государственно-партийного руководства и управления охватывал все имеющие в большей или меньшей мере обществен­ное значение коллективные формы жизнедеятельности людей и социальных отношений. Внутренние механизмы саморегуляции официальной политико-идеологической доктриной отвергались, а ее стихийное, объективно обусловленное действие пробивалось лишь фрагментарно, в частности в виде теневой экономики. Во властно-волевом определении границ объекта воздействия государства про­являлся авторитарный характер управляющего субъекта.

Политическая система современной России принципиально отличается от бывшей советской системы. Государственная власть в РФ осуществляется, как установлено Конституцией РФ 1993 г., на основе разделения на законодательную, исполнительную и су­дебную. Органы всех ветвей власти самостоятельны. Субъектами государственной власти в Российской Федерации являются: Пре­зидент России, Федеральное Собрание (Совет Федерации и Госу­дарственная Дума), Правительство России и суды РФ. Субъекта­ми государственной власти в республиках, краях, областях, го­родах федерального значения, автономной области и автономных округах являются органы государственной власти, создаваемые этими образованиями. Каждый из обозначенных субъектов госу­дарственной власти включает аппарат соответствующего ему уров­ня. Институт Президента — Администрацию Президента, Феде­ральное Собрание — аппараты Совета Федерации и Государствен­ной Думы, Правительство РФ — образуемый им аппарат. Соот­ветствующие аппараты организуются и функционируют в субъек­тах Федерации.

Описанная структура субъектов государственной власти обра­зует систему. В ней, однако, нет единого стержня — общей вер­тикали власти. В общероссийской политический системе выстро­ена только вертикаль президентской власти: Президент России — Администрация Президента — полномочные представители Президента в субъектах Федерации. В ней — симбиоз политичес­кой и административной властей. Функция политического конт­роля, которой наделил Президент РФ свою Администрацию и своих полномочных представителей, в известной мере воспроиз­водит былую практику органов КПСС.

Другая структура субъектов государственной власти представ­ляет собой совокупность федеральных органов — Правительство РФ, его учреждения (министерства, службы, агентства и пр.) и их территориальные органы, а также органов власти федератив­ных образований. Причем последние самостоятельны, обладают всей полнотой государственной власти «вне пределов ведения» РФ и ее полномочий по предметам совместного ведения с субъек­тами Федераций. Единство всех субъектов исполнительной влас­ти, как заявлено в Конституции РФ, выражается в том, что: а) система органов государственной власти федеративных образо­ваний устанавливается, хотя и самостоятельно, но в соответствии с основами конституционного строя России и общими принципа­ми организации представительных и исполнительных органов власти, установленными федеральным законом; б) федеральные органы власти и органы власти субъектов Федерации образуют «единую систему» «в пределах ведения» РФ и ее полномочий по предме­там совместного ведения с субъектами Федерации.

Отметим, что, в отличие от советской системы, в политичес­кой системе России не обозначены ни общественные организации, ни трудовые коллективы. Это положение, на наш взгляд, проти­воречит провозглашенному в ст. 3 установлению, что «единствен­ным источником власти» в России является «ее многонациональ­ный народ». При характеристике системы государственных орга­нов власти в Конституции нигде понятие «власть» не стоит ря­дом с понятиями «управление» и «руководство». Так, понятие «руководство» встречается в Конституции один раз при опреде­лении полномочий Президента в области внешнеполитической де­ятельности государства. Статья 86 гласит: «Президент Российс­кой Федерации: а) осуществляет руководство внешней политикой Российской Федерации». В других статьях, узаконивающих вла­стные функции главы государства, используются понятия, реже близкие по смыслу к понятию «руководство», а чаще — различа­ющиеся. К примеру: «Определяет основные направления внут­ренней и внешней политики государства», «назначает» должност­ных лиц, «представляет» Федеральному Собранию кандидатуры на высшие государственные должности, «формирует и возглавля­ет Совет Безопасности Российской Федерации», и др.

Понятие «управление» в Основном Законе РФ применяется также в одном случае. В статье 71, при перечислении предметов ведения Российской Федерации: «д) федеративная государствен­ная собственность и управление ею». Это же понятие повторяет­ся в ст. 114, п. «г» при определении полномочий Правительства РФ. В прочих статьях фигурируют понятия: Председатель Пра­вительства «определяет» основные направления деятельности Правительства; Правительство «разрабатывает», «обеспечивает», «осуществляет меры», «издает постановления» и т.д. Функции государства формулируются в таких положениях: «обеспечивает­ся государственная поддержка», «гарантируются единство эконо­мического пространства...поддержка конкуренции, свобода эко­номической деятельности» и т.д. (ст. 8).

Законодатель, разумеется, не игнорирует управляющую функ­цию органов государственной власти, а вводит ее реализацию в русло деятельности исполнительной власти. Таким образом, по­нятие «государственное управление» поглощается понятием «ис­полнительная власть», заменяется им. Стремление законодателя отойти от четкого определения управленческих функций субъек­тов государственной власти — бесспорное влияние западных мо­делей политики. В условиях России такая установка предопреде­лила резкое сужение управляющего воздействия государства на общество. Между тем реальное состояние его нуждается в госу­дарственном регулировании и руководстве.

Практическая реализация либеральных установок, закреплен­ных в Конституции РФ, привела к уходу государства из ключе­вых сфер реальной экономики и других жизненно важных облас­тей деятельности общества. Разрушение прежних механизмов управления и ориентация лишь на спонтанные механизмы рынка создали в стране ситуацию неуправляемости и ослабления госу­дарственной власти, в значительной мере лишенной ее управлен­ческих функций.

Субъекты государственной власти, различных ее ветвей и уров­ней, будучи самостоятельными, независимыми друг от друга и объединенными в единую систему только общими конституцион­ными принципами организации и деятельности, соответствуют демократическим стандартам. Однако лишение органов законо­дательной власти на федеральном и региональном уровнях конт­рольных функций по отношению к органам исполнительной вла­сти вывело последние из-под влияния общественности, сняло не­обходимые в демократической системе ограничения власти адми­нистративных аппаратов. Правящие субъекты, избранные наро­дом по всем правилам формальной демократии, стали обретать авторитарные черты. Полуавторитарный, полудемократический характер нынешнего политического режима в России стал реаль­ностью, признаваемой многими политиками.

Перейдем теперь к анализу общепризнанных демократических субъектов государственности и управления. Сравним структуру субъектов в США — президентской республике — ив Великобри­тании — конституционной монархии, государстве с классической западноевропейской демократией.

США — республика по форме правления, а по форме государ­ственного устройства — федерация. Федеративная форма госу­дарственного устройства определила основную структуру субъекта государственной власти. Ее составляют два уровня: федераль­ный (общегосударственный) и уровень штатов. Первый уровень представлен высшим органом законодательной власти — Конг­рессом, состоящим из двух палат: сената и палаты представите­лей, и президентом — главой государства и федерального адми­нистративного аппарата. Государственные органы власти в шта­тах — законодательные собрания и губернаторы, избираемые на­родом.

Конгресс осуществляет руководство государством через свою законодательную деятельность и контроль за работой правитель­ственных учреждений и ведомств. Сенат принимает участие в назначении на высшие должности государственного аппарата. Он же осуществляет и такую политическую функцию, как принятие государством международных обязательств в форме договоров. В составе обеих палат — постоянные и временные комитеты, кото­рые «специализируются в конкретной области государственного управления» [15]. Политический облик Конгресса формируется фракциями двух партий — республиканской и демократической. Кроме основной деятельности конгрессмены обсуждают на заседа­ниях фракции актуальные политические, а также экономические и социальные вопросы.

Президент США — высшее должностное лицо в политичес­кой и административной власти и во всей системе государствен­ного управления страной. Он возглавляет важнейшие государ­ственные институты: администрацию президента (правительство), исполнительное управление президента, координирующее и кон­тролирующее важнейшие стороны деятельности государства, со­вет национальной безопасности. Президент — центральная фи­гура в системе институтов политической власти и руководства. Он — главнокомандующий вооруженными силами США, факти­ческий лидер законодательной политики, формирует «законода­тельную программу администрации и серии посланий Конгрес­су» [16]. При Белом доме функционирует управление по разра­ботке политики.

Административные учреждения штатов по своей структуре и ме­тодам работы (и законодательные собрания, и институт губернато­ров) во многом сходны с Конгрессом и институтом Президента.

В структуре правящего субъекта в США свое место занимает государственный аппарат и государственная служба. В его составе высший слой госслужащих, политических руководителей, назначаемых Пре­зидентом, и корпус профессионалов-чиновников. Велика числен­ность государственных служащих. На конец 1980-х гг. она со­ставила 16,4 млн человек, в том числе 18% — федеральные слу­жащие [17]. Существенной особенностью структуры государствен­ного управления и власти является децентрализация этих инсти­тутов и широкая автономия как органов власти штатов, так и местного самоуправления. Тем не менее штаты не располагают такими полномочиями, которые позволили бы им изменить фор­му правления, закрепленную конституцией, выходить самостоя­тельно на арену международной деятельности, и т.д. Децентра­лизация власти, осуществленная в США, не подрывает единства государства и общей системы управления страной. Она вместе с другими компонентами американской демократии придает этой системе целостность в многообразии ее элементов, обусловливает мощный потенциал внутренних источников активности.

Анализ американского субъекта государственной власти и го­сударственного управления был бы неполным, если бы мы не отметили роль элит, составляющих правящий слой, выражаю­щих интересы наиболее влиятельных социальных групп. В США нет единой властной элиты, а есть многообразие элит, в частно­сти промышленники, бюрократия, военные, политическая эли­та. В большинстве своем элита политической власти в Америке состоит из «политических чужаков» из делового мира. В составе ее лишь небольшая группа обладает мандатом избирателей. Ис­следователи американской политической системы отмечают, что США управляются ограниченной элитой, в которую входят пред­ставители различных доминирующих в американском обществе

групп интересов.

Американский ученый М. Паренти зафиксировал «завидное постоянство» состава американского Конгресса. Если в XIX в. Конгресс обновлялся после каждых выборов наполовину, то в 40-х гг. XX столетия новичков уже было до 30%. В последние десятилетия их от 11 до 13%. В 1986 г. из 393 конгрессменов, выставивших свои кандидатуры для переизбрания, 385 одержа­ли победу, т.е. 98% [18]. Однако это не означает, что американ­ским государством правит монолитная элита. М. Паренти под­черкивает, что политику в США диктуют разнообразные элитар­ные группировки, имеющие противоречивые корпоративные интересы. Их объединяет, по мнению известного американского по­литолога С. Хантингтона, широкий консенсус по основным поли­тическим ценностям и убеждениям. Широкий масштаб согласия по поводу американских идеалов («американской веры»), указы­вает автор, не закрывает постоянный разрыв между американ­скими политическими идеалами и политическими институтами. Этот разрыв изменялся в течение американской истории, то су­жаясь, то расширяясь. «Он постоянно находился в центре аме­риканской политики» [19].

Существенно отличается общая структура субъекта государ­ственной власти и управления Великобритании, что обусловлено двумя основными факторами: а) тем, что Британское государство — конституционная монархия; б) что это унитарное государство. Высший субъект государственной власти формально представлен монархом (королем, королевой). Фактически же центр верхов­ной власти и политического руководства — парламент, состоя­щий из двух палат: палаты общин и палаты лордов. Управление государством осуществляют от имени короля правительство его величества и премьер-министр. В Великобритании неукоснитель­но реализуется принцип верховенства парламента над правитель­ством. Парламент выполняет законодательную функцию, осуще­ствляет легитимацию политической системы и политики прави­тельства, контроль над его деятельностью. Парламент — пред­ставитель нации. В британской политической культуре элитой и массами принято считать, что любые решения правительства не являются легитимными до тех пор, пока не одобрены парламен­том. Представительность самого парламента обеспечивается вы­борной конкуренцией двух основных, попеременно сменяющихся у власти, партий: консервативной и лейбористской. Оппозиция в парламенте — формально признанный институт. Доминирование в его составе той или иной партии определяет политическое лицо и парламента, и правительства.

Особенностью политического режима Великобритании явля­ются весьма широкие властные полномочия премьер-министра. На этот пост королевой назначается лидер партии, получившей на выборах абсолютное большинство мандатов в палате общин. Премьер-министр — главный советник монарха. Он осуществля­ет руководство правительством; определяет общую политическую стратегию его деятельности; назначает от имени монарха высших чиновников государства; представляет государство на меж­дународной арене; созывает и распускает парламент; выполняет ряд других прерогатив монарха [20].

В системе правящего субъекта Великобритании — система цен­тральных органов управления, которой руководит кабинет мини­стров (ядро правительства). Государственный аппарат включает ряд подразделений, занимающих неодинаковое место в его иерар­хической структуре: аппарат кабинета министров, в том числе постоянные комитеты по основным направлениям государственной политики; гражданская (государственная) служба — работники министерств и центральных ведомств, в состав которой входят ведущие административные и политические руководители; группы менеджеров, занимающихся обслуживанием министров и управле­нием министерствами; агентства, представляющие определенные услуги министрам и министерствам, и др. [21].

Унитарность Британского государства предопределила особое значение института местного самоуправления, дополняющего си­стему государственного управления. Структура госуправления и самоуправления в четырех историко-географических районах, входящих в состав государства (Англия, Уэльс, Шотландия, Се­верная Ирландия), неодинакова. Например, управление Шотлан­дией курирует специальный министр по делам Шотландии, уп­равлением Уэльса ведает министр по делам Уэльса. Отработана четкая структура местного самоуправления: разделение истори­ко-географических районов на графства и городские округа (Анг­лия, Уэльс, Северная Шотландия); на регионы, округа, остров­ные территории и общины (Шотландия). Все административные территории управляются советами [22].

Модель английской демократической системы управления, как и американской, традиционно-либеральная, с присущим ей прин­ципом политического плюрализма. Правящая элита формирует­ся из родовых кланов, чиновничьей и финансовой олигархии, большого бизнеса, профсоюзных деятелей и профессиональных политиков. Участие широких масс народа в государственном уп­равлении ограничивается избранием на законом установленный срок своих правителей различных уровней государственной сис­темы.

Итак, сравнительный анализ систем государственной власти и управления позволяет сделать некоторые обобщающие выводы:

— система государственного управления во многом тождествен­ на системе государственной власти; каков политический режим, такова в целом и система государственного управления: характер иерархической структуры управляющих субъектов, уровни субъек­тов, принимающих государственные решения, аппараты правя­щих субъектов, формы взаимоотношений управляющих с управ­ляемыми;

— объектами государственного управления являются соци­альные группы и коллективы граждан, общественно значимые
процессы жизнедеятельности населения, связанные с удовлетво­рением общегосударственных интересов: политические, соци­альные, финансово-экономические, международные отношения и др. Субъект государственного управления взаимодействует с субъек­тами частной деятельности на основе правовых норм, специфич­ных для каждого государства;

— демократический характер государственного управления не зависит непосредственно от формы государственного устройства (федеративного или унитарного);

— демократический тип государственного управления допол­няется местным самоуправлением как необходимым элементом целостной системы управления обществом.

литература

1.См.: Смелзер Н. Социология. - М., 1992. С. 525.

2. Там же.

3. Зеркин Д.П. Основы политологии. С. 95, 98.

4. Алехин А., Кармолицкий А., Козлов Ю. Административное право Российской Федерации. - М., 1997. С. 6, 14.

5. Венгеров А.Б. Теория государства и права. — М., 1998.С. 87.

6. Рац М. Власть в России и понятие власти // Власть. 1998.№ 4. С. 42, 43.

7. Там же.

8. Поппер К. Открытое общество и его враги. Т. 1. — М.,1992. С. 152.

9. Там же. С. 158.

10. Василенко И.А. Административно-государственное управ­ление в странах Запада: США, Великобритания, Франция, Гер­мания. - М., 1998.С.6869; 2000. С. 68-71.

 

11.Государственное и административное устройство Герма­
нии. Серия Р. Т. 1.

12. Василенко и'. Административно-государственное управле­
ние в странах Запада: США, Великобритания, Франция, Герма­
ния. — М., 1998. С. 19, 30, 31; М., 2000. С. 30-31.

13. Поппер К. Открытое общество и его враги. Т. 1. С. 148.

14. Конституция (Основной Закон) Союза Советских Социали­
стических Республик. — М., 1977. Ст. 2, 3.

15. Государственное управление и государственная служба за
рубежом. - СПб., 1998. С. 11.

16. Там же. С. 21.

17. Введение в политологию / Пер. с англ. - Нью-Джерси,
1988. С. 590.

18. Паренти М. Демократия для немногих. - М., 1990. С. 313.

19. Социально-политические науки. 1991. № 9. С. 62.

20. Государственное управление и государственная служба за
рубежом. С. 54.

21. Там же. С. 69-70.

22. Там же. С. 43.

 

 

Глава 6