Федеративной организации государственной власти и управления в России

Российская модель федерализма строится с учетом историчес­кого семидесятилетнего опыта советского федерализма. В РСФСР как союзной республике СССР сочетались провозглашение и ог­раниченная реализация (в основном де-юре) принципов федера­лизма с политическим унитаризмом как фактической практикой взаимодействия союзного центра и входящих в СССР республик, как реальной системой государственного управления региональ­ными сообществами.

В то же время российский федерализм новой модификации начал формироваться в ситуации двойного вызова пришедшим к власти после августа 1991 г. политическим силам: надо было реконструировать в основном унитарную форму государственнос­ти и соответствующую ей авторитарную систему управления и одновременно противостоять опасности распада России как госу­дарства, созданного в свое время на тех же принципах, что и СССР. Развал Советского Союза сказался на проявлении сепара­тистских тенденций внутри России. В их основе лежало стремле­ние ряда регионов в условиях острейшего системного кризиса попытаться улучшить свое положение, самостоятельно распоря­жаясь экономическим богатством природными ресурсами регио­на, плодами своего труда, получить большую свободу, уменьшить зависимость от центра. Процесс суверенизации охватил все автономные республики и административно-национальные образова­ния. Все они объявили себя самостоятельными субъектами, а рес­публики провозгласили свой государственный суверенитет.

Отрицание советской модели ограниченного, в основном фор­мального, федерализма перерастало в разрушение устоев феде­рализма как такового. На политическом горизонте замаячил конфедеративизм. Вместе с тем на волне огульной критики на­ционально-территориального принципа построения федератив­ной системы стали раздаваться призывы возвратиться к адми­нистративно-территориальному принципу организации власти и управления, положив в основу губернское построение государ­ства, тем самым вернуться к унитаризму дооктябрьского (1917) образца.

На развитие дезинтеграционных процессов влияли не только такие субъективные факторы, как, например, амбиции тех или иных политиков, рост национального самосознания народов, уси­ление националистических настроений. Важное значение в этом отношении имело и то, что существование полностью суверенной России началось в условиях еще не сформированного государ­ственного аппарата, практически отсутствия нового механизма хозяйствования, способного обеспечить управление посредством рыночных рычагов в условиях крушения административно-хо­зяйственной системы управления экономикой и распада прежних хозяйственных связей.

Ослаблению влияния Центра на регионы, потере управляемос­ти экономикой из единого центра, укреплению республиканско-региональных политической и административно-хозяйственной элит способствовали реализуемые в 1991—1992 гг. принципы го­сударственного управления, согласно которым федеральные орга­ны власти ответственны лишь за макроэкономические проблемы, только координируют хозяйственную деятельность, не должны в условиях якобы «саморегулирующегося рынка» заниматься госу­дарственным управлением экономикой, планированием.

Первым серьезным шагом на пути сохранения единства Рос­сии стал Федеративный договор, подписанный 31 марта 1992 г. в Кремле большинством субъектов Российской Федерации. Он вклю­чил в себя три близких по содержанию договора о разграничении полномочий между федеральными органами государственной вла­сти и органами субъектов Федерации всех трех типов (суверен ных республик в составе РФ; краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга; автономных областей и автономных округов). Договор носил компромиссный характер и явился результатом большой подготовительной работы, начавшейся еще в 1990 г. В процессе его выработки было рассмотрено около 30 различ­ных вариантов проекта договора. В ходе их обсуждения стало очевидно, что идею национальной государственности, заложен­ную в советских конституциях и в известной мере претворенную в жизнь, активно поддерживают современная национальная ад­министративно-политическая элита и титульные нации, в связи с чем вернуться к территориальным образованиям невозможно. Поэтому были отвергнуты и многочисленные предложения воз­вратиться к дореволюционному губернскому устройству России на территориальной основе и к федерации национальных госу­дарств с преимущественными правами на территории титуль­ных наций и минимальными полномочиями Центра. В послед­нем случае учитывалось, что из 89 субъектов Федерации более чем в 80 доля представителей нетитульных наций (главным об­разом, русских) составляет более половины населения, и ущем­лять их интересы не только нельзя, но и опасно. В основу Феде­рального договора был заложен принцип учета интересов всех народов России, и это несколько снизило внутриполитическое напряжение в стране.

Принятие Конституции Российской Федерации 1993 г. поло­жило конец дискуссии по проблеме выбора основной формы госу­дарственного строительства и системы управления регионами. Прин­цип федерализма в его новой модификации сохранил свою роль в качестве нормативно-правовой базы организации Российского го­сударства, системы государственной власти и управления.

Конституция РФ узаконила статус 89 субъектов Федерации, наделенных шестью разными статусами. В их числе 21 республи­ка, 6 краев, 49 областей, 2 города федерального значения (Моск­ва и Санкт-Петербург), одна автономная область и 10 автоном­ных округов. В Конституции заложено неравенство субъектов в их взаимоотношениях с центром — республики обладают боль­шими правами, чем края и области. Конституцией признается как бы «несимметричная» федерация, хотя в ней и записано (ста­тья 5), что субъекты РФ равноправны. Российский федерализм не исключает запрет на выход субъектов из состава Федерации, вместе с тем провозглашая принцип сохранения целостности го­сударства, который сочетается с правом самоопределения наро­дов, как это было записано в ранее действовавших советских конституциях. В этом зафиксировано еще одно из существенных противоречий государственного строительства наряду с «несим­метричностью» федерации.

Для российского федерализма как формы государственного ус­тройства и ныне характерно соединение национально-государствен­ных и территориальных принципов формирования федеративно­го государства. При таком подходе учитывается, что на протяже­нии веков Россия была и остается полиэтническим государством, объединением и даже союзом более сотни народов (в настоящее время согласно самоидентификации у нас проживает 176 этносов различной численности). Унитарная политическая структура до­полнялась, а зачастую органично соединялась с разнообразными формами национально-культурной самобытности, особым управ­лением и самоуправлением различными регионами, наличием в национальных окраинах своих законодательных актов и даже конституций.

Современный российский федерализм строится на правовом разграничении предметов ведения и полномочий между Россий­ской Федерацией и субъектами Федерации. Согласно ст. 71 Кон­ституции РФ в ведении Федерации находятся:

а) принятие и изменение Конституции Российской Федерации и федеральных законов, контроль за их соблюдением;

б) федеративное устройство и территория Российской Федера­ции;

в) регулирование и защита прав и свобод человека и гражда­нина; гражданство в Российской Федерации; регулирование и за­щита прав национальных меньшинств;

г) установление системы федеральных органов законодатель­ной, исполнительной и судебной власти, порядка их организации и деятельности; формирование федеральных органов государствен­ной власти;

д) федеральная государственная собственность и управление ею;

е) установление основ федеральной политики и федеральные программы в области государственного, экономического, эколо­гического, социального, культурного и национального развития Российской Федерации;

ж) установление правовых основ единого рынка; финансовое, валютное, кредитное, таможенное регулирование, денежная эмис­сия, основы ценовой политики; федеральные экономические служ­бы, включая федеральные банки;

з) федеральный бюджет; федеральные налоги и сборы; феде­ральные фонды регионального развития;

и) федеральные энергетические системы, ядерная энергетика, расщепляющиеся материалы; федеральные транспорт, пути сооб­щения, информация и связь; деятельность в космосе;

к) внешняя политика и международные отношения Россий­ской Федерации, международные договоры Российской Федера­ции; вопросы войны и мира;

л) внешнеэкономические отношения Российской Федерации;

м) оборона и безопасность; оборонное производство; определе­ние порядка продажи и покупки оружия, боеприпасов, военной техники и другого военного имущества; производство ядовитых веществ, наркотических средств и порядок их использования;

н) определение статуса и защита государственной границы, территориального моря, воздушного пространства, исключитель­ной экономической зоны и континентального шельфа Российской Федерации;

о) судоустройство; прокуратура; уголовное, уголовно-процес­суальное и уголовно-исполнительное законодательство; амнистия и помилование; гражданское, гражданско-процессуальное и арбитражно-процессуальное законодательство; правовое регулиро­вание интеллектуальной собственности;

п) федеральное коллизионное право;

р) метеорологическая служба, стандарты, эталоны, метричес­кая система и исчисление времени; геодезия и картография; на­именования географических объектов, официальный статистичес­кий и бухгалтерский учет;

с) государственные награды и почетные звания Российской Федерации;

т) федеральная государственная служба.

В совместном ведении Российской Федерации и субъектов Рос­сийской Федерации находятся:

а) обеспечение соответствия конституций и законов респуб­лик, уставов, законов и иных нормативных правовых актов кра­ев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов Конституции Российской Федерации и федеральным законам;

б) защита прав и свобод человека и гражданина; защита прав и национальных меньшинств; обеспечение законности, правопо­рядка, общественной безопасности; режим пограничных зон;

в) вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами;

г) разграничение государственной собственности;

д) природопользование; охрана окружающей среды и обеспе­чение экологической безопасности; особо охраняемые природные
территории; охрана памятников истории и культуры;

е) общие вопросы воспитания, образования, науки, культуры,
физической культуры и спорта;

ж) координация вопросов здравоохранения; защита семьи,
материнства, отцовства и детства; социальная защита, включая
социальное обеспечение;

з) осуществление мер по борьбе с катастрофами, стихийными
бедствиями, эпидемиями, ликвидация их последствий;

и) установление общих принципов налогообложения и сборов в Российской Федерации;

к) административное, административно-процессуальное, тру­довое, семейное, жилищное, земельное, водное, лесное законода­тельство, законодательство о недрах, об охране окружающей сре­ды;

л) кадры судебных и правоохранительных органов; адвокату­ра, нотариат;

м) защита исконной среды обитания и традиционного образа жизни малочисленных этнических общностей;

н) установление общих принципов организации системы орга­нов государственной власти и местного самоуправления;

о) координация международных и внешнеэкономических свя­зей субъектов Российской Федерации, выполнение международ­ных договоров Российской Федерации.

Записанные в Конституции РФ положения о разграничении предметов ведения и полномочий между Центром и субъектами РФ в равной мере распространяются на республики, края, обла­сти, города федерального значения, автономную область, авто­номные округа. При этом вне пределов ведения Российской Феде­рации и предметов совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации субъекты РФ обладают всей пол­нотой государственной власти, осуществляют собственное право­вое регулирование, включая принятие законов и иных норматив­ных правовых актов.

В Конституции РФ выстраиваются три системы исполнитель­ной власти:

1) единая система исполнительной власти в Российской Феде­рации, которую образуют федеральные органы исполнительной власти и органы субъектов Федерации в пределах ведения и пол­номочий Федерации, а также по предметам совместного ведения Федерального центра субъектов РФ; осуществление полномочий федеральной государственной власти на всей территории России обеспечивается Президентом и Правительством РФ, в чем и вы­ражается вертикаль власти, единство системы;

2) система органов государственной власти субъектов Феде­рации, устанавливаемая ими самостоятельно в соответствии с ос­новами конституционного строя и общими принципами органи­зации органов государственной власти, определенных федераль­ным законом;

3) система органов власти местного самоуправления, выве­денная за пределы государственной власти.

По нашему мнению, ни систему органов государственной влас­ти субъектов РФ, ни, тем более, систему местного самоуправле­ния нельзя считать подсистемами, т.е. составными частями еди­ной системы. Первая и устанавливается самостоятельно и в рам­ках своего предмета ведения и собственных полномочий обладает всей полнотой государственной власти. Ее взаимосвязь с единой системой государственной власти — лишь в общих конституци­онных основах. Система местного самоуправления вообще, со­гласно законодателю, не относится к государственной власти, не несет на себе ее функции.

Отметим, что Конституция не включает в единую систему го­сударственной власти в России органы законодательной власти РФ и субъектов Федерации.

Соответственно отмеченным системам власти в РФ организу­ются центры (уровни) государственного управления: общефеде­ральный и региональный — и муниципальное управление (мест­ное самоуправление). В Конституции РФ они не обозначены, рав­но как и нет понятий «система управления» или «система власти и управления». Отсутствие этих понятий в Основном Законе, по-видимому, объясняется тем, что его идейно-теоретический фунда­мент составляет либеральная концепция государства.

Принципиально важно подчеркнуть относительный (мягкий) характер разграничения предметов ведения и властных полномо­чий Федерации и ее субъектов.

Согласно ст. 78 Конституции, те и другие органы власти «по согласованию» между собой «могут передавать» друг другу «осу­ществление части своих полномочий, если это не противоречит Конституции Российской Федерации и федеральным законам». Законодатель не говорит о форме согласования, скажем, о дого­воре.

Данный термин вообще в Конституции не используется. По­этому нынешняя практика заключения договоров между феде­ральным центром и субъектами Федерации о разграничении вла­стных полномочий, если следовать букве Основного Закона, не дает основания характеризовать Российскую Федерацию как кон­ституционно-договорную. Тем более как договорную. Практика создала правовой прецедент, который должен был получить юри­дическое оформление. Конституционные основы федерализма судь­боносны для страны и государства, и они не могут модифициро­ваться прецедентными нормами, введенными даже главой госу­дарства.

«Мягкость» разграничения предметов ведения и полномочий между Федеральным центром и субъектами Федерации, предос­тавленная Конституцией России возможность взаимной передачи части полномочий — «взаимное делегирование» полномочий — это одно из компромиссных положений, обусловленных переход­ным периодом, переживаемым страной, и незавершенностью про­цесса формирования российского федерализма. Его реализация, бесспорно, способствовала разрешению некоторых противоречий, возникших в последние годы между отдельными субъектами Фе­дерации и Федеральным центром, но не сняла их полностью. Так, конституционный конфликт, возникший в свое время между Российской Федерацией и Татарстаном, объявившим себя суве­ренным государством и «субъектом международного права», был в определенной мере разрешен Договором о разграничении пред­метов ведения и полномочий. Но только в определенной. В любой момент конфликт может получить свое развитие. Действовавшие в то время Конституция Татарстана и его Договор с Российской Федерацией по сути узаконивали статус Татарстана, приближен­ный к субъекту конфедерации.

Конституция РФ не сняла и не могла снять всех противоре­чий, связанных со становлением новой модели федерализма как формы устройства государственной власти и системы государствен­ного управления, однако она заложила правовую базу для даль­нейшего его совершенствования и обеспечения управляемости го­сударством как единым целым. На действующей конституцион­ной основе руководством государства разрабатывается политика по созданию сбалансированной системы взаимных прав и ответ­ственности Федерации и каждой ее составной части. Эта система предполагает:

— обеспечение полного и безусловного осуществления функ­ций, отнесенных к исключительному ведению Российской Феде­рации, только федеральными органами государственной власти;

— перенос акцента в сфере предметов совместного ведения на регулирующую, координирующую и контролирующую роль феде­рального центра;

— законодательную конкретизацию конституционного поня­тия единой системы исполнительной власти в Российской Феде­рации;

— политику дифференцированного (в зависимости от конк­ретных условий) делегирования исполнительно-распорядительных функций в сфере предметов совместного ведения органам власти субъектов Федерации под их полную ответственность;

— реализацию вместе с властями субъектов Федерации в рам­ках предметов совместного ведения программ и проектов, направ­ленных на выравнивание социальных и экономических условий;

— обеспечение правовой защиты законных интересов местно­го самоуправления [4].

Для выстраивания такой системы предстоит предпринять ряд шагов организационного, финансового и правового характера.

В частности, для сохранения и дальнейшего развития россий­ского федерализма исключительно важное значение имеет четкое взаимодействие региональных и местных властей. Поставлена за­дача, чтобы соответствующие федеральные органы обеспечивали работникам своих территориальных подразделений условия, га­рантирующие их независимость от региональных и местных вла ческого устройства государства, общегосударственной системы власти и управления;

— это нормативно-правовое закрепление и реально осуществ­ляемое разграничение властных и управленческих полномочий и функций, а также ресурсов в виде собственности между федераль­ными и региональными органами, но это не «развод» между ними, а необходимое условие сотрудничества на благо всех граждан Рос­сии;

— это рациональная форма децентрализации государственной власти и управления, закономерная передача властных и управ­ленческих полномочий и средств для их осуществления из Цент­ра в регионы вместе с ответственностью за реализацию функций и использование средств;

— это сочетание трех уровней власти и субъектов управле­ния: федерального, регионального и местного, где акцентируется роль местного самоуправления как первичного уровня, без кото­рого не может быть ни федерализма, ни подлинной демократии;

— это система устройства власти и управления, обеспечиваю­щая целостность государства и одновременно гарантирующая са­мостоятельность развития регионов как частей единого полити­ческого союза многонациональной России.

Такова нормативная модель российского федерализма и ее ви­дение с позиции оценки тенденций практического воплощения.

По мере становления нового федерализма выявляются проти­воречия, проистекающие из некоторых конституционных устано­вок и порожденные реальным функционированием федеральных институтов и норм. Теоретический анализ их необходим: он по­может расширить наши представления о специфике российского федерализма и понять новые проблемы его функционирования как общесистемной формы и принципа организации государствен­ной власти и управления.